中国工程院重大咨询项目子课题2•专题2：以人为本的乡村治理制度改革与创新│课题
中国工程院
指导单位：
中华人民共和国住房和城乡建设部
承办：
•中国建筑设计院有限公司
•中国城市规划设计研究院
•中国科学院地理科学与资源研究所
•中国环境科学研究院
本文对中国人民大学公共管理学院副教授郐艳丽在会上所做的题为“以人为本的乡村治理制度改革与创新”的报告进行了简要总结，感谢会议承办方提供资源支持！
研究框架
一、中国城乡关系变迁
二、古代乡村治理传统
三、当代乡村管理特征
四、现代乡村规划趋势
五、以人为本的乡村治理制度创新
一、中国城乡关系变迁
（一）中国城乡关系变迁历史演进
1、解放前重农轻商的城乡高度融合阶段（—1948年）
古代：重视农耕，以农为本，工商为末，重农轻商，尚本除末。
近代：开始走向工业化发展的道路，残缺型经济。
乡村：社会财富高地、人才汇聚福地
2、改革开放前城乡人口空间完全分割阶段（1949－1977年）
•经济制度：
优先发展重工业，实施价格管制，通过“剪刀差”掠夺农村财富，是中国形成城乡封闭治理、牺牲农村发展城市的逻辑起点。
•城乡分治制度：
经济分治、公共服务分治和城乡人口分治
3、改革开放后城乡半分割阶段（1978－2002年）
（1） 1978-1983年：以农村为发展为重点，城乡差距逐步缩小
农村居民收入由1978年的133.6元增长到1983年的309元，在5年间增长了1.2倍，同期城市居民仅增长41.5%。1983年城乡收入比1.82，是中国建国60多年来城乡收入差距最小年份。
（2） 1984-2002年：以增长为导向，城乡差距快速扩大
增长为导向的改革决定了以城市为核心的发展格局，乡村发展处于半自然状态。城乡矛盾与冲突日益激烈：
① “农民工”的非人性化管理；
② 征用土地对农民利益的剥夺；
③ 城乡公共服务差距持续扩大。
4、二十一世纪统筹城乡发展阶段（2003年－）
国家目标由改革优化二元结构调整到以城乡一体化规划为统领，全面建立城乡发展一体化的体制机制。城乡关系逐步五大改善：一是农村投入大幅度增长；二是农村基础设施建设和公共服务大幅度改善；三是探索农村土地流转制度；四是 “农民工”子女教育和社会保障制度；五是成都以及全国大部分中小城市完全放开户籍。
（二）城乡分割状态下的系统性障碍
1、乡村正常运行系统的调控制度缺失
2、城市化水平虚高的隐含危机凸显
城市化过程缺乏真正“化”的内涵：空间流动无序、社会流动断裂
3、两栖化导致城乡非良性循环
•乡村四大问题：农业低效、农民低收入、农村不稳定和公共服务缺乏。
•城市四大问题：产业升级困难、中国内需扩张乏力、人力资本积累缓慢、社会矛盾冲突加剧。
•土地空间问题：城乡建设用地同步增加，农村耕地快速减少。
4、城乡空间争夺尖锐化
二、古代乡村治理传统
（一）正式治理制度
1、保甲制——行政制度
2、工官制度——等级森严、缜密有度
一是具有专门的法律法规。《考工记》、唐《营缮令》、宋《营造法式》、元《经世大典》、明《明会典》（《工部厂库须知》）、清《工部工程做法则例》（内务府系统匠作）；
二是设专门的管理机构和管理职责。周称匠人，汉称“司空”、“将作”，隋设“工部”，唐称大匠，宋称将作监，清现“样式雷”。
工官制度集制定法令法规、规划设计、征集工匠和组织施工全过程领导与管理为一体，实现了古代城乡建设管理的规范化、标准化、法制化。
（二）非正式治理制度
1、官方思想的渗透：
通过德化手段实现乡村治理，降低管理成本：
一是通过科举教育制度形成的社会人才选拔和流动机制；
二是通过文化宗族传承制度形成主流社会价值观和激励机制。
2、自治制度的形成：
一是村权威。由族人公举（民主选举）、前任族长指定（任命）、辈分较高者议定（代表投票）的德高望重之人才有机会出任族长；
二是乡规民约。以“孝、悌、睦”为核心，包括乡村建设共同出资、出工出劳修建制度；
三是物化场所。书院、祠堂、寺庙、风水林。
3、社会规则的约束：
