焦点观察│谢扬：积极推进城镇化 稳妥建设新农村——村镇规划建设与管理的改革思考
中国工程院
指导单位：
中华人民共和国住房和城乡建设部
承办：
•中国建筑设计院有限公司
•中国城市规划设计研究院
•中国科学院地理科学与资源研究所
•中国环境科学研究院
本文对国务院发展研究中心巡视员、研究员，中国城郊经济研究会副会长谢扬在会上所做的题为“积极推进城镇化 稳妥建设新农村——村镇规划建设与管理的改革思考”的报告进行了简要总结，感谢会议承办方提供资源支持！
一、农村劳动力转移大势及农村发展需求
二、城镇化模式与新农村建设的选择面临重大调整
三、城乡规划一体化的瓶颈突破在于实现有差别的村镇规划动态预测和管理体制的适应性调整
1、现在业已形成的趋势性态势
• 加快推进农业现代化进程，积极探索与家庭农业相适应的农业现代化实现途径。
• 大力推进农村地区的工业化，将符合条件的小城镇发展成为中小城市。
• 加快农民工市民化进程。
• 与此同时，对影响农村社区治理结构和未来村落格局的变化正在做出探索。
引自：我国村镇规划建设和管理的问题与趋势.香山科学会议主题评述报告（2013）
2、关于人口总量及城乡结构变动的趋势
补充认识Ⅰ 该转移的已转移差不多了
补充认识Ⅱ 城市里二代农民工与现留守儿童选择或大相径庭
已经转移且不可能留在城里的农民工将逐步告老还乡；同时伴随其在城市出生的第二代(90\00后)不可避免地要选择留在城市里；而作为留守儿童成长起来的第二代(00\10后)则有可能选择在当地选择就近就业。10多年以后，逆城市化会不会成为未来的主流也未可知。
补充认识Ⅲ 农村的凋敝在某些地区将日益显现，昔日农村或回归自然
我们已经说了多年,386199部队,留守儿童、妇女、老人以外，主要着眼点，无人种地啦！集体没了，各顾各啦！但要明白如今确权，是否远比不上二轮承包或者第二个十年的村组织改选时，农民更上心呢？经济政治权重下降？还是社会文化价值降低？
但更多是人心散了、家庭破碎了、家族解体了、村庄衰败了。极而言之整个文化根基似乎被掏空了。
补充认识Ⅳ 有必要重新认识未来农村发展需求
在20个左右的城市化地区以外的农村地区将是什么格局： •县城；
•重点建制镇和中心集镇；
•大型、新型的农村社区和较大的行政村；
•自然村将大量减少。“自2000年至2010年，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间，减少了90多万个自然村，其中包含大量传统村落。”再过15年,可能仅有150万个村庄。
引自：《中国传统村落日渐凋零 政府财政投入不足成主因》中国新闻网 2013.7.13 来源：半月谈
我国城市化的格局：
2011年又提出“21个城市化地区”的概念（图1）；
我本人一直坚持“都市圈、城市群和城市带的概念"，并强调“这些地区内部就是大中小城市与小城镇协调发展”。
1、眼前的现实依然是进一步向大城市集中，所谓的逃离北上广并不是事实
从2005年到2010年各省流动人口规模上来看，在各自省内流动的人口比例占了全国人口流动总量的大头。大部分省级单元的省级流动比例均低于10%。也就是说，全国的人口流动性基本上被封闭在省一级的单元当中。而能够产生较大规模（大于10%）跨省人口流动，大概只有这六个地区：北京、上海、天津、浙江、广东、福建。
引自：逃离你终将衰落的家乡——大数据城市人口分析.城市数据团.
当然，这只是2050年这些省份被北上广抽血后的情景。其实这些省份本身也有不少抽血大省，比如江苏。它虽然被上海抽掉不少，但是它还能从临近的安徽河南等地补回来一些。总体而言，假如考虑全国情况，这张图里有些省份的血量会变得更低。
2050年，2.5亿劳动力的净减少，下跌至51%的劳动力占比，以及高达31%的老龄化率。
2、城镇化的土地背景
2013年全国城镇常驻人口与城镇建成区面积比，达到每平方公里1万人（7.3亿人口/7.3万平方公里）。如按此合理标准，今后20年占用耕地应不超过5000万亩；
按近年平均占用750万亩计，则今后20年需占用1.5亿亩耕地，将突破18亿亩耕地红线；
很多人将眼光盯向14万平方公里乡村村庄用地（此为2005年数据，据说现为18万平方公里）。据说农村建设用地面积有2.5亿亩，相当于城市用地面积一半。
注：城乡建设用地增减挂钩政策加剧了城乡矛盾，也不利今后改革和发展政策调整。
第二次城市化
而土地需求恐怕也到了一个极限：每平方公里1万人/城市占地，这应成为基本下限。城镇在现有土地上成长，提高质量或可称为第二次城市化（此系更为规范、科学和可持续的城市化）。更为集约、节约土地的城市化模式将是未来发展的主流。因此，新农村建设将向新乡村建设模式转变（这次《深化农村改革综合性实施方案》有类似新提法）。
工业企业正在从中心城区迁置到城市周边的新型工业园区，周边新开发的城镇对土地使用密度缺乏重视。限制市内的建筑密度的做法，也降低了土地利用效率，导致城区的平面延伸。此外，土地利用和基础设施建设之间缺乏配合，导致通勤时间和成本上升，土地消耗量超过了必要水平。
