雄安能否化解北京的人口难题？│观点

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杨滔 北京市建筑设计研究院副总建筑师、城乡规划所副所长，清华大学《城市设计》副主编

4月13日，新华社发表了《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》，这是迄今为止有关雄安新区最权威、信息量最大的一篇万字长文。其中着重提到了设立雄安新区的重大意义、选址依据及科学规划。

按照规划，新区远期将承载200万至250万人口。新区的建设，将紧紧围绕“人”这个核心谋篇布局，充分提高基本公共服务水平，发展社会事业，配套优质教育医疗等资源，提高对疏解北京非首都功能高端人才的吸引力。

随着雄安新区建设的不断推进，当地或许将迎来数百万人口增长。那么，雄安新区“千年大计”能否顺利解决北京“大城市病”中的人口难题？

一、北京人口控制屡屡受挫

面对雄安新区“千年大计”，河北正在多方准备，力求抓住这一历史机遇。其中一个关键点，就是承担北京非核心功能的疏解，以及由此转移来的部分人口。

与此同时，北京城市总体规划(2016年-2030年)(草案)于3月底开始向全社会征求意见。要求2020年的人口控制目标为2300万人，并长期稳定控制在这个规模。这意味今后三年之内人口只能增长127万。

这种控制并疏解人口的目标，早在1983年北京总体规划中有体现，当时要求2000年人口规模控制在1000万人左右，而三年之后就被突破。

之后，1993年北京总规要求2010年人口规模控制在1250万人左右，仍然是三年之后又被突破。

2005年北京总规要求2020年人口规模控制在1800万人左右，四年之后还被突破。

直到2016年底，北京常住人口高达2172.9万人。

那么2016年北京新版总规是否能实现人口控制目标？这仍然还需反思一下前三版总规都未实现人口控制目标的原因。

二、人口密度还有提升空间？

普遍的共识是北京高度集中了全国优质的政治、经济、教育、医疗等资源，持续地吸引全国各地的人们前往北京，去实现他们各自的梦想。因此，功能疏解是自然而然的措施。例如，1983年北京总规就提到：为了控制进京人口，首先要严格控制在北京新建和扩建企业、事业单位。然而，优质资源的规模聚集效应使得那些资源不会轻易放弃北京。

同时，北京商品房价格高且持续上扬，房地产投资增值空间大，这也吸引了全国各地投资于房地产的人们与企业。研究表明，从2006年到2016年，北京商品房价格总体上涨380%，年均上涨17.5%；2017年3月北京商品房价格排名第一，均价为63716/平方米。虽然对于一部分人与企业而言，这种价格和上涨幅度难以承受，然而对于某些投资者或特定企业而言，这是需要追逐的市场。

此外，相对比其他国家的活力城市，北京中心城区的人口密度还并未到达不可容忍的地方，反而这种高密度正是城市活力的来源与标志。

例如，北京的首都功能核心区共92.4平方公里，人口密度为23953人/平方公里。

与之对比，纽约的曼哈顿共87平方公里，人口密度为27812人/平方公里。

巴黎市区共105.4平方公里，人口密度为21234人/平方公里。

孟买都市区648平方公里，人口密度为26235人/平方公里。

马尼拉中心区43平方公里，人口密度竟然高达41515人/平方公里。

马尼拉都市614平方公里，人口密度还有20974人/平方公里。

研究表明，考虑城市化地区的人口密度，北京并不是很高，仅为3697人/平方公里；而伦敦为5100人/平方公里，东京为4371人/平方公里，上海为4565人/平方公里，首尔为10036人/平方公里。

因此，北京人口密度还有提升空间，甚至某些学者认为对比上海等城市的丰富市井生活，北京不少地段由于人口密度并不高，而缺乏街道活力。此外，北京的众多“大院”与宽马路也加剧了这种街道生活缺乏的城市印象。

