新一轮国家新区规划思考——以南京江北新区为例│实践探索
本文为中国城市规划设计研究院上海分院孙娟副院长在“2015年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者悉心整理&授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
截至目前为止，国家新区数量已经达到17个之多。新区越来越多，大家对他们的态度也在悄然转变。90年代第一个浦东新区成立时，国家在项目、税收、土地、体制机制创新等各方面给予了大力支持，一系列大事件在浦东的落地让大家惊叹国家新区的分量。2000年天津滨海、重庆两江的成立，虽然国家没有直接的项目、资金投入，但在土地政策等方面的支持还是让人明白新区体现着国家区域增长极的目的。10年后13个国家新区的密集批复，大家发现除了国家给个帽子和赋予新区自我体制创新外，基本没有什么特殊政策。显然国家新区的战略使命和意义在发生着转变。
南京江北新区正是在2015年得以批复。从江北历史看，这一地区历来是南京产业战略的主战场；从规划内容看，江北新区已经基本完成了从战略到总规到片区规划的全覆盖。因为国家新区的批复，需要项目组重新从国家战略高度重新思考和评估规划。于是带来的重要问题是这一轮国家新区的战略意义是什么？这一类国家新区规划的技术路线会有何不同？
•国家新区战略意义
•国家新区的示范性
•新区规划技术方法
1 国家新区战略意义？
1.1 江北的历史
南京江北新区总面积2451平方公里，现状人口170万。历史上江北一直是产业战略的集聚地，1929年南京首都计划就提出江北沿江工业布局；民国在江北建立了亚洲最大化工厂永利亚厂；建国后南钢、华能电厂等建设形成了30平方公里大厂重化区；1980年代南京提出跨江发展，产业升级战略，将高新技术开发区布局江北，并迁入南大、东大等著名高校；2000年后两所高校搬离，中国进入重化时期，南京又在江北布局几十平方公里化工园；同期房地产热的背景下一批郊区大盘扎堆江北。所以如今的江北就是各种厂区、产业园区、老城区、校区还有郊区大盘的拼合，主体多，平台多达几十个，功能板块混杂和破碎。
1.2 工作的背景
南京想把江北上升为国家战略时首先思考要整合规划，从2013年开始编制了一系列规划。基本明确了江北的性质、规模、用地布局和空间结构。核心思路就是要把江北破碎的结构整合起来，提出了带状组团糖葫芦串结构。
中规院在这一背景下进驻了南京江北，承担规划编制与技术总协调工作。
1.3 江北的发展战略
通过对国家新区发展趋势提炼总结，国家新区需要关注范式是国家战略的承担者，关注定位是产业发展的先导者，关注设施是重大事件的建设者，关乎空间是转型提升的整合者，关注体制是创新开发的先驱者，关注风貌是新城建设的示范者。南京江北新区虽然有一定的发展历史和基础，但是距离新一轮国家新区要求还是面临很大的差距。
我们面临的首要任务就是如何在已有规划基础上重新从国家战略高度明确方向。结合国家对江北新区的四个定位，从国家战略高度认为新一轮江北新区不应是原有主体项目的拼合，而应重新整合产业、空间资源，提出了创新的大紫战略，服务的大红战略，设施的大港战略和区域的大江北战略。
基于国家新一轮创新驱动发展要求，我们提出江北产业创新发展的大紫战略，依托国家级高新区平台，形成一谷一园的紫金创新区，外围配套三个错位的产业基地。
第二是支撑国家长江经济带建设的大港战略，建设长江航运中心，整合港口资源，以西坝和龙潭组合港承载江北的大港战略。
第三是要建设一个服务更大区域范围的江北中心区，通过若干区域高端功能的植入提升新区的服务辐射能力，称之为大红战略。
最后是带动区域均衡发展的大江北战略，带动广大腹地，实现江南江北的均衡发展。这一战略也得到了周边城市的积极响应。所以新一轮我们提出的这四大战略的核心理念是打破原来简单的规划拼合，要真正实现江北的产业转型、功能提升和空间整合方向。
但是困惑也接踵而来，一系列大事件的建设，一大批投资项目的引进就能建成我们理想的新区吗？可江北历史上不就是一批批大事件拼凑起来的新区吗？为何如今诟病如此之多。这一轮国家新区的示范意义难道就在于复制一个又一个浦东、滨海和两江新区吗？
2 国家新区的示范性
从中央这两年对人的城镇化的关注，以及从中央城市工作会议精神看出，城市在回归本源，应成为人们生活的美好家园。新区同样也是如此，应既是经济增长极也是生态人文情怀地。
2.1 生态新区
