省域“三生”空间的协调与情景分析——以湖南省为例│实践探索

一、研究背景介绍

（一）国土资源部负责组织实施的国家“十二五”科技支撑课题：对省级国土空间的未来进行模拟和预测

•能够相对超脱的构筑蓝图：各部门事权有边界，但研究无禁区；

•应该形成合理的空间格局：实现“三生”空间的衔接与协调；

•研究空间变化的主要因素：加强定量分析，寻找“背后”的驱动力量；

•“多情景”、“多方案”比选：提高规划弹性，应对各种不确定因素。

（二）国土资源部对国土规划的认识

•2012年：应该以综合性的国土规划为着力点，推进空间资源的优化配置；

•国土规划：是协调经济发展、人口布局、资源开发、环境保护的重要公共政策；

•省级国土规划：是落实上位的全国国土规划要求、指导下位国土规划编制的重要层次。

（三）历史上的两轮国土规划

第一轮国土规划：1980年代初-1990年代中期

•工作最初由原国家建委主抓，后来相关职能移交给原国家计委；

•在国家计委的主持下，在多省开展全省和地市一级的国土规划；在京津唐地区、攀西-六盘水地区、湘赣粤交界地区、晋陕蒙接壤地区、金沙江下游地区等19个片区，开展了区域性的国土规划；

•1987年，由原国家计委牵头编制的《全国国土总体规划纲要》公布。

第二轮国土规划：1998年-至今

•工作由国土资源部主抓；

•省级国土规划：以部省合作方式，在辽宁、天津、广东等地开展试点；

•区域国土规划：广西北部湾经济区、河南中原经济区、长三角经济区等地相继开展试点；

•全国国土规划纲要：2009年启动，纲要已报送国务院。

二、湖南省“三生”空间的协调

（一）基本省情

•总面积21万平方公里， 14个市州，122个县区；

•矿产资源大省，全国著名的“有色金属之乡”；

•2014年，常住人口6737万人，城镇化率49.3%，GDP2.7万亿，全国排第10位。

——研究中将全省用地分为六大类：

•城镇建设用地：主要分布在长株潭地区；

•农业和农村用地：主要分布在洞庭湖至湘江流域南北向分布；

•林地：主要分布在湖南的西部、东部及南部，森林覆盖率57%，居全国前列；

•水域：主要为洞庭湖及湘、资、沅、澧四大水系；

•草地：主要分布在洞庭湖沿湖地区，与水位的变化密切相关；

•未利用地：分布较为分散。

（二）生态空间的评价与协调

将全省划分为生态高敏感区、中敏感区和低敏感区三类。

　　需要指出的是，耕地是影响生态敏感性评价结论的重要因素，尤其会影响生态中敏感地区和低敏感地区的比例关系。以湖南省为例，如果不将优质农田作为生态因子，则生态高敏感区占省域面积的37%，生态中敏感区占省域面积的41%，生态低敏感区占省域面积的22%。如果将优质农田作为生态因子，则生态高敏感区占省域面积的37%，生态中敏感区占省域面积的52%，生态低敏感区占省域面积的11%。

（三）农业空间的协调

1、耕地适宜性综合评价

•优质耕种区（得分>80）

•良好耕种区(得分72~80)

•一般耕种区(得分65~72)

•不宜耕种区(得分<65）

↓

区位条件详细评价标准及权重赋值

2、耕地适宜性评价结果

•优质耕种区：占全省耕地面积的24.2%

•良好耕种区：占全省耕地面积的27.7%

•一般耕种区：占全省耕地面积的32.4%

•不宜耕种区：占全省耕地面积的15.6%

这里需要强调的是，在研究中，除了传统的土壤、水文、积温、地形地貌等因素外，将交通条件也作为耕地适宜性评价的因子。因为交通运输条件，对农业的生产、销售、服务和加工，有重要影响。

3、农业生产空间与其它空间的协调

根据生态敏感性的评价结果，理想状态下，希望将位于生态高敏感度区的6872平方公里耕地，全部退为生态用地；将位于不宜耕种区的5000平方公里耕地，转化为生态用地、建设用地、水域等其它用地。

