焦点观察│土地管理制度改革与城镇化模式
十八届三中全会作出全面深化改革的决定，涉及市场和政府作用、城乡一体化、建设生态文明等一系列体制机制改革议题，围绕土地制度改革和城镇化发展，提出建立城乡统一的建设用地市场、完善城镇化健康发展体制机制、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态红线等要求。中央城镇化工作会议又进一步明确推进城镇化主要任务，涉及：推进农业转移人口市民化；提高城镇建设用地利用效率；建立多元可持续的资金保障机制；优化城镇化布局和形态；提高城镇建设水平；加强对城镇化的管理。
从新的历史条件看，土地制度改革和新型城镇化模式是社会关注的重大问题，对未来中国社会经济发展具有重大的影响，但是，二者的顺利推进都脱离不开中国的基本国情。只有结合中国的土地管理制度特点、城镇化发展时代要求进行研判，才能深化土地管理制度改革，有效推进新型城镇化，而以上任务都脱离不了空间规划及其管控。为此，深化土地管理制度改革，推进新型城镇化，需要加强各类空间规划的协同开展。
一、积极稳妥地推进土地管理制度改革
（一）我国土地管理制度简析
新中国建立60多年来，我国基本形成了以社会主义公有制为前提，以土地产权制度为基础，以建立最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度为目标，以土地用途管制、土地征收、土地有偿使用为核心的具有中国特色的土地管理制度体系，在经济社会发展进程中发挥了重要作用。
1、土地权利制度
我国土地权利制度呈现社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利结构。需要强调三点，一是我国实行社会主义土地公有制，即土地国有制和土地集体所有制并存。按照《土地管理法》相关规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”二是我国的土地所有权与土地使用权相分离。《土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”三是尊重和保护土地财产权。
2、土地用途管制制度
我国的土地管理模式以耕地保护为目标、用途管制为核心。长期以来，我国将粮食安全和耕地保护摆在首要位置，1998年修订《土地管理法》时，将用途管制制度以法律形式确立。用途管制制度的重要手段之一是土地利用总体规划。传统的土地利用总体规划是基于耕地特殊保护的用途管制规划，强调耕地保护，划定基本农田，明确各类土地的管制规则及改变土地用途的法律责任。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》明确提出“建设用地空间管制”的概念和要求，土地规划也将“用途管制”的思路进一步延展到建设空间与非建设空间的管制上，从而形成了建设用地“三界四区”（规模边界、扩展边界、禁止建设边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）的管控体系，指标管理和空间管控并重、用途管制和建设用地空间管制并行。
3、土地征收制度
基于土地国有制和集体所有制并存的特点，我国实行土地征收制度。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”并且“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
4、土地有偿使用制度
我国土地资源配置方式以市场机制为主。国有土地实行有偿使用和划拨供应的双轨制；经营性土地实行市场配置。国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资（入股）、转让、抵押土地。
（二）深化土地管理制度改革面临的基本国情
1.地理国情：“胡焕庸线”的勾勒
我国的人口和经济活动分布基本可以用“胡焕庸线”进行勾勒，规律明显，且国土开发利用格局长期基本稳定。“胡焕庸线”也称“黑河-腾冲线”，是1935年著名地理学家胡焕庸研究中国人口分布状况时发现，将黑龙江黑河至云南腾冲联结成一条直线，线东南侧居住了96%的人口，西北侧仅居住4%的人口。研判1982年以后开展的四次人口普查结果，此线东南侧43%的陆地国土面积上一直承载了94%左右的人口。
“胡焕庸线”与400毫米等雨量线、地貌分界线、文化分界线等基本重合。线东南侧以平原、丘陵、水网、喀斯特和丹霞地貌为主，是我国传统农耕文明发祥地，国土空间较宜开发；而线西北侧以草原、沙漠和雪域高原为主，是我国历史上的游牧文化区，生态脆弱区域居多，不宜大规模、高强度开发。由于我国城镇化主要衍生于以农耕文明为基础的聚落，工业化主要依托现有聚落，因此，适宜工业化、城镇化开发的国土也基本分布在胡焕庸线东南侧。
