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金融制裁愈演愈烈，合规管理何去何从
“制裁”是解决国际冲突和安全问题的一种外交手段，是在军事打击之外,制裁发布主体攻击对手的有力“武器”。近年来，通过金融机构冻结被制裁对象资产，停止为被制裁对象提供金融服务的“金融制裁”愈演愈烈，如何能紧跟制裁政策的变动，持续提高制裁风险的识别及管控能力，避免身陷制裁案件而给银行造成巨大损失及负面影响，是银行需要持续攻克的难题。
一、制裁的起源与现状
制裁起源于对恐怖主义、分裂主义和发展大规模杀伤性武器势力的打击，对于这些威胁世界稳定的势力,国际社会普遍认同除了在武力上予以必要的打击外,还必须在经济金融上予以制裁，以切断其赖以生存的经济基础。同时，世界各国发展的不均衡，局部地缘政治冲突不断,导致部分国家可以凭借其经济和军事实力，将军事斗争与经济、金融制裁结合，以达到全面压制对手的目的。例如美国，欧盟针对敌对国家的各项制裁，又如阿拉伯国家联盟对以色列、叙利亚的制裁,韩朝之间的制裁等。
从制裁的影响力来看，当今世界上最主要的国际制裁有如下三类。
一是联合国制裁。联合国根据《联合国宪章》第七章发布制裁决议，对特定国家或地区实施的制裁。联合国制裁的发布主体是联合国安全理事会；制裁的效力范围是联合国所有成员国；制裁的对象包括主体和交易两类；制裁的措施包括武器禁运、大规模杀伤性武器及运载系统禁运、奢侈品及部分物资禁运、资产冻结、旅行禁令等。
目前，联合国的金融制裁项目共有15个，包括朝鲜、苏丹、索马里、中非、刚果（金）、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、马里、南苏丹、也门、津巴布韦、阿富汗、几内亚比绍等14个国家项目和1个恐怖主义制裁项目（基地组织）。
二是美国制裁。美国政府及政府部门根据美国国内法、制裁法案及行政命令发布制裁决定，对特定国家/地区、特定项目实施制裁。美国制裁的发布主体主要有美国财政部、美国国务院、美国商务部；美国制裁分初级制裁和次级制裁，初级制裁的效力范围是美国司法管辖权范围内的人员，次级制裁的效力范围更大，通过“长臂管辖”，美国制裁的触角已经延伸到了世界各个角落；制裁的对象包括主体和交易两类；制裁的措施包括禁止交易、资产冻结、禁止入境、限制投融资、禁止金融机构开立代理账户等。
目前美国制裁中，由美国财政部外国资产管制办公室（OFAC）发布的金融制裁项目有三类：国家制裁、SDN名单制裁(SDN-Specially Designated Nationals,特别指定国民)、其他制裁。其中，国家制裁中，被全面制裁的国家包括伊朗、朝鲜、叙利亚、古巴和苏丹；被部分制裁的国家包括委内瑞拉、索马里、巴尔干地区、白俄罗斯、布隆迪、中非、刚果（金）、伊拉克、黎巴嫩、利比亚、马里、尼加拉瓜、南苏丹、也门、津巴布韦等15个国家。SDN制裁中，目前名单内有超过12000个主体，涉及20个国家制裁项目（全面制裁和部分制裁）和6个特定行为制裁项目（反毒品走私制裁、反恐怖主义制裁、马格内斯基制裁、防扩散制裁、未加工钻石贸易制裁、跨国犯罪制裁）。其他制裁包括SSI、 FSE、NS-PLC、561、NS-ISA、CAPTA等各类名单制裁。
三是欧盟制裁。欧盟根据联合国制裁以及欧盟的政治、外交、安全等目标，对特定国家或地区、恐怖分子等实施制裁。欧盟制裁的发布主体是欧盟理事会；制裁的效力范围是欧盟所有成员国。制裁的对象包括组织和个人；制裁的措施包括武器禁运、签证禁令以及资金冻结等。
目前，欧盟对32个国家和地区以及2个组织实施制裁，其中大多数制裁是基于联合国制裁，但与联合国制裁可能存在差异。
二、违反制裁给金融机构带来的风险
联合国制裁决议是通过转化为各成员国的国内法律法规来实现制裁效果，美国制裁及欧盟制裁的法规规定对违反制裁的主体处于刑事处罚或民事处罚。如银行违反了其制裁规定，除去罚款导致的直接巨额资金损失外，对于非美国金融机构，还可能面临被禁用美元清算系统的风险，并且对银行的客户关系、声誉等造成负面影响，可以说，一旦被指控违反了制裁规定，对银行的稳健经营和可持续发展产生的破坏力是巨大的。
（一）巨额罚款
美国制裁法律法规规定了，对于制裁违规的处罚，刑事处罚可达100万美元和/或20年监禁，民事处罚可达25万美元或所涉交易金额的两倍。据统计，自2001年以来，美国OFAC处理的制裁违规处罚案件中，金额前十大的被处罚机构均为银行，且单笔处罚金额远超1亿美元。
其中，被称为“史上最贵罚款”的是法国巴黎银行（BNP）在2014年被美国罚款89.7亿美元，原因是美国认定法巴银行在2004-2012的8年期间，帮助被美国制裁的苏丹、伊朗、古巴等国，通过美国金融系统蓄意转移了超过88亿美元的资金。惊人的89.7亿美元罚款，是法巴银行2013年全年全球利润（64.1亿美元）的1.4倍。在巨额罚款之外，法国巴黎银行的13名高管因此事离职，其纽约分行和其他分支机构被迫停办美元清算业务一年，这次被罚对法国巴黎银行的负面影响巨大，导致其多年后才慢慢走出制裁阴影。