这样的平面蔓延和分割开发现象一旦扎下根来，将很难逆转，由此带来的基础设施建设成本、通勤时间和污染程度的上升，会逐渐吞噬城市的生产率。因此，中国需要将这个问题的解决列入紧急议程，加强产权保护，促进土地市场竞争，改进土地利用规划（弗农·亨德森关于中国城市化的建议）。
注：我国的城市建成区面积扩大了4倍，但城镇人口只增加了1.6倍。
城乡公共服务均等化需求与产能严重过剩局面叠加或使我们错失机遇
城乡二元结构与城市中农民工聚集且无法融入城市的新二元结构叠加，与原来城市发展为中心，以工业产值和GDP为目标，且产业和城镇发展脱节，形成如今严重的产能过剩局面，使得我们想补城乡公共服务均等化这个短板，力不从心。故城乡公共服务均等化需求与产能严重过剩局面叠加或使我们错失机遇。
未来我国城市化及城乡发展的格局标题
究竟是几个超大型城市带或者城市群，还是十二五提出的21个城市化地区（据说还有三个没加上）。可能界于两者之间：即不是3-5个超大的城市带和城市群，而是十几个相对集中的城市化地区。
总之，城市规模进一步向城市群、城市带集中和城近郊区中小集镇重新布局是趋势之一；或者可解读为城市群、都市圈和城市带中间的城乡一体化模式，我们定义为这些城市化地区还存在的农村就是郊区，以及在此之外地区的不同类型农村发展模式；或者解读为这类地区的城乡统筹模式，或称之为未来的乡村。
可供选择的出路
城市中的创新可以继续引领发展。而农村面对的现实是农村养老和城市养老均期望在城郊或适宜养生之地，如何将此需求和供给资源有效整合，这或成解决上述叠加问题的一种选择（养老金的高效循环利用及发展适合老年农民的种养业，农村及养老地的资金互助合作机制、医疗保障机制在养老地的再造等）；另外供选择的出路集中的村镇和凋敝的村镇如何治理问题（未有解决问题的积累，或应引入国际视角）。
我们面临城市化区域进一步集中和一体化；而乡村地区进一步两极分化，甚至凋敝、衰败。故提出：四类小城镇及多种中心村建设规划模式分类指导（例：不同的套餐）和社区再造机制的建立（如：集体产权改革）。我们有主体功能区规划，将全国划分四类地区，但执行却按行政区划落实。而日本是划为城市化区域和非城市化区域，执行不同的国土整治和土地利用规划。
1四类小城镇
①建制镇中有可能成长为小城市或镇级市；
②建制镇中在郊区化中成为重点中心镇的；
③农区中的重点中心镇或者集镇；
④限制开发区域中的集镇，或者农区中日渐凋敝的集镇
多种中心村
（可分不同地区，例如城市化地区的郊区类型；不同小城镇中的中心村类型等）。
① 建设规划模式分类指导
（例：主要是各种不同的公共服务均等化要求下不同的套餐而已,当然如有产业选择预测机制更好）考虑到村庄的深刻变化，提出村镇规划动态预测的概念非常必要。特别是处于第③第④类小城镇中的中心村及自然村的剧烈变化要有应对之策（我们目前创造的新型社区经验往往是城市郊区或者是未来是郊区的地区）,而对衰败地区的村庄转型则无准备之策。
② 社区再造机制的建立（如：集体产权改革）
无论是发达地区的新型社区，还是衰败地区的村庄，社区再造机制的建立问题，都是缺乏的。涉及集体产权制度的改革，也涉及我们农村政策的调整和改革。例如，面对衰败地区的村庄，制订未来的改革发展政策（我们以往太多减少农民的政策，而缺乏增加农民或者稳住农民的措施）。 如何有针对性地制订实施大量的无人和少人地区的农村发展和改革政策，或许是挽救目前局面的可行之策。
稳妥建设新农村最终在于尊重文化和环境
美丽乡村建设一定意义是文化和环境的再造，需要更系统、科学地挖掘、整理和规划，特别是有预测性规划引导和创意性设计的营造。农业、农村资源并非只是保护粮食和食品安全，还有生物多样性、历史文化传承。相当完整的村落被整体遗弃已经越来越多，不但是大量的资源被闲置，而且很多历史文化的资源也被遗弃、甚至破坏掉了。 当然这里有两类，一种是完全丢弃，自生自灭，可能回归自然；还有一种是人为兼并，被破坏和被重建的。够得上历史文化名村，能上名录毕竟是少数。有句名言：英国的灵魂在乡村。那么我们呢？
已有不少新乡村建设的自发的探索
如：艺术乡建——碧山计划（来探索徽州乡村重建的新的可能并寻求多种功能于一体的新型的乡村建设模式）；
腾讯为村：用“互联网+乡村”模式，打造一个用移动互联网发现乡村价值“为村开放平台”；
最近还有个“云庐”乡建模式，到底是酒店还是村庄，已不重要了。
包括阿里\京东等电商下乡的各种探索等等都可视作各种乡村建设即将萌发的新气象。
更多是城里人住到乡下去，乡村环境成为城市人追求的主流目标。有人讲：“空心村”为中国乡村带来希望。富裕起来的城市人一经跨入乡村，他们会发展人与自然的关系，人与人的关系，道德与自治的关系，城市人会明白生活的价值。人只有身临乡村才会与农民一样，用心与情去体会。
总之，我们已经走到这样的历史阶段发展场景中，必须面对“未富先老”的课题——还未完成城镇化，就受到迎面而来的逆城市化的冲击，让我们努力吧！