从“传统”城镇体系到“现代”城镇体系——以《临沂现代城镇体系规划》为例│实践探索
本文为中规院北京公司规划设计一所王璐规划师（原在城乡所工作）在“2013年度中国城市规划设计研究院业务交流会”上做的报告。报告以《临沂现代城镇体系规划》为例，指出了“传统”城镇体系规划的局限性；探讨了“现代”城镇体系规划的创新点；提出了市域城乡统筹的发展策略及空间导引。
作者已同意公开发布（资料经由交流会主办单位总工室征得授权并提供），感谢主办单位给予资源支持！
作者按
一、“传统”城镇体系规划的局限性
传统 “三结构一网络”的临沂城镇体系，是基于城镇本身发展而制定的，对于乡村地区的统筹发展没有涉及；同时，在对城镇发展的指导上，也仅仅止步于重点镇及以上城镇的发展，对广大的其他小城镇没有关注。临沂近些年城镇化的特征是，农民频繁往来于城乡之间，城乡互动紧密；同时，不单是重点镇，其他各个小城镇的发展都各具特色，建设也在如火如荼进行中。在这种背景下，要顺应这种城镇化特征，就需要一种新的城镇体系规划，做到：
一，体现临沂不同地区的农村特征和城乡关系，对其空间模式和统筹城乡的策略作出回应；
二，对所有小城镇进行有针对性地指导，突出其特色，不能仅仅针对重点镇。
二、“现代”城镇体系规划的创新点
本项目通过“市域分区”和“城镇分类”相结合的创新方法，形成临沂“现代城镇体系”，来解决上述问题：
以分区为核心，理清不同地区的城乡关系以及农业和农村的特征，用来分类指导农村地区的发展方式和空间模式，统筹城乡就业、城乡建设用地、交通、公共服务等；
以分类为核心，对所有小城镇进行针对性政策指导——在明确县作为未来城乡空间增长重点的基础上，改变原来单纯依靠重点镇分级对全市小城镇发展制定扶持政策的做法。有些小城镇虽然经济指标不高，不能成为重点镇，但是产业发展特色鲜明，对周边地区的带动作用很强，也需要进行规划指引。因此，规划提出对小城镇进行功能分类，根据小城镇的特性进行扶持政策的专项配置，支持小城镇的发展，加强对农村地区的带动作用。
1、市域城乡空间发展分区
依据经济总量、城镇扩张速度、城镇发展潜力，识别出高速发展的城镇；依据农业综合效益、农村劳动力析出水平，区分出村镇统筹和社区统筹型区域；根据生态保护要求，确定生态优化提升区域。最终，将临沂市域分为四个城乡空间发展区——城市紧密带动区，社区集中统筹区，镇村联动统筹区和生态优化提升区。每个片区根据自身不同的特征，规划不同的产业和空间发展模式。
2、市域城镇功能分类体系
将全市域所有的小城镇，根据其自身特征的不同，分为3大类：
（1）城市带动型小城镇——承接城市的产业辐射，对接城区，联动发展；
（2）资源优势型小城镇——依托自身资源禀赋，农工互促，多元发展。
其中，这一大类的小城镇，还可以具体细分为：综合优势型，劳动力资源优势型，高效农业优势型，矿产资源优势型，旅游资源优势型；
（3）基础服务型小城镇——作为农村服务节点，侧重基础服务功能，支持城乡统筹发展。
针对不同类型的小城镇，在产业发展扶持（包括产业承接、非农劳动力就业培训、农业综合服务、旅游发展等）、建设用地指标支持、服务设施建设、市场设施建设、交通运输等方面，予以不同的政策扶持。
三、市域城乡统筹的发展策略及空间导引
对于临沂市域的城乡统筹发展规划策略以及空间导引，都是基于以上对于市域的分区以及小城镇的分类进行展开的：
• 在劳动力就业策略方面，将人口的分布与不同区域的农业种植模式叠加，得到劳动力的供给分区；根据产业布局规划，识别出提供非农就业岗位的区域；将劳动力供给与非农就业岗位分布区域叠加，得到劳动力就业分区：在有的地区，有条件发展劳动密集型产业，引导农民就近从事非农产业；有的地区，产业发展动力不足，需要通过便捷的城乡交通联系，来引导农民进入其他片区从事非农就业。