（二）禁用美元清算系统
对于非美国金融机构，美国可以通过切断其与美国金融系统的联系，禁止其使用美元清算系统等措施，给予其严重打击。
2012年7月，因与伊朗银行有业务往来，美国宣布制裁中国昆仑银行，切断了昆仑银行与美国金融系统的联系，关停了昆仑银行的美元账户，并向SWIFT组织施压，迫使SWIFT系统不再向昆仑银行开放，导致昆仑银行的美元业务基本停办。
（三）其他风险
一旦被指控违反制裁规定，银行还会面临各种风险，包括媒体有关洗钱、恐怖融资的负面报道导致的舆情风险；客户资金被冻结或退回引发的客户关系风险、资金风险、代理行关系风险；民事诉讼或刑事诉讼风险；分支机构当地监管处罚等风险。
三、金融制裁最新动态
近年来，国际制裁的对象和范畴不断扩大，违反制裁引发的执法案件数量持续上升，处罚金额屡创新高，对违反制裁的行为追溯时间更是长达十年之久，国际制裁的影响力和破坏力日益加大。
（一）美国制裁力度空前
自特朗普总统上台以来，美国对于制裁的态度愈发积极，制裁措施频出，制裁名单高频发布，制裁处罚力度更是空前。仅2019年，美国OFAC就对22家违反制裁规定的机构做出了处罚，罚款总金额12.89亿美元，较2018年增加了17倍，是2011年以来罚金最高的一年，2019年，渣打银行、裕信银行被罚均超过6亿美元。
近期中美摩擦加大，中国主体被列入美国制裁名单情况时有发生，目前OFAC的各类制裁名单中，中国主体已有近200个，并呈现持续增加的态势。
（二）欧盟与美国分歧扩大，寻求独立自主的制裁目标
2020年，欧盟与美国在制裁目标上分歧加大，欧盟正在逐步寻求自行实施制裁：德法英三国首次通过INSTEX（Instrument for Supporting Trade Exchanges,支持贸易往来工具），绕开美元与伊朗进行了贸易交易；针对美国宣称要对 “北溪2号”（经由波罗的海海底将俄罗斯天然气输往德国的一条新管道）施加新制裁，德国政府表示反对任何形式的域外制裁。
（三）英国开启独立制裁
英国正式“脱欧”后，于2020年7月6日首次宣布独立制裁，对来自俄罗斯、沙特阿拉伯、朝鲜和缅甸等国共计 49 个涉嫌在近年有侵犯人权行为的个人和团体采取了新的制裁措施，这是英国首次基于人权独自推出制裁，标志着英国开启了独立制裁的时期。待12月31日英国“脱欧”后的过渡期结束后，其制裁政策的选择，是会与欧盟和美国的政策分化，还是会保持一致，尚需观察。
四、防范制裁风险，合规管理任重而道远
回想十年前，银行只需对照国际制裁名单，识别出受制裁主体，避免与受制裁主体发生业务往来，便几乎没有任何制裁风险；但现在的情况已经变得十分复杂，制裁政策的不断调整变化、制裁合规的要求不断提高，对于银行的合规管理提出了极高的要求，为了应对愈演愈烈的金融制裁，银行要做到未雨绸缪、提前防范，构建并不断完善制裁管理体系的长效机制，切实提升国际制裁风险防控能力。
（一）优化管理流程
近年来金融制裁风声鹤唳，国内各大行均已完成总部层面的国际制裁合规风险管理的顶层设计，明确制裁风险由总部牵头，统一管控，并对海外业务、海外项目、跨境业务等制裁高风险业务，建立了制裁合规风险管控的制度体系和流程管控要求。后续，应进一步明确自身的风险偏好和风险承受度，紧跟制裁变动，及时更新完善制裁风险管理体系、规章和措施，并做好应急预案准备，为意外遭受国际制裁审查时减责或免责辩护做好准备。
（二）以制裁名单为基础，优化制裁风险要素矩阵，构建完整的制裁风险数据库
目前制裁合规对银行的要求，不仅是要识别出制裁发起方公开发布的制裁名单，不与其中的受制裁主体发生业务往来，还要识别出客户是否与制裁名单内主体有所有权权益关系，识别出客户是否涉被制裁的国家/地区，识别出交易各要素是否涉制裁等，这些要求仅依赖原有的制裁名单库已经无法完成，银行在延续制裁名单库的及时更新基础上，需要持续加大投入，优化制裁风险要素矩阵，名单库与风险要素矩阵互为补充，共同构建完整的制裁风险数据库。同时，要提高各业务系统对数据的筛查、拦截效率，推进系统识别制裁风险的质效。
（三）持续加强客户身份识别及制裁高风险业务的尽职调查
全面梳理银行的经营业务、投资项目中可能涉及制裁高风险的各类业务，加强对业务各环节的参与方、利益相关方、交易要素的识别及尽职调查，以制裁风险数据库为比对基础，不放过任何可能引发制裁合规风险的可疑点，同时，强化专业人员队伍建设，持续提高制裁合规风险的评估分析判断能力。
（四）制定差异化的管控措施并实施落地
在现阶段及可预见的将来，制裁的要求越来越复杂多变，制裁名单的类型更是层出不穷，以往“一刀切” 的管控要求已经不再能在风险控制与业务发展之间寻求到一个平衡点，银行应从自身的风险偏好和风险承受度出发，针对不同的制裁名单，区分不同国籍的受制裁主体，制定既有一致原则，又有个体差异的个性化管控措施，并通过系统控制、人工管控等多种方式确保实施落地。
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