一是建设管理引导与约束。风水理论基础上衍伸的建筑风水宜忌影响建筑空间布局、乡村格局和居民日常行为规范；
二是宗教的道德行为约束。倡导普适的社会价值观，同样对居民的建设选择产生作用。
三、当代乡村管理制度
（一）组织管理制度
1、改革开放前
建国后50年代到70年代之间，国家全能性权利覆盖：组织的权力核心作用、精英连带机制、感恩式忠诚以及压力性政治。
2、改革开放后
乡村新秩序的建立从经济领域开始（联产承包制），政社分开意味着政府退出生产者角色。《村民委员会组织法》（1987）意味着国家行政权力的垂直延伸由村一级收回到乡镇级别，“乡政村治”实际使得乡镇成为国家与社会的边界。
（二）规划理论基础与本质特征
1、理论基础：
以城市规划为参照和发展的起点，严重依托城市规划编制技术，功能分区理论、级配理论、规模效益理论等较为广泛地应用到乡村规划的用地空间布局、市政基础设施与公共服务设施配置以及居民点体系规划等方面。
2、本质特征：
蓝图式规划、自上而下式规划、精英式规划
（三）规划建设管理制度
1、用地规划管理制度
土地合法性获得。 “一户一宅”的福利化制度。建设用地获取的合法性途径是国土部门通过土地利用规划和计划性指标层层分配获得。
土地使用合理性判别。“乡村规划许可证’的行政许可制度。土地使用合理性判别依据：规划本身的技术价值和行政许可的准确性、唯一性和科学性。原有村庄底数不清、产权不明、需求多变、政策多样、依据多元、标准缺失的基础上编制的村庄规划很难达到上述要求。
2、工程规划管理制度
《城乡规划法》将乡村工程规划管理面向具体的建设分为三类工程：居民建设、乡镇企业和公共设施建设，居民建设许可并未有效推行：缺乏适应性管理机构和人员、技术审查标准的适用性不足、适应性规划审查技术不足和村民缺乏申领意愿。
3、建设产权管理制度
产权管理法律空白：“一户一宅” 偏离福利性原则，实际上转变为私有财产；由于村集体内建设用地稀缺，很多地区宅基地分配方式由无偿划拨转为有限交易，宅基地成为村内具有合法身份的富裕村民的投资产品，公平性和效益性的界限已经极为模糊，宅基地紧缺与浪费并存——《城市房地产法》
建设管理法律空白。《建筑法》（2011修正）第83条规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。
4、建设资金管理制度
集体经济溃散，公共建设收费采取“一事一议”制度。乡村的建设和运营维护资金投入缺乏可靠的预算以及基层缺钱，乡镇对上级产生强烈的资金依赖，上下级组织之间形成经济关系。“部门资金” 既有着极高的自由度，也试图严格体现资金拨付部门的意志，导致乡村建设投入存在极强的目的性和选择性，政绩工程由城市走向乡村，全覆盖变成全掩盖。
（四）规划实施管理困境
1、制度困境：
规划理论、管理制度与实践脱节。乡村规划理论、管理制度与治理制度、乡村本质缺乏有效承接。缺乏乡村保护的制度安排。关注农产品的输出功能，未有农村和农民现代化的整体制度设计，缺乏对乡村的全面保护的制度安排。
2、规划困境：
规划编制和实施主体不明确。政府自上而下编制的“见物不见人”的物质规划，农民观望状态。规划质量面临三大基础约束。规划年限较长、编制基础条件缺乏、编制成果质量不高。
3、实施困境：
一是资金保障不足。规划实施的建设费用非常态化、项目化、运动式，缺乏社会资本投入渠道的制度设计；二是法律支持不足。村镇规划在实施中缺乏法律地位。三是社会环境复杂。居住的复杂性导致自利性，缺乏共同的价值观和行动导向，目标和需求更为多元。
4、管理困境：
村委会面临管与不管的选择。管是为了长远发展和受行政约束制约；不管是为了不得罪大部分村民家庭和避免选举落选；村民面临法外与法内的选择。逐利思想使得村民个体性加建行为逐步演变成为违章建设的群体化行动，而整体治理是农村地区未来财富增值的唯一路径，村民对规范化管理和财富合法化的述求也在增加；政府面临放与不放的选择。按照村庄规划实施还是按照控规管理，背后是城乡空间争夺背景下的价值选择。