2.“粮食安全”和“生态建设”的硬约束
“粮食安全”和“生态建设”是当代中国发展的两个硬约束。“粮食安全”与工业化、城镇化、农业现代化的推进在空间上存在明显矛盾，《全国主体功能区规划》提出，适宜工业化、城镇化开发的面积只有180余万平方公里，而这一空间又是农产品主产区的主要分布地域，未来的发展必须守住耕地红线，以应对因人口增长和食物结构变化所导致的粮食需求增加，保障粮食安全。与此同时，必须加强生态建设，对具有生态功能的林地、草地等予以全面管护，我国曾对国际社会承诺“到2020年，森林面积要比2005年增加4000万公顷”，与国际社会共同应对全球气候变化问题。近年来，随着工业化、城镇化持续推进，基础设施建设力度持续加大，建设用地需求保持刚性增长。在“粮食安全”和“生态建设”的硬约束下，未来工业农业争地、城镇农村争地、农业内部争地、生产生活生态争地局面将更加突出，统筹各业用地需求更加困难。
3.土地的资源、资产和资本三个基本属性
土地具有资源、资产和资本三重属性，关系到经济社会发展的方方面面。土地作为重要的自然资源，与粮食安全和生态安全密切相关；作为资产的土地，是国家的财富，也是千家万户的财产；作为资本的土地，是地方财政的重要组成部分，也是有效的融资平台之一。
4.土地利用面临的现实问题
一是国土开发程度偏高。改革开放以来，“胡焕庸线”东南侧的国土开发活动全面展开，主要经济区和中心城市的国土开发程度已经达到或超出发达国家水平。
二是城镇快速扩张。全国663个城市建成区总面积在十年内扩大了两倍以上，主要通过占用耕地实现；城镇工矿用地增长速度高于人口增长速度，城镇工矿用地利用较为粗放。
三是工业用地消耗量大，效率不高。从新增土地供应看，工矿仓储用地占新增建设用地供应总量的比重长期居高不下；工业用地容积率极低，仅为0.3—0.6。
四是农村人减地反增，布局散、效率低。农村人口减少的同时农村建设用地反而大幅度增加，导致人均用地水平不断加大；农村两栖人口占地、空心村、空闲用地现象突出。
（三）未来深化土地管理制度改革的若干设想
根据十八届三中全会全面深化改革的决定，深化土地制度改革的总体思路是继续坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则，创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。主要设想如下：
1.调控城镇用地规模结构，完善节约集约用地制度
节约集约用地可以从控制新增建设用地规模和盘活存量建设用地两方面入手。一方面，实行严控新增城镇建设用地规模的用地政策，尤其是控制特大城市的新增建设用地规模；优先安排并增加住宅用地，适当控制工业用地，合理安排生态用地。另一方面，鼓励存量城镇建设用地挖潜，提高城镇建设使用存量用地比例，针对利用粗放低效的土地探索节约集约的利用方式。例如，对于老城区、棚户区、旧厂房、城中村等城镇低效用地，建立再开发激励约束机制和退出激励机制；完善各类建设用地标准体系，尤其是工业用地，探索多种供应方式、适当提高其使用标准；对于农村低效建设用地，结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等方式加强综合整治。
2.推进农村土地管理制度改革
农村土地管理制度改革的核心在于赋予农民更多财产权利。在坚持耕地保护制度的前提下，完善土地承包经营权的权能体系，保障农民宅基地用益物权；在符合规划和用途管制前提下，探索建立城乡统一的建设用地市场。
3.坚持最严格的耕地保护制度
继续坚持最严格的耕地保护制度，不断完善土地用途管制制度。对耕地数量、质量和生态进行管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制、耕地保护共同责任机制。尤其是要完善基本农田的永久保护长效机制。
4.完善土地征收和有偿使用制度
一是深化征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，建立土地增值收益共享机制，保障失地农民的权益。二是深化国有建设用地有偿使用制度改革。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
二、扎实有序地推进新型城镇化
（一）推进新型城镇化的重大意义
1.推进新型城镇化是我国处在全面建成小康社会和全面深化改革、促进城乡一体化发展、跨越中等收入陷阱关键时期的重大历史选择