呼应国家新一轮对生态人文战略的新要求，规划提出融山于城的大绿战略，重新定位老山等一系列生态、人文资源在江北新区的价值，变产业新区为生态新区。
更可贵的是江北拥有这样的资源基础：80多平方公里的老山森林公园，几乎没有任何的开发，非常原生态，环境很优美。但因为在江北这个产业主导的地方，这些资源却被规划漠视，规划上纯粹作为生态屏障，周边被工业区包围还有一些垃圾填埋等市政设施。可是如果我们跳到南京市层面看老山就会发现，他的区位其实可以和紫金山相提并论。江南江北对待两座山的不同态度可见江北新区在生态和人文上的不自信。因此我们提出了建设江北绿色新区的大绿战略，让生态人文资源为人所用，并从绿量、绿网、绿道、绿链等角度，构建生态新区。
2.2 文化新区
同时江北也应是个文化新区。在定位上为新区设计了“金陵气韵、时代风范、本土情怀”的风貌意向；在行动上，我们在提出了寻根文脉理念，在中心区方案只关注一条商务商业服务轴的基础上，增加了一条文化轴，依托老津浦铁路线串联浦口火车站与老山，让新区不仅是有形象，更要有人文情怀。
2.3 绿色新区
在生态可持续发展、现代基础设施等的规划建设基础上提出了“海绵城市、绿色示范、宜居江北、生态新区”等绿色发展理念，这些理念如今成为新区建设的首要原则，并成为生态可持续与现代基础设施等先进技术试验场，对应的行动也在开展。
2.4 城市新区
江北新区并非一个独立的城市，应该是南京城市的重要组成部分，需要从南京城市整体结构看待江北的结构。传统印象中的国家新区基本都是空间相对独立的，所以如果从国家新区视角看江北的结构似乎没有不妥，带状组团的结构很符合江北的自然地理逻辑。但是我们从人的视角再看江北，发现江北的人更多是与江南发生着关系。无论是用大数据显示的人的活动，还是交通、通讯数据都显示江北之间的流动很少。
我们再从南京城市历史生长的脉络看江北，从趋势看，发现其实未来江北的某些部分和尺度都应该是南京城市的组成部分。
再用案例法总结特大城市空间结构验证，偶然发现其实中国很多特大城市的中心城区尺度是惊人的相似。环内是南京中心城区组成部分，外围的新城、产业区可以相对独立组织。
因此，江北中心城的发展理念思路和标准应该是和江南完全一致的，应是和江南一样成为南京宜居城市的重要组成部分，而不应再是各个园区的拼贴。在这一认识下我们重新提出了江北新区空间结构，提出核心城区和外围组团的不同新区空间组织模式。
3 总结与思考
最后回到开篇的三个问题谈一点体会。
首先，新区规划技术方法会有什么不一样？或许是我们驻场的工作方式，在规划技术方法上并没有找到特别之处，反而感觉是从原来的大战略开始回归到小规划，做越来越跟城市接地气的规划。所以我们项目组一年沟通会开了近百场。如果硬要总结，是不是可以用这样三句话，那就是国家新区需要国家的高度、区域的视野和城市的深度。
第二，新一轮国家新区的示范性体现在哪里。我们认为新一轮新区既是国家的更应是城市的。一方面我们要体现国家战略高度，关注范式、关注定位、关注设施、关注体制。另一方面我们要尊重城市发展规律，关注生态、人文、风貌。
最后，再回到第一个问题，国家新区的战略意义是什么。我想我们的体会是，不能简单地理解没有特殊政策的国家新区地位就是在下降，甚至这类新区已经无用，而是新常态下承担的使命在发生变化，从政策新区转向价值新区。当国家完成了增长导向下新区点状政策扶持战略后，如今国家需要通过多元的、均衡的国家新区战略寻求不同地区发展模式的创新。从外力给政策到如今新区内生模式创新，国家新区代表的是一种价值高度，如何体现这样的价值需要不同的新区自我摸索创新的模式。
项目组人员：李晓江、朱子瑜、郑德高、张全、孙娟、赵一新、袁海琴、闫岩、陈浩、尹俊、张佶、安迪、刘昆轶、方伟、马晓明、程功、余波、付晶燕、李斌、张聪、祁玥、任希岩、吕红亮、熊林、张中秀、于德淼、孙道成、何凌华、王颖楠
作者简介
孙 娟
中国城市规划设计研究院上海分院副院长
孙娟，1979年出生，南京大学经济地理硕士，以区域规划和城市战略为主要研究领域。主持和参与了若干特大城市发展战略和规划，包括上海市城市空间战略、福州城市总体规划、安徽省城镇体系规划、武汉市2049远景发展战略、南京江北国家新区近期建设规划、嘉兴市城市总体规划、常州市城市发展战略、十堰2049远景发展战略、天台小县大城发展战略、上海崇明岛总体规划等。其中若干项目获得全国优秀城乡规划设计奖。
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