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2012年6月影像为什么政府投了这么多钱建设小镇，给老百姓带来的是这样的反应？
现有乡村治理模式总结
四、现代乡村规划趋势
（一）乡村规划四个理论基础
1、公共政策理论——乡村规划属性
乡村规划具有公共政策的一般特征: 一是制定主体是政府或社会权威机构；二是形成一致的公共目标；三是基于产权私有前提下，核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；四是乡村规划是准则、指南、策略、计划；五是乡村规划是一种公共管理的活动过程。
2、协商式规划理论——乡村规划过程
协商式规划是契约式的自下而上的规划，重视公共利益的维护、规划制度的构建、民生需求的表达和规划政务的公开。协商式规划注重规划的权威性，通过法定程序将成果转化为法定文件和乡规民约，成为社会共同遵守的行为准则。
3、公共产品理论——公共服务提供
乡村基础设施分为三类：公共物品、准公共物品和私人物品。政府是基本社会公共服务的提供者，是非基本社会公共服务的倡导者和参与者，同时又是整个社会公共服务的规划者和管理者。
4、生活圈理论——服务设施空间配置
根据一定人口的村落、一定距离圈域作为基准，按照“聚落——基层村落圈——第一次生活圈——第二次生活圈(市镇村)——第三次生活圈”进行层次划分。是解决公共服务设施配置的空间性理论支撑。
（二）乡村发展的三个趋势
1、城乡一体化是城市化的终极目标
（1）城乡一体化的内涵：
城乡一体化的基础是实现农村现代化，包括农村人居环境现代化、农民生活质量现代化和农业现代化。农村现代化与城市现代化共同构成国家现代化。
（2）城乡一体化的内容：
一是经济一体化。促进城乡之间生产要素有序流动，发展以农业现代化为核心的农村经济，缩小城乡产业效率差距；二是社会一体化。提高乡村居民收入水平，缩小城乡居民的收入差距；三是制度一体化。为农村地区提供均等化的公共服务，缩小城乡居民享受公共服务水平的差距；四是城市内部二元结构一体化。农民工市民化是未来一段时期中国最为严峻的任务之一。
2、乡村管理走向乡村治理
（1）乡村社会构成发生变化——治理主体多元
乡村居住的主体人口在未来发展中一部分逐步被城市发展稀释，大部分仍然留在农村安度晚年，但乡村生产生活主体可能发生转变：原有的种田能手、衣锦还乡的农村年轻人和告老还乡的中产阶层。
（2）乡村功能全面转型——治理目标多元
后工业化社会，乡村由农副产品提供单一功能转向复合功能：一是生态保护和建设功能。 二是文化传承和发展功能；三是农村居民的健康居住与发展功能；四是绿色农产品的生产与供应功能。
（3）乡村治理基础已然存在——投入多元
乡村治理的经济基础有三个：一是大量农村温饱问题早已解决；二是国家具有强大的财政转移支付能力，通过国家财政转移支付，为农民合作提供外部资源黏合剂；三是乡村公共服务供给多元化趋势已然出现。
（4）治理时机已然出现
一是城乡空间秩序重组的关键时期。基于乡村发展重要性的认识已经成为社会共识；
二是乡村社会秩序重构的关键时期。需要重新回归乡村治理的本源和常态，建立基于信任的文化和环境自信的乡村社会网络系统；
三是乡村生产规则重建的关键时期。城市消费者对食品安全的关注和反思是乡村农业发展的契机和驱动力。
3、乡村规划走向乡村建设
由乡村规划作为单一的技术过程转向乡村规划、建设、运营和管理的系统过程。
（1）乡村建设过程管理
规划编制管理：
乡村规划理论的生态化、人文化理念的四个回归：物质空间规划尊重自然生态理念的回归；空间布局技术生活圈理论尊重人本理念的回归；景观环境技术营建尊重人文理念的回归；对接主体目标为了人民理念的回归。
规划实施管理：
主要解决农村最为关心村庄宅基地等建设，推动乡村规划中两规合一的实现；乡村规划师指导，村民参与贯穿始终；规划实施中的“放权”，抓两头放中间（抓规划编制和规划监督，下放规划实施；乡村规划审查主体明确至“县审批（一站式管理）——乡镇颁证——乡镇监督”。
规划监督管理：