党的十八大、十八届三中全会相继提出全面建成小康社会和全面深化改革的目标和决定。为确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，必须坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动四化协调同步发展。未来，我国将加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
我国城镇化发展正处于“S”型曲线高速成长期，与此同时，我国也面临着城乡二元结构的问题和经济持续稳定增长的挑战。2013年年末，我国常住人口城镇化率达53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，城乡二元结构显著，甚至在城市内部也存在以农民工为代表的非户籍人口与户籍人口之间的二元结构，随之而来的社会问题、环境问题日益显著。另一方面，2010年中国人均GDP超过4000美元，标志着我国正式进入“上中等收入”行列。上中等收入阶段是中等收入陷阱的潜伏时期，拉美国家至今仍处于中等收入国家行列。从现在至2020年，是我国跨越“中等收入陷阱”、顺利进入高收入发展阶段的关键时期。推进新型城镇化是我国在发展重要时期，为全面建成小康社会和全面深化改革、促进城乡一体化发展、跨越中等收入陷阱作出的重大历史选择。
2.推进新型城镇化是我国迈向现代化、扩大内需、解决三农问题和破解区域发展不平衡的重要途径
所谓新型城镇化，就是建设具有中国特色、强调以人为核心、体现高质量的城镇化。新型城镇化就是在资源环境等条件约束下，最大程度地满足人民衣食住行、实现社会稳定和谐，创造适应不同阶层群体需求的社会环境和公平发展机会。
新型城镇化是迈向现代化的载体和平台，与工业化、信息化和农业现代化同步协调发展，共同构成现代化的核心内容。党的十八大报告指出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，这是中央文件中首次提到“新型城镇化”的概念。历史经验表明，现代化的成功发展必然伴随着工业化和城镇化。新型城镇化的推进将在承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展方面，发挥不可替代的融合作用。
新型城镇化是扩大内需的重要抓手。内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。新型城镇化的推进有助于持续提高城镇化水平和质量，扩大城镇消费群体、升级消费结构、释放消费潜力，增加城市投资，为经济发展提供持续的动力。通过公共服务均等化、交通基础设施网络、信息网络的建设，推动城镇消费不断扩大升级。
新型城镇化是解决三农问题的重要途径。我国农村人口众多、农业水土资源紧缺，新型城镇化有助于土地节约集约利用，为发展现代农业腾出宝贵空间，促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平。另一方面，新型城镇化强调以人为本，通过推进农民工市民化，强调让农民工安心的城镇化，推进城乡一体化发展，保障广大农民的合法权益，惠及广大农村农民。
新型城镇化是破解区域不平衡的有力手段。我国城镇化发展不平衡，中西部城市发育明显不足。新型城镇化关注城镇化质量，随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，新型城镇化将有助于培育中西部地区城市群，推动中西部地区城镇化进程，促进产业转移和市场拓展，实现区域的协调发展。
（二）未来推进新型城镇化空间发展模式创新的若干设想
空间发展模式是一个涵盖区域（城镇）经济发展战略、城市管理目标、土地利用结构、建设空间布局、环境保护目标的综合性概念，体现了某一区域（城镇）在一定时间范围内采取的空间发展策略及其与经济发展、环境保护的关系。我国传统城镇化空间发展模式以沿城市外延“摊大饼”式扩张和建设新城新区、开发区、工业园区等“飞地”为主，建设用地利用粗放低效，造成耕地资源浪费，威胁我国粮食安全和生态安全。从区域角度来看，城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配，区域发展不平衡、各级城市发展不协调。为此，新型城镇化的空间发展模式需在以下几个方面有所创新。
1、以城市群为主体有序推进