• 在城乡建设用地统筹与农村新社区建设方面，摒弃试图通过农村新社区解决所有城乡建设用地缺口的行为，避免对农村地区大拆大建，产生过大干扰。通过有效治理废弃工矿、城乡闲置土地等低效用地；争取试点，开展以低丘缓坡为主的未利用地的复垦与使用；以及通过城镇化发展，减少农村人口，逐步整治农村用地的方式，获取建设用地指标，将原有的428平方公里的土地指标压力，削减到53.3平方公里，减少了农村新型社区的建设压力。在农村新型社区建设当中，也避免采取“一刀切”的建设模式，而是采取分片区和分类型相结合的方式，在不同的城乡空间发展分区，安排不同类型、不同规模、不同数量的农村新型社区，适应不同分区的农业和农村发展特征，起到促进农村发展的作用。
• 在城乡公共服务配置方面，采取“服务均好”的配置方式，分级分类相结合，将公共服务分为完善型、基本型、特色型。中心城市、县城和重点镇，提供高级别的完善型公共服务，通过便捷的城乡交通系统，方便周边地区农民获取；在一般小城镇和农村新型社区，根据四大城乡空间发展分区，提供不同配置模式的基本型公共服务；同时，根据市域城镇功能分类，还要提供特色型公共服务，满足不同小城镇自身独特的发展特点。
新型城镇化发展战略的提出，标志着我国城镇化的发展模式正在发生变化。原先我们国家的城镇化更多的是通过大城市的空间极化发展进行带动，表现在农民离开农村，离开县域，跨区域进入到大中型城市定居，所以那个时候我们规划也是关注大中城市。现在的城镇化发生了变化，本地城镇化特别是县域内的城镇化特征显现出来，我们院在这一方面有过专门的研究。山东省在这一点体现得更加明显，根据山东省的数据，有70%的农村人口在县域内解决非农就业，实现县域内的城镇化。
可以说，我国的城镇化发展已经进入到转型期，中共中央也在十八届三中全会和中央城镇化会议当中，适时调整了我们国家的城镇化策略。
在这种背景下，就要求我们城乡规划的关注视角，不再是仅仅关注重点城市的发展，同时要关注当地的县城、小城镇和农村的发展。我们的视角，也要从“自上而下”，开始向“自下而上”转移。从以经济发展为本，开始走向以人为本。
这种城镇化发展形势与规划关注视角转变的背景之下，就自然引发了城镇体系规划的转变。
传统 “三结构一网络”的城镇体系，是基于城镇本身发展而制定的“自上而下”的视角，没有关注农村；同时，在对城镇发展的指导上，也仅仅止步于重点镇及以上城镇的发展，对广大的其他小城镇没有关注。重视经济发展和物质空间建设，重物轻人。
新形势下，我们需要优化以下三个方面：
一，对农业和农村的规划指导；
二，对所有小城镇进行有针对性地指导，不能仅仅针对重点镇，因为有些小城镇虽然经济指标不高，不能成为重点镇，但是产业发展特色鲜明，对周边地区的带动作用很强，也需要关注。
三，重视人的发展与需求。
本项目在传统城镇体系规划的基础上，通过增加“市域发展分区”和“城镇功能分类”两个板块的内容，来解决前两个问题：
之所以进行“市域发展分区”，是因为要对广大农村地区不是点状发展的，而是呈现出面域的特征，通过分区，可以理清不同地区的城乡关系以及农业和农村的特征，用来分类指导农村地区的发展方式和空间模式，对面域地区做出政策指引。
之所以在城镇空间结构和等级规模的基础上，增加“城镇功能分类”，是因为传统的城镇等级规模的分级方式，按照行政级别和规模配给资源，其目的是为了达到经济利益最大化，抓发展的重点地区。当我们把视角延伸到县城以下的广大村镇地区的时候，它们的经济价值是逐渐淡化的，但是它们的公共服务价值和社会文化价值在逐渐增强，因此就不能以单纯的经济总量和人口规模来衡量小城镇的价值。这种情况下，单纯的规模等级就不够用了。
