雄安新区的未来是什么？——用国家战略去解析雄安新区
一个国家的首都地区无疑是国家的心脏，对于首都地区的持续耕耘是国家综合实力和长期竞争力的体现，也是化解国内外危机的重要突破口。从西方发达国家走过的历程来看，人口大国、政治经济大国在治理首都方面都高瞻远瞩，审时度势地去调整战略。无论是大伦敦地区、大巴黎地区，还是美国东海岸大都市连绵区、东京都市圈都在建立与维护国内与国际秩序方面积极调整战略，并在规划布局、治理体系、大事件谋划等方面与时俱进，不断建树。
中国成立60多年来，国家层面对于京津冀地区的投入是持续增加的。尤其是近10年里，作为首都的京津冀地区相继产生了若干重大国家战略，如天津滨海新区、曹妃甸转型示范区开发，中关村自主创新示范区、天津自贸区，北京新机场建设等；也先后经历了亚运会、奥运会和即将举办的冬奥会等盛世。这些国家战略与大事件涵盖了经济、科技、文化等若干领域，但为何一个世纪重磅战略会石破天惊地落在一个名不见经传的小地方，甚至是千百年来连县城都不存在的地方，这不得不值得深思。
新华社通稿指出：设立雄安新区，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。既然已经运筹帷幄了良久，既然承担了“千年大计、国家大事”的重任，国家举全力并重重落下这颗战略棋子，对比历史古今中外，谋略新区的未来应有乾坤定力和务实之策。
一、大历史、新时局下的国家战略棋子认识
我国5000多年的悠久历史中不乏“千年大计”的谋略，远者如春秋到明朝延续了2000多年的长城工事，从元朝到明清延续了1400多年的京杭大运河；近者如清末上海、天津等城市被迫通商开埠，新中国“一五计划”的工业基地和“三线建设”的军工基地建设，改革开放以来的五个特区建设和三峡工程都是国土空间的重大调整。简单的说，不同时局下国家意志在不同区域的战略举措，会成为一段时期内社会经济发展的重要驱动力。
（一）40年来宏观经济演变与战略空间选择
自改革开放以来近40年里，我国社会经济先后经历了4次大周期。一次是20世纪80年代的开放初期，第一次是20世纪90年代，第三次为入世后的21世纪初，第四次既是最近5年时间。总体上，前三个周期中除了20世纪90年代初和世纪交替两个时间经济因内外因素回落外，其余时间表现为经济增速快（普遍在10%以上），工业增速快（普遍年份在12%以上），进出口增速迅猛（普遍年份在15-30%），固定资产投资长期高速（普遍年份在20%以上）。
而我国正是利用了两低（劳动力成本低、土地开发成本低）一高（高人口红利）的优势，并且通过沿海开放城市、经济特区、各类产业园区（优惠税收、土地政策）的制度优势，借助沿海开放迅速与全球产业转移相结合，形成了国家比较优势带动了经济发展。正是这样的宏观经济发展环境需要国土空间开发的密切配合，为此深圳、浦东等区域成为这轮发展的弄潮儿、领头羊。国家本来实施的就是差异化的开发政策，如税收方面，深圳的企业所得税为15%（国家级高新区也相同），而全国的所得税是35%，这种制度设计更是形成了持续的洼地效应。与此同时，我国在21世纪初加入WTO，沿海地区的优势再一次被强化。
当然不是所有的特区都如深圳这般如日中天，因为深圳不仅有整个国家的支持，更傍了香港这个“大款”。厦门、珠海、汕头、海南其实也发展出了各自的优势与特色，特别是珠海未来将是粤港澳大湾区发展的最大潜力股。也正是这样的时代背景，深圳持续耕耘30多年，浦东依靠上海发展了20多年，才将财力、人力和创新聚集到了具有国家视野的高度。当前，深圳的城市创新能量已经比肩北京，科技成果转化率与发达国家接近；浦东新区的金融能量占上海举足轻重，也成为全球金融的翘楚。这一切都是一代人时间的结果。
然而当前我国的发展形势却与前三个周期大不一样了。当前我国正处于被称为“L”型的第四个经济周期，经济增速只有前三个周期的一半左右，出口、固投两个驱动力已经明显下降。按可比价格计算，工业经济增速降到了40年来的最低点，而房地产成为“一枝独秀”的动力。这种局面下全国性的产能过剩、房地产泡沫、债务风险依然不可忽视。宏观经济问题投射在城镇发展建设上如下：