城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是区域经济发展的引擎，是我国宏观层面的新型城镇化空间发展模式。我国现有成熟城市群（如京津冀、珠三角、长三角城市群等）主要分布在东部地区，经济活力旺、创新能力强、吸纳外来人口多，但面临着水土资源和生态环境压力加大、要素成本快速上升、国际市场竞争加剧等制约，因此，东部地区城市群必须加快经济转型升级、空间结构优化、资源永续利用和环境质量提升。我国中西部地区城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显，很多地方具有“准城市群”的性质。因此，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要的作用。此外，我国还应探索城市群协调发展规划和管理机制，明确城市群发展目标、空间结构、开发方向以及各城市的功能定位和分工，统筹规划、协调联动破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。
2、促进各类城市协调发展
新型城镇化应注重促进各类城市协调发展，优化城镇规模结构。首先，应增强中心城市辐射功能。中心城市是我国城镇化发展的重要支撑，应完善城市功能，壮大经济实力，加强协作对接，实现集约发展，加快产业转型升级，提高参与全球产业分工的层次和竞争力，延伸面向腹地的产业和服务链，建立与周边城镇对接的基础设施和公共服务，增强城市辐射功能。其次，应加快发展中小城市，优化城镇规模结构。中小城市特别是城市群内的中小城市是我国未来新型城镇化的主力军，应鼓励产业在中小城市布局，引导教育、医疗等公共资源配置向中小城市倾斜，加强中小城市市政基础设施建设，提升中小城市集聚力和吸引力。第三，应有重点地发展小城镇。小城镇是我国新型城镇化的直接阵地，应按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，有重点、分层次地发展小城镇，将推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能、发展特色产业、服务“三农”相结合。
3、优化城市空间结构
新型城镇化应优化城市内部空间结构，提高城市空间利用效率，改善城市人居环境。对于开发历史较长的中心城区，应注重改造、提升中心城区的环境，完善、优化、提升中心城区功能组合，推动土地合理布局与综合开发利用，搬迁老工业区、改造城中村和棚户区、综合整治老旧居住小区，改善人居环境。对于新开发的新城新区，应严格论证其设立条件，严格规范其规模与功能，推进功能混合和产城融合，使新城新区与原有中心城区相配合。对于现有新城新区，应加强改造，推动单一生产功能向城市综合功能转型，为促进人口集聚、发展服务经济拓展空间。对于城乡空间交错的城乡结合部，应加快城市基础设施和公共服务设施向城乡结合部的延伸，提升规划建设和管理水平，促进城乡结合部的社区化发展，使其成为服务城市、带动农村、承接人口转移的城镇化地带。
4、提高城市规划建设水平
要实现新型城镇化空间发展模式的创新，必须提高城市规划建设水平，以先进的规划理念、完善的规划程序、有效的规划管控助力新型城镇化发展与建设。首先，应把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城乡规划全过程，使城乡规划要由扩张型规划逐步转向紧凑型规划，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，科学确定城市发展规模、开发边界、建设强度和保护保障性空间，促进城市用地功能适度混合，布局合理。其次，应完善城乡规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等工作程序，提高规划程序的科学化和民主化水平。加强城乡规划与发展规划、主体功能区划、土地利用规划、生态功能区划等规划的衔接，推动有条件地区的“多规合一”规划编制的尝试。第三，应加强规划管控，保持城乡规划的权威性、严肃性和连续性，持之以恒地落实城乡规划，加大对政府部门、开发主体、居民个人违法违规行为的责任追究和处罚力度。同时，运用信息化、数字化方法，强化城乡规划管控技术。
三、深化土地管理制度改革和推进新型城镇化的结合点在于“规划协同”
（一）我国空间规划体系的现状和问题
城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划和生态功能区划是我国现阶段具有法律和制度基础、涉及全局又分属不同部门主管的四类空间规划，客观存在横纵难协调的问题，如规划目标、布局规模、分类标准不一致，乡村系统、土地产权问题考虑不足等。
1.我国空间规划的发展态势与特点
我国的制度特征和基本国情决定了空间规划体系内部构成的多元化。我国在法律或政府文件中明确并具有全局影响的空间规划包括城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划和生态功能区划，它们横向由住房和城乡建设部、国土资源部、国家发展与改革委员会、环境保护部四个部门归口管理，纵向涉及国家到地方、区域到城市、镇、村等多个层级，尚未形成统一有序的格局。