同时，传统的城镇体系分类是职能分类，不能有效解决当前的问题。我们用功能分类，能够做出更有针对性的特定政策的配置。
我们在对临沂进行空间发展分区的时候，是这样思考的——因为我们分区的目的是为了有效指导乡村地区的发展，农村地区的特点是这样的，不同的农业种植结构对应不同的农业生产方式和经济效益，对应不同的农民生活方式，外出务工情况，继而让农村呈现出不同的特征。因此在片区划分的过程中，就抓住了农业种植结构这条主线，以农业综合效益和农村劳动力析出水平作为划分依据。同时，再配合上城镇发展和生态保育等因素，我们就把临沂市域划分成了四大城乡空间发展分区。
每个片区根据自身不同的特征，规划不同的产业和空间发展模式。
第一类片区是都市化的地区，受城市产业辐射带动最显著，农民主要收入来源都来自于非农就业。这一类地区空间特征是极化带动，所以我们在这个片区推得空间模式是新市镇和新社区。
第二类片区是临沂主要的粮油作物产区，农业生产的特点是低用工量、低经济效益，农村劳动力的析出明显。所以在产业上鼓励劳动密集型，吸收农村剩余劳动力。同时，这些作物适宜机械化、规模化种植，耕作半径比较大，所以农民有条件集中在小城镇与农村新社区，不影响农业生产。农村也会保留相当长一段时间，逐渐演替。
第三类片区是临沂主要的大棚蔬菜、瓜果类作物产区，农业生产特点是高用工量、高经济效益，农业是这个片区的支柱类产业和富民的主要途径，因此这个片区我们鼓励物流和农产品深加工等涉农产业发展，引导农业产业链延长；新社区的建设要谨慎推行，以不影响农业生产为基本前提，主要目的是改善农民生活条件。
第四类片区是沂蒙山区和重要水源地等生态保育地区，人口稀少，不希望再进行大规模的新社区建设，引导人口向小城镇集中。农业生产防治面源污染，鼓励绿色有机。
将全市域所有的小城镇，根据其自身特征的不同，分为3大类：
（1）城市带动型小城镇——承接城市的产业辐射，对接城区，联动发展；
（2）资源优势型小城镇——依托自身资源禀赋，农工互促，多元发展。其中，这一大类的小城镇，还可以具体细分为：综合优势型，劳动力资源优势型，高效农业优势型，矿产资源优势型，旅游资源优势型；
（3）基础服务型小城镇——作为农村服务节点，侧重基础服务功能，支持城乡统筹发展；
针对不同类型的小城镇，在产业发展扶持（包括产业承接、非农劳动力就业培训、农业综合服务、旅游发展等）、建设用地指标支持、服务设施建设、市场设施建设、交通运输等方面，予以不同的政策扶持。比如对于城市带动型的小城镇，我们就鼓励它进行产业的积极承接，进行劳动力就业培训，在建设用地指标上予以倾斜，并且改善交通条件，支持其发展。
通过功能分类的方式，我们就实现了市域小城镇的规划指导全覆盖，而不单单是局限在重点镇。
目前临沂是一个劳动力净流出比较严重的城市，我们希望临沂的发展，能够尽量实现人口在全市域的非农就业的平衡，实现就近就业。影响全市域劳动力就业的主要有两方面内容，一个是农村的劳动力析出能力——推力；一个是城市的就业吸纳能力——拉力。从这个角度出发，我们一方面，通过对全市域人口的分布和农作物种植结构的分布，计算出不同地区劳动力的析出情况，也就是不同的推力地区；另一方面，我们识别出全市域范围内能够提供非农就业岗位的地区，也就是拉力地区。
这样，根据推力与拉力的组合情况，就能够形成不同的政策分区，然后可以安排相应的产业扶持。并且配合公交系统的引导，来实现市域范围内的就业平衡。