第一，我国通过基础设施建设来稳住经济增速，但投入产出的边际效应大为下降，尤其是在一些中西部地区大规模的交通、能源与园区开发投资，短期内均难以获得经济收益，由此中西部地区的二、三线城市和县城出现了明显的增速放缓现象。
第二，国家的资金通过各种渠道渗透入了土地二级市场和房地产市场，却少有资金流入实体经济，尤其是民营经济。这种局面下越是信息、资源富集的特大城市、超大城市通过房地产将资金的逐利效应显著放大，不断推高房地产泡沫；与此同时民间资本在中小城市实体经济的投资却显著缓慢，仅有的资金也更多转向一线、二线城市寻求房地产断线盈利机会。过去30多年里，虽然经济增长与城镇化两条曲线都是世界上独一无二的，但同时我国的M2年均增长水平也是世界少有的（年均21%），这种资产价格上升过快正逐步抵消国家的低成本比较优势。
第三，国家实施均衡发展政策，但经济的区域落差依然在持续扩大。虽然国家在“十二五”期间更注重全国层面的均衡发展，内陆地区除了基础设施水平大为提升外，也享有了与沿海地区同等的优惠政策，诸如自贸区、综合保税区、跨境电商综合试验区等政策层出不穷；西部大开发的税收优惠也比沿海更有优惠，加上内陆地区的土地成本优势，促使中西部地区固定资产投资、工业经济等增速均明显快于沿海地区。但值得注意的是，近3年来我国的整个北方地区（黄河以北）经济却整体放缓，尤其是东北的经济断崖式下滑，到目前仍未找到合适的对策。
小结：在当前宏观经济形势下，通过区域（城镇）开发在短期内难以获得经济收益，这是雄安新区发展建设面临的第一道难关。如果说新区落在了与经济处于上升通道的重庆、成都、武汉、西安等中西部的中心城市，短期效果或更好；但中国宏观经济进入到“L”型时期，并在矛盾交织的京津冀设立新区，应该是跳出传统经济发展模式的全新增长模式。
（二）人口对于城镇化进程的深刻影响
我国自改革开放以来保持了30多年的快速城镇化，2011年城镇化超过50%，大量农村劳动力涌向沿海城市，契合了当时的外向型经济的发展，也契合了低成本推动城市开发建设（每年约有1/5左右农村劳动力从事新城、工业区的建筑业）。但应该看到我国的城镇化与经济发展都依赖于大量农村劳动力向城镇的转移。过去30年里在农村劳动力充足前提下，城市新区开发是相对容易的，而新增的房地产与人口增长基本相匹配的。据第六次人口普查显示，我国规模在前1%的城市吸收了全国45%的流动人口。
然而在2011年有两件人口事件出现，一是我国的适龄劳动力人数开始出现下降，回溯看到上个世纪20世纪末14岁以下人口比重已经低于30%；老少抚养比出现了首次逆转。二是同年我国的农民工总量增速也开始下降，据统计局的农民工监测调查分析，农民工中16-20岁的人口比重2011-2015年间由6.3%快速下降到3.7%；同期50岁以上人口比重由14.3%上升到17.9%。这种局面下，再遇上我国第四次经济周期下行，城镇开发动力显著失速。如果说过去要素投入（劳动力、土地）为主的传统工业化模式严重依赖劳动力情况，那么这个动力不转变，大规模开发新城新区面临着巨大风险。
再来看看区域的人口增长情况。2009-2014年间我国的人口还是主要向沿海三大城镇群转移。但自2015年国家对北上等核心城市严格控制人口，我国的人口流动产生了显著变化。目前仅珠三角地区，中部与西部的中心城市是人口增长的主要区域。从下图可以明显地看到，我国的人口增长重心向南方地区倾斜，东北甚至出现了负增长局面，南北不平衡局面开始显现。为何深圳、广州等城市依然保持较快的人口增长，与这两座城市充足的就业岗位、活力的城市、宜居的环境品质、开放的社会无不相关。随着我国人口受教育程度的不断提升，更多人口和家庭的迁移更偏重综合服务水平和宜居条件较好的中心城市。也正因此，新城新区开发建设需要比原有城区有更高的建设水平和设施条件。值得注意的是目前在整个北方地区，除了北京外，设施条件和综合服务水平较高的天津市近年来成为人口的最重要吸引地。天津滨海新区的开发建设，天津主城区自身的综合服务功能的完善，成为北方地区人口流入的重点地区。