构建多元监督主体：村民、社会力量（人大政协中设规划专业委员会）、乡村规划师、乡镇设稽查执法队伍、县市规划局（解决行政复议）；明确监督管理流程：向谁举报—确定行政处理期限—以何种方式回应—如何反馈并评价（监督信箱、回应期限等措施）
规划实施评估与规划调整管理：
第三方队伍：需要由村民参与的规划实施评估中心，明确村庄规划评估量表（做什么）、乡村规划导则（怎么做），确定没有规划评估不能进行规划调整。
规划运营管理：
探索投工投劳制度和常态化的乡村运营投入与管理机制，确定政府、集体、个人的责任。
（2）乡村建设的村民地位
采用乡村协作式规划，村民参与贯穿始终：
乡村发展定位要切实反映村民对于乡村发展的了解，避免村民反对的“透支性发展”；规划编制环节反复与村民座谈磋商，避免村民不情愿的“行政性规划”；规划实施环节及时与村民沟通，反映村民意见，避免“差异性实施”；规划监督环节发挥村民主体作用，避免不公平的“临时性规划”；规划实施评估与规划调整环节反映村民想法，避免村民不知情的“突发式调整”。
简化规划管理流程：
建立简单易行、又富刚性的流程（参考乡村中口诀式村规民约），主要内容包括时间、地点、谁做、怎么做、时间限定。
五、以人为本的乡村治理制度创新
（一）乡村治理的理论框架（谁来做，做什么，怎么做）
1、基本理念
2、基本角色
3、变革路径
（二）乡村规划治理制度创新
1、 乡村立法是乡村治理的基本法律保障
（1）切实推进乡村立法，完善配套乡村规划建设法律法规体系
奉行依法治国理念，制定《乡村发展法》、《乡村建设法》，切实保护农村、农民、农业，实现乡村依法治理，逐步促进乡村规划建设管理法制化、制度化。应随着《建筑法》的修订，将乡村居民住宅建设纳入法律框架体系，确保农房建设依法管理。
（2）完善乡村居民点体系规划，制定配套实施连贯性政策
国家和省级层面应制定居民点体系调整连贯性政策，按照县域范围落实具体实施方案，即县域统筹制定乡村居民点体系规划方案；全国乡村整治各地都有不同模式的探索，制定分类指导意见。探索建立省内跨市（县）的宅基地置换调整配套制度。
2、乡村发展是乡村治理的基础经济保障
（1）完善农业补偿奖励机制
促进现代农业产业升级，转变农村经济发展方式，促进农民增收致富：一是继续提高国家粮农补贴，二是建立全方位的涉农企业激励机制。增加对储运、保鲜和深加工环节的涉农企业激励办法，形成建立从种养、加工、销售环节全程渗透激励机制，为企业投资农业提供税收、贷款及吸纳农村户籍劳动力提供政策补贴等相关政策鼓励。
（2）建立乡村人才引进和财富回流的机制
通过实现乡村基本公共服务均等化促进乡村吸引力的提升，同时地方根据实际情况建立乡村人才引进和财富回流的相关制度，如本地迁出居民从事农业生产、回报家乡的农村户籍恢复制度，涉农企业征用集体土地投资农业基础设施和相关产业服务设施的相关产权确权制度，配套的相关贷款抵押制度等。
3、乡村秩序是乡村治理的基本社会保障
（1）重构乡村社会秩序的制度创新
各级政府应加大力量培育乡村精英，加强人力资本培育，通过各种手段还原社会伦理秩序，鼓励乡村仪式、认同感的培育，为构建新型乡村秩序奠定基础。
（2）重构乡村管理秩序的制度创新
乡村长效运营管理制度。一是各级政府提供基本公共服务保障制度，设立相对稳定的乡村建设维护投入资金；二是投工投劳机制的恢复（民间），建立资金使用制度、乡规民约的约束制度、各项设施运营管理制度、鼓励奖惩制度、公示公开制度、监督制约机制等。
宅基地、集体土地使用制度。按照县域范围制定统一政策：一是针对空置宅基地、缺房户和分房户制定宅基地置换政策、征收程序；二是针对企业占用的集体土地的使用政策；三是针对宅基地换保障性住房的配套政策。
乡村规划建设引导制度。制定符合农村实际和农民意愿的规划方案，现阶段乡村建设法制化和行政许可难以实施的前提下（人力、机构缺乏），建立乡村自约束、自管理和引导管理机制，确定乡村规划实施的农民建设、运营主体制度，推荐适宜技术，推广乡村规划师、建筑师制度。
注：根据演讲视频整理，未经作者本人审阅．