从四类空间规划的发展历程及趋势看，共同做法都在不断强化对空间边界的管控，空间管制成为共同关注和追求的手段。城乡规划的空间管控以法定规划体系作为支撑，如“一书三证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、村镇建设工程规划许可证）、“三区”（禁止建设区、限制建设区、适宜建设区）和“四线”（蓝线、绿线、黄线、紫线）等，重点聚焦建设和非建设的关系问题，尤其关注非建设性空间的保育和调控。土地规划的核心是用途管制，进一步发展为建设用地空间管制，形成了建设用地“三界四区”（规模边界、扩展边界、禁止建设边界、允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）的管控体系。发展规划从原来的“目标规划”逐步演变成主体功能区规划，表现出“管空间、要落地”的强烈意愿。生态功能区划的三级功能区划分为地面物质环境提供其生态基础的“底图”，强调保持空间生态功能的可持续性。
四类空间规划体系不同，规划实施手段和方式也不同，形成各自的基本特色。城乡规划形成了从国家到村庄的五级规划体系，涉及市域、中心城、详细规划三个层次，通过“一书三证”制度实现对建设项目的管理。土地规划按行政区划分为五级规划，以土地利用年度计划作为规划实施的工具，强调“三线”（耕地、基本农田、建设用地规模）的规模控制和“两界”（基本农田边界、城乡建设用地边界）的空间控制，根本目的是保护耕地。主体功能区规划分为全国和省两级体系，通过四类主体功能区分区，在政策区划下协调引导。生态功能区划也是两级体系，通过三级功能区划保护生态本底。
2.我国空间规划协同面临的问题
在四类空间规划并存且共同呈现强化空间管制趋向的情况下，各规划的横向协调、纵向衔接、基础语言、关注对象、实施效果等，都遭遇一系列挑战。具体表现在：
一是横向不协调，规划目标差异大。各类空间规划价值观、关注点乃至出发点不尽相同，导致规划目标、内容和结果大相径庭的现象时有出现。
二是纵向不衔接，布局规模各说各。尽管各类规划具有上级指导下级或上级调控下级的要求，但现实的状况是下级规划从自身利益出发，存在逐级放大规模、调控布局的现象。
三是话语不一致，分类标准不统一。城乡规划的用地分类标准与土地规划的用地分类标准尚有差异。城乡规划用地分类主要关注土地使用方式，土地规划用地分类则主要按利用类型和覆盖特征划分，两者侧重点不同，用地分类内涵不同，适用范围不同，体系和表现形式有异，给规划对接造成了困难和障碍。
四是城乡不对等，规划对乡村的系统性关注少。尽管开展了大量的新农村、农村社区规划，但系统性地关注乡村地区的规划依然欠缺，乡村地区的规划缺乏系统性，实施管理也长期缺位。
五是百姓不认同，规划对土地产权考虑少。过去我国土地用途管制制度强调国家以财产所有者的身份管理其财产的权力，强调维护国家和公共利益，对业已形成的私有土地财产的尊重不够，规划常常成为凌驾于私人合法财产权之上的理想化蓝图，一旦面临私人权益维护，其实施将耗费巨大的执行成本，变得难以操作。
（二）我国空间规划的实质和定位
1.空间规划的实质：基于土地发展权的空间管制
空间规划的本质与土地发展权密不可分。各类空间规划的核心内容是空间管制，对空间资源实施管制是空间规划最直接、有效的手段。而空间管制实质上是土地发展权在空间上的分配，即土地发展权来源于空间管制。
土地发展权是指在土地上进行开发的权利，用于改变土地用途或者提高土地利用程度，以建设许可权为基础，可拓展到用途许可权、强度提高权。在我国，土地发展权是隐形的且归国家所有。按照土地发展权形成条件的差异以及我国不同层级空间规划的管制特点，我国存在两级土地发展权体系，并基于土地发展权的空间管制形成了中国特色的空间规划体系（图1）。
图1 我国两级土地发展权体系
一级土地发展权隐含在上级政府对下级区域的建设许可中。上级政府出于维护国家利益和公共利益，决定是否赋予下级区域空间开发利用的权利，根据基本农田保护红线、生态建设和环境保护原则、经济社会发展需求统一配置土地发展权。二级土地发展权隐含在政府对建设项目、用地的规划许可中，其使用是地方政府将从上级所获得的区域建设许可权进一步配置给个人、集体和单位的过程。相比一级土地发展权，二级土地发展权的显化相对微观。
围绕各自空间规划目标的差异，四类空间规划的实质是基于不同层级土地发展权的空间管制，两级土地发展权也直接对应着空间管制所形成的层级（图2）。其中，主体功能区规划、生态功能区划主要基于一级土地发展权的空间管制而设定，城乡规划、土地规划同时拥有一级和二级土地发展权的空间管制。
图2 空间规划与土地发展权对应的定位体系
2. 我国空间规划的“责任规划”与“权益规划”之分