再把眼光聚焦到京津冀，据有关研究表明，京津冀的人口主要增长区域逐步在缩小。2000年以后人口主要在京津两市及其周边地区，2000-2010年间京津唐保区域人口增长了近1200万，而90%是京津两市的人口增量。雄安新区要扭转这种区域人口聚集格局，除非要形成比京津更强大的吸引力或者优惠政策，尤其要从京津转移出人口更是如此。
小结：在当前人口发展与流动态势下，雄安新区如何实现大规模的人口增长是第二道难关。就算在相对较好的基础设施条件和城市综合服务水平下，雄安新区要实现当年深圳、浦东那样的人口增量与增速几乎很难。所以，新区应该更为开放的姿态，在全球范围内召集优秀人才（广大留学人员、华人华侨是重点）。
二、从三大城市群发展看战略空间选择
大上海都市圈：
以浦东新区为引领，上海市为支撑面向长江与杭州湾腹地，将120公里范围内的宁波-嘉兴-苏州-南通聚合在一起，形成一个人口规模在6100万人，GDP为6.56万亿的大都市圈。目前该区域的非农就业比重超过75%，城镇之间联系紧密，初步形成了大都市连绵区格局。
粤港澳大湾区：
以香港新机场-深圳前海-广州南沙-珠海横琴等战略节点为引领，整个粤港澳湾区为支撑面向广东省及周边省份纵深腹地，形成一个人口规模在5500万人，GDP为7.56万亿的大湾区。该区域也是国内都市连绵格局最高的区域。
大上海都市圈、粤港澳大湾区共同的特征是中心城市辐射带动力强，中小城市活力明显；城市之间的产业关联相对紧密，尤其是科技成果创新转化的城市间传导体系基本建立；由于外来人口众多，各级城镇的发展很大程度上有赖于这些外来人口的就业定居。
从战略性增量空间来看，三个地区的选择却各有侧重。大上海都市圈经历了由中心城市边缘开发，到沿江-沿湾开发，再到中心城市新区建设的历程，这也是源于长三角整体的产业结构逐步由轻工转向重工，再转向城市服务业、新经济的演变规律。尤其近年来，上海的大虹桥地区、杭州的城西科创走廊、苏州和嘉兴临沪地区成为新经济最为活跃的区域。当然，浦东新区是这些战略性空间的龙头，因为它兼顾沿江与沿湾的双重优势，这点从浦东金融中心、自贸区设立方面就得到凸显。而粤港澳湾区实际上是三种动力并存，一种是以深圳为核心的国家级战略意识的体现；一种是自下而上民营经济和外资经济推动的空间发展，集中表现为佛山、东莞两个非常鲜明的空间；一种是广州为主的地方经济升级下的空间形态，如天河CBD、科学知识城、白云机场空港开发。但经过了30多年的改革开放，这三股动力最终走在了一起，一起向湾区发力。前海深港现代服务业合作区、三沙与蛇口国家自自由贸易区、横琴改革区等是三种力量共同升级的窗口。
但归结为一条：以浦东为代表的长三角、以深圳为代表的珠三角是采取了土地换“产业-金融”的空间模式，这种模式是顺应当时的经济发展阶段的；而空间战略的转化与区域的产业结构升级、城市功能拓展却是密切相关，紧密联系的。
京津唐保地区：
该区域人口达到6000万人，GDP为5.1万亿。北京和天津两市合计的人口与经济分别占到区域比重的62%和77.5%。当前，京津冀地区仅京津走廊的城镇密集程度较高（非农就业比重超过75%），京保、京唐、津保、津唐走廊聚集效应尚未显现。
其实，国家给予京津冀地区的战略政策一点不比长三角、珠三角少。如果说该地区的战略空间，无外乎京津走廊，说直接点就是北京、天津两座城市的战略空间选择。但从空间发展逻辑性上讲，京津冀地区与众不同。北京是在北部地区以中关村、空港两大战略地区为主，天津向滨海地区推进，相互之间缺乏联动。直到近期的通州城市副中心建设具有一定区域意义，能够一定程度上促进各地开展协作；而北京新机场未来对于京津冀的空间战略价值还尚未显现出来。
立足京津冀，雄安新区的设立是重新平衡京津冀地区的格局棋子。从国外规划理论实践角度来说，中心城市外70-120公里范围建设新城具有一定反磁力作用，从城镇密集地区客观发展规律来说雄安新区设立符合规律的。但如之前对于中国宏观经济-人口的分析来看，现在重新建立一个大规模（百万以上）的新城（新区），都面临着更为不确定性。国家能够下力气布局这颗棋子，其隐含的意义肯定是十分重大的。