三、利好趋势吸引更多人口

北京城市总体规划(2016年-2030年)(草案)提出：到2020年，北京“建设国际一流的和谐宜居之都”将实现阶段性目标；到2030年，要基本建成国际一流的和谐宜居之都；到2050年，北京要全面建成国际一流的和谐宜居之都，京津冀区域实现高水平协同发展，建成以首都为核心、生态环境良好、经济文化发展、社会和谐稳定的世界级城市群。

这些目标集中体现为：具有全球政治经济文化领导力的大国首都；全球科技创新引领；传统文化与现代文明交相辉映的千年古都；人与人、人与自然和谐共处的美丽家园；世界级特大城市可持续发展的典范地区。如此美好的愿景，看来将会继续吸引全国各地的人们，还将进一步吸引世界各地的精英。

与之同时，2016年北京总规草案也提出：城乡建设用地规模则在现状2921平方公里的基础上，2020年减至2860平方公里左右，2030年再少100平方公里，到2760平方公里左右。于是，在人口有可能持续增长的前提之下，建设用地规模继续降低，那么商品房的价格预期还将继续上扬，这种投资利好趋势预计也将进一步吸引更多的人口。

四、人口控制要跳出思维定势

那么，人口控制目标的实现也许需要跳出减少建设用地规模的思维定势。

首先，“北京”与“首都”这种称谓就是品牌与资源，且北京现有建设用地的地均产值就高，那么从更加广泛的区域而言，去增加这种“冠名”的建设用地，反而可集中承担非首都功能的疏解，吸引更多人。从而为北京现状2921平方公里用地上人口的聚集起到节流、分流、抑制的作用。

其实，大伦敦、大纽约、大巴黎、大东京等“冠名”行为都是大都市在演进过程之中的自然而然的选择。例如，巴黎大都市政府（The Métropole du Grand Paris）共814平方公里，包括7百万人；而大巴黎区域（Région Parisienne）政府包括8个行政地区，占据了12012平方公里，共1.2千万人，占法国人口的18.2%。

当然，2016年北京总规草案中提到的副中心以及10个远郊区的城区都起到类似的作用，然而从城市群连绵带的轴向发展角度来看，北京中心城区周边的土地、新机场周边的土地以及京冀交界地区5000平方公里的土地均可更为高效地协同管理起来，而不是单纯地突出环北京的绿带。当“冠名”行为结合从北京中心城区向外放射状的城际轨道交通系统，打破北京“环套环”的封闭格局，让功能疏散有更多落地通道，提升北京经济的溢出效应，有利于加速带动新的增长级。以优质的“洼地”增量来推动北京中心城区的非首都功能的疏解。

其次，从华北平原或乃至全中国的角度去考虑北京建设用地的平衡，在北京中心城区周边100公里左右的范围，沿发展走廊，进一步强化更为紧凑、集中、节约的蛙跳式开发，如雄安新区，正契合目前超大城市群发展的规律。研究表明，世界上40个大小不一的城市群容纳了18%的世界人口，只占有较少的土地，却带来了66%经济活动，提供了85%科技革新。

例如，美国2050年区域规划识别了11个超大区域（mega-regions），其中每个区域都是大小不一的城镇所构成的超大聚集网络，包括环境、基础设施、经济、文化历史等方面的密切联系；美国东北超大区域包括波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等，人口5200万，占美国人口17%，占美国GDP20% (3万亿美元)；五大湖区包括芝加哥、底特律、匹兹堡等，人口5500万，占美国GDP17%。

因此，根据区域多层级互联互通的网络形态，以北京中心城区向外建立放射状的通道，适度加大建设用地规模，以行政方式增加价值洼地供应，同时借助市场动力，去集中承接非首都功能疏散；强化新增用地组团的绿带，而非环北京的绿带，形成更为均匀的蓝绿交织的创新场所。在这种新型空间格局下，新增建设用地也许反而起到控制北京人口的作用。