按照我国空间规划的职责所在，规划面临成为“责任规划”还是“权益规划”的定位选择，所划定的空间边界也有“责任边界”和“权益边界”之分。所谓“责任规划”、“责任边界”，强调基于国家利益和公共利益进行空间管制安排和土地发展权配置，侧重于自上而下的“责任”分解和“责任边界”控制；所谓“权益规划”、“权益边界”，强调在考虑土地权利人利益的基础上，对个体开发行为进行引导和限制，关注土地发展权价值的合理显化。
不同层级土地发展权下的空间规划具有不同的功能定位（图2）。一级土地发展权下的空间管制主要是国家与地方、上级政府与下级政府博弈，在这一层级，我国的城乡规划（全国和省域城镇体系规划，城市、镇、乡、村总体规划）、土地规划（全国、省、地、县规划）、主体功能区规划、生态功能区划都是“责任规划”，在空间上划定“责任边界”。而二级土地发展权下的空间管制职责是尽可能减少地方政府、潜在土地权利人与现有土地权利人在博弈过程中产生的负外部性，表现在微观空间尺度，以详细规划为代表的城乡规划体现“权益规划”思想，以乡级土地利用规划为代表的土地规划作为“责任规划”的延伸，通过两类规划的实施，共同协调和平衡各方利益。
探究我国各类空间规划的纵向关系，上位规划重点讲“责任”，下位规划往往求“权益”。尽管各类空间规划都强调公共政策的职能，但在制定和实施中，上下级规划由于出发点不同造成纵向不衔接的问题。就横向关系而言，四类空间规划多是责任规划，但责任尚未完全明晰并有交织，规划协同便成为未来空间规划发展必须关注的议题。
（三）未来推进各类空间规划协同的若干设想
空间规划协同的关键是“共同责任”下的协作配合。为此，推进规划协同，需要做到以下几点。
1.规划协同应确立“保生态红线、保发展底线”的共同目标
“我国是单一制国家，实行中央统一领导、地方分级管理的体制”[1]，这就决定了不论哪级政府、哪级规划，规划的总体目标应该是一致的。因此，各级规划应共同树立起“保生态红线、保发展底线”的目标，即保生态安全和粮食安全的“红线”与稳增长、保就业、保民生、保稳定的“底线”。
2.规划协同应将优化“三生”空间、尊重主体权益作为共同责任
一方面，优化国土空间格局、实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀是生态文明建设、“美丽中国”建设的重要内容，优化“三生”空间必须成为各类空间规划的共同责任。另一方面，中共十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。无疑，不同层级的土地发展权将成为各类利益主体关注的重点，尊重多元主体的权益，促进多元利益主体之间形成一种良性关系，在国家与地方、上级政府与下级政府博弈，地方政府、潜在土地权利人与现有土地权利人的博弈过程中寻求“最大公约数”，应成为各类空间规划的共同责任，同时也是规划管理者、编制技术人员的共同责任。
3.规划协同应是在价值取向、管理机制、技术途径、反馈机制等方面协作配合
统一各类规划的价值观，明确各类规划的“底线”和“红线”，重视土地发展权，维护受管制的利益主体权益；完善部门间和上下级政府间协作的规划编制和管理流程，建立清晰分明的权责、分配机制，构筑部门协作平台与互动机制；应建立可互通、能衔接的“三生”空间分类体系，满足规划协调、评估的需求，建立可共享的基础信息数据库；将规划协调报告作为各类规划必备的前期研究和相关部门督察的依据，并且建立定期的规划实施评估制度。
参考文献
1.林坚, 陈霄,魏筱.我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究,2011(12)：15-21.
2.李枫,张勤.“三区”“四线”的划定研究——以完善城乡规划体系和明晰管理事权为视角[J].规划师,2012,28(11)：29-31.
3.胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学,2002(2)：143-146.
4.林坚，许超诣.土地发展权、空间规划与规划协同[J].城市规划，2014,38(1):26-34.
（撰稿人：林坚，刘乌兰，居晓婷，许超诣，北京大学城市与区域规划系）
[1]引自《李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话》（2013年11月1日），http://www.gov.cn/ldhd/2013-11/08/content_2523935.htm
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2013-2014）》“焦点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2014年9月出版。