新闻通稿将其定位为非首都功能的集中承载地，这是毋庸置疑的。但为何不是设施投入已经相对成熟，产业集群具有一定规模的滨海新区？滨海新区从设立以来一直保持超高速的固定资产投资，2016年GDP甚至接近南京这座省会城市，增速几乎为全国平均水平的两倍。而已经积累了三百万平方米商务办公空间的于家堡-响螺湾正好可以接纳非首都功能。从经济效益上讲，选择雄安建新城比不过天津滨海新区，甚至不及北京新机场。那么中央用“千年大计、国家大事”来定义雄安肯定会有更大地战略意图。
所以这一切都要从京津冀作为一个大国的首都地区这条线索区梳理，到底雄安新区定位是什么？放眼千年的京畿（畿辅）地区来认识区域发展。自辽幽州（南京）、金中都、元大都、明朝迁都北京漫长的。清初到民国时期的300年多年间的京津冀的行政格局，一句话就是从封闭的皇权体系逐步向内外兼顾的行政管理体系转变。“直隶省、顺天府、天津卫”是我国在被迫开放前京畿地区的行政管理格局，直隶总督所在的保定府直接管辖京津两地。随着天津通商开埠，且洋务运动的兴起，同治年间直隶总督兼任了北洋通商大臣，天津享有了外交、海防、关税和工矿发展得权力，原来纯粹的政治管理格局才逐渐被改变了。京畿地区形成了北京、天津、保定三大管理中心。由此在百年前的1911年，北京依然是政治与文化中心，天津成为了外交与贸易中心，保定是联动首都与整个国家的政务枢纽、交通枢纽和军事重地。
无论如何，过去千年、三百、一百年来的京畿地区的城镇功能布局、区域行政管理架构符合当时的历史述求。但现实的京津冀却是北京一城独大，各项高端功能和低端产业过度聚集的臃肿城市，天津只是走在壮大的路上，河北却像一盘散沙。无论如何这种偏离的模式是没法继续胜任一个大国的大首都功能发展的，说得再重点甚至会影响到首都的基本安全与稳定。首都就是首都，中国历史上的首都不在于经济总量的第一，而是政治与文化的第一优势(自宋以后中国经济重心就不在北方)。因此，在当今中国推动创新转型发展，深入推动“一带一路”，加强“治国理政”的历史新时期，京津冀作为大国首都地区需要向前跨出一步。这一步不是经济发展的增量，不是人口增长的规模效应，不是一座新城的树立，而是切合时代为新时代背景做出的表率。这一步既要为大首都功能体系重构腾挪出空间，又要为首都的基本安全留有余地，这才是会影响国家未来长期发展命运的重要一步。只是这一步落子要走得坚定，走得稳妥，走得独立。
三、着眼全球化下的大首都，在京津冀协同发展中开创局面
国家宏观经济下行和人口红利消退给予了京津冀协同发展前所未有的难题，说实话，要平地拔起一座百万人口的新城谈何容易。不同于当年深圳、浦东的设立，国家意志在京津冀的投射应更为精准和有效。但借大历史来观当今时局，改革已进入深水区，不破就不能立。
（一）走出传统工业化与土地开发的路径依赖，建构创新驱动的新机制，为平衡中国南北落差进行试水
无论是经济还是人口发展，传统路径依赖已经明显不可持续。有一个十分现实的问题：我国每年进口额最大的不是石油、矿产等大宗物质、能源，而是与国家经济命脉与每个居民生活息息相关的各类芯片。中国号称“世界工厂”，但生产的每件产品用的“心脏”，无论是智能手机、电脑、家电、工业机器人等关键器件依然严重依赖发达国家。所以，过去的传统模式下的低成本优势正逐步消失，新的国家比较优势却迟迟未能形成，这使得国家发展未来的不确定性显著增加。
尤其是我国北方地区长期以来依赖资源型产业和房地产双轮驱动的经济模式已经迎来了全所未有的危机（东北现象不得不警示）。尤其在房地产市场虚高情况下，对北京、天津这类人才高度聚集地区创新活动来说是重大打击。大量的北漂们没法安身立命，还能如何创新？美国自上个世纪60年代开启了阳光地带战略以来，美国的创新中心相继在大西洋沿岸、太平洋沿岸和中部地区出现。再看中国科学技术大学自1970年代从北京迁入合肥以来，经过近50多年的厚积薄发发展，立足合肥相对较低的生活成本和接近长三角的区位优势，目前涌现出诸多世界前沿性的重大发现与创新成果。所以，雄安新区作为一个“千年大计”，其核心是重构新的低成本“洼地”来推动创新。这种创新是从制度经济学、科技创新、政治管理创新等领域全面的试水，与当年的深圳特区、浦东特区的经济特别政策区还有着本质的区别。