比如我们在人口、就业集中的地区，安排便捷的城乡公交系统，来满足频繁的交通出行需求；有些地区产业的发展动力不足，劳动力析出能力也弱一些，我们就通过城乡巴士的安排，引导居民进入周边片区进行非农就业等等。
在城乡建设用地统筹与农村新社区建设方面，我们是这样思考的：
临沂近两年正在大力推进农村新型社区建设。当地政府讲的比较直白，说推行的目的就是为了土地指标，这个目标与农民要改善生产生活条件的目标是不一致的，所以我们认为，现在冒进的推行方式，是一项既有资金压力又有政治风险的事情。应该进行综合统筹，不要仅仅通过农村新社区解决所有城乡建设用地缺口的行为，要以农民利益为基本出发点。
我们的策略是——首先减少农村新社区建设的压力：通过有效治理废弃工矿、城乡闲置土地等低效用地；争取试点，开展以低丘缓坡为主的未利用地的复垦与使用；以及通过城镇化发展，减少农村人口，逐步整治农村用地的方式，获取建设用地指标，将原有的428平方公里的土地指标压力，削减到53.3平方公里，减少了农村新型社区的建设压力。
在农村新型社区建设当中，也避免采取“一刀切”的建设模式，而是采取分片区和分类型相结合的方式。
比如在中心城区周边的都市化地区，农村新社区的数量就比较多，因为非农就业为主，所以社区规模也可以大一些；社区种类也有条件更丰富一些，这是新社区建设的主要地区。对于粮油类作物种植地区，耕作半径大，所以社区容纳人口多一些。对于大棚蔬菜水果这类作物种植地区，农业劳动强度高，劳动半径小，所以新社区人口少一些，以改善生活、提供服务为主。生态地区不做新社区。这些都是从农民的基本需求和新社区建设的客观可行性角度出发的。
在城乡公共服务配置方面，采取“服务均好”的配置方式，体现以人为本。居民对于公共服务的需求可以分成三种：首先是基本的服务，是要求全覆盖的；其次，随着人民生活水平的提高，居民对于高质量高品质的公共服务的需求也在提高，这一类是目前需求量最大的，也是规划重点要关注的；再次，特定的地区，需要有一些特殊的公共服务。有介于此，我们进行了这样的安排：将公共服务分为基础型、完善型、特色型，分级分类相结合来进行配置。
基本型的，是根据四大城乡空间发展分区来提供的，均等化、多模式。有的安排在村庄，有的通过新社区，有的通过小城镇，不同地区安排的空间侧重点不同；
完善型的，只能安排在中心城区、县城和部分人口规模特别大的重点镇，这是公共服务人口门槛的所决定的，但是我们同时通过便捷的城乡公交和巴士系统的构建，增加公共服务设施的服务半径来方便，更大范围的城乡居民共享这些设施，达到服务均好；
最后，针对特定地区的特色型公共服务设施，则主要依据“城镇功能分类”，不同城镇功能类型对应不同的特色公共服务。比如对于劳动力资源优势型小城镇，安排非农就业培训服务站；对于高效农业优势型的小城镇，就安排农业综合服务中心，农产品交易市场，以及物流货运体系等等，满足它们各自的特殊需求。
对于广大村镇地区的基础设施建设，也进行了创新性的探索：村镇地区的基础设施，最重要的是要能够落到实处，真正运营起来，这个时候不能照搬城市的基础设施建设方式。因为城市的基础设施建设，是一种高投入高维护费用的方式，不适应村镇地区的现实情况，所以我们采用的是适宜性技术，根据城乡空间发展分区，对村镇的基础设施，进行分区分类多模式的配置，这些配置模式，是考虑到了基础设施的建设、运行、管理与维护成本的，是符合不同城乡空间发展分区和不同空间单元的真实情况的，具备经济可行性。
这一部分内容应该感谢水分院桂萍博士团队的大力支持，能够让我们的基础设施建设真正落到实处，让我们的城镇体系规划可以为当地老百姓的生活改善做出一些实际的贡献。