美国城市的人均风险资本投资分布（注意不是人口规模越大的城市人均资本量就高）
建设世界级大科学实验基地，并建立“1+1+2”的创新-产业联动体系。立足京津两地雄厚的科技人才优势，重点围绕宇宙观测、人工智能、机器人、云计算、生物医药、航空航天、精密仪器等领域建立世界级的大科学实验基地，京津冀创新驱动中心。积极联动北京和深圳两个核心创新城市（包括：中关村自主创新示范区、深圳国家自主创新示范区），进一步完善新区的科技创新与产学研体系，同时积极对接天津、保定两个科技型产业重镇，为京津冀的创新发展注入新动力，建立具有世界领先水平的工业4.0体系。同时，可再雄安新区建立中国科研机构与国际科研机构联合成立实验室、创新中心的重要阵地，吸引全球的创新人才。说到此，也可以试点外国人在中国的永久定居权。
（二）为北京分担繁重的“两肩挑”内外事务
首都地区是“京畿重地、国之重器”，人文、开放与包容的首都地区是大国发展的重要支撑。从全球视野来看，首都地区应具备核心文化弘扬、国际交往、科技创新、经贸发展和全国性政治军事中枢管理等核心职能。无论是从历史线索还是国际经验来看，首都地区都是国际交往和国内事务的交汇区域，需要以区域观来统筹好各项重大功能布局。既要构建多元人文的首都中心城，又要营建开放包容的新城、区域中心及特色小城镇，共同构建大首都城镇体系。大首都地区的空间统筹宜在150公里范围内分圈层、分版块来实现。
由洲际高铁联动的“一带一路”国家和地区（网络截图）
对于雄安新区，距离北京新机场仅50公里，又是京津两大城市面向京津冀南部广大腹地以及整个中国腹地的关键节点，加强雄安周边良好的生态环境，可以分担北京的一些重要功能。如可将部分国家管理职能，特别是经济管理（企业总部、分支机构）、会务博览功能迁移到雄安，也可以把部分国际交往功能也迁入雄安。当然，雄安新区也应与天津滨海新区做好功能的统筹工作，在两个区域都还未形成规模的初期应该错位发展。天津滨海新区是京津冀地区的金融创新中心、生产服务中心和综合性会展博览中心，雄安新区则可面向于新经济的孵化和各类专业性的国际会展会议。
将雄安新区纳入京津冀的交通一体化规划十分必要。未来应建立大首都综合交通枢纽，构建北京新机场-天津西站-雄安新区的三角形综合枢纽体系，将京广主线自保定引入雄安，再接入北京，使得雄安成为国家交通大通道上的重要节点。
（三）以“营城理水”理念去探索未来的城市建设模式
中国古代城市始终追求天人合一，师法自然，西方国家的规划理念寻求多元繁荣、社会包容。雄安新区作为我国新时期的城市发展建设的标杆，应该建设成为中国版的田园城市。将绿色、低碳、智慧、宜居融为一体，成为城市建设模式变革的试验田。因此，从空间布局上，要符合创新型城市发展的要求，把交往空间与生态空间、休闲空间和文化空间融合为一体，建成密度适中，品质一流的田园城市。
建设北方独一无二的滨湖之城。白洋淀自宋以后范围逐步扩大，这是由于黄河不再袭夺海河入海，由此潴龙河、孝义河、唐河、清水河、金线河、府河、漕河、瀑河、萍河“九河入淀”格局逐步形成。但近50年来由于上游建水库，平原地区持续粗放用水，导致了湖区水面迅速萎缩，也导致了水体的严重污染。雄安新区的建设，是对于一个流域的生态治理态度，其目标是转变现有农村分散的用水方式，通过绿色生态城市建设，探索一套城乡一体化的水资源循环利用系统。
当然最后还是要再说一句。这颗百万人口规模的棋子，一旦布局，对京津冀的影响是长远和深刻的。对北京来说是疏解中的全面压缩，尤其是控制商务办公楼宇空间，但不是那些背街小巷的商业关闭；对天津来说是必须调整和精明发展，但滨海新区应稳步调整和功能提升；对河北各城市来说，是全面的转型，可能对于部分中心城市来说，必须收缩。
千年大计定乾坤，十里春风起雄安。
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