最终目标：

•1.4万平方公里的耕地转为生态用地；

•60平方公里的耕地转为建设用地；

•191平方公里的耕地转为水域。

（四）建设用地的协调

1、建设用地综合评价

•将生态敏感区列禁止建设区域；

•将重点采矿区列为禁止建设区、将允许采矿区列为限制建设区；

•对各区县进行发展潜力的评价，按照发展潜力优化对建设用地适宜性的评价。

在研究中，除了常规的生态、安全等因子外，我们将区县发展潜力也作为建设用地适宜性评价的重要内容。我们认为，各县区历年固定资产投资的累积、GDP和常住人口的现状规模、劳动力的素质和外来人口的流入情况，既体现这个区域的发展水平，也能在一定程度上揭示未来的发展潜力。

2、建设用地与生态用地的协调

•5.34%的现状建设用地位于生态敏感区；

•桑植县、邵东县、龙山县、永顺县和吉首市主城区，位于滑坡高发带内，应限制其建设用地的扩张；

•长沙市区西边部分用地位于岳麓山风景区和天际岭森林公园；

•郴州和衡阳南岳区有部分用地位于地质公园和风景区的缓冲区；

•韶山和永州城区位于风景名胜区，要处理好城市发展与风景名胜区的保护关系。

（五）“地上”与“地下”的统筹协调

1、矿业勘探开采带来的生态和环境问题

•耕地污染和破坏。矿区涉及耕地1.48万平方公里，占全部耕地的37%。其中重度污染470万亩，轻度污染950万亩，湘江流域的耕地受影响最严重；

•涉及城镇建设用地294平方公里，占建设用地的17%；

•涉及生态高度敏感区1.2万平方公里，占比达到14.6%；

•水资源造成污染。矿山固废累计存量3亿吨，缺乏处理，湘江流域最严重；

•有1000多个矿山因采矿引发过地面坍塌、滑坡、泥石流，占全省矿山总数的16%。

2、资源压覆导致“地上”、“地下”矛盾突出

•在资源大省，这个问题都比较突出。我们虽然没有拿到湖南的相关数据，但通过其它省的情况，可以大体上了解一下这方面的情况。如山东、安徽被城镇建设压覆的煤炭资源量达到42.7亿吨和60.6亿吨，分别占资源储量的20.4%和28.1%；

•资源压覆会造成矿产资源浪费，使资源型城市提前进入衰退期，不利于城市接续产业的培育；

•危及矿井安全：城市扩张导致的资源压覆，将打乱矿井的正常开拓布局，缩短矿井的生产年限，打乱生产接续，增加企业管理难度；

•山东鲁西、安徽“两淮”的三个大型煤矿，因资源压覆导致矿井服务年限缩短了20-30年，经济损失巨大。

3、协调措施1：完善禁勘、禁采区的划定

•河湖水系：通过多方征求业内专家意见，将河湖水系外围1000米范围内纳入禁勘禁采区；

•干线道路核心区：根据国家相关法律，“露天开采，道路及道路两侧500米内设为交通干线核心区；地下开采，将道路及道路两侧200米内设为交通干线核心区”；

•各类保护区的核心区范围；

•地质灾害高发区：集中在部分山区，涉及9318平方公里的采矿现状区，占全部采矿现状区的28%。

•将城镇建成区及其规划区作为禁勘、禁采区；

•14个地级市的建成区及其规划区；

•87个县（市）的县城建成区及规划区。

将发展条件和基础最好的7个县区的全部行政辖区纳入禁勘、禁采区（长株潭3市市辖区、衡阳市辖区、常德市辖区、岳阳市辖区和长沙县），这些县区的经济、资本和人口等要素整体优于湖南省其他县区，应推动产业升级，退出矿业生产。

4、协调措施2：完善限勘、限采区的划定

•确定保护性空间的外围缓冲区；

•各类保护区核心区外的3公里范围；

•河流湖泊核心区外1-2公里范围；

•交通干线：露天开采，干线核心区外500米范围；地下开采，干线核心区外300米范围

适宜耕作区纳入限勘、限采区；

•有1.2万平方公里的采矿现状区位于适宜耕作区，占全省采矿现状区的36%。

5、完善后的矿产资源规划分区的划定标准

——矿区“四区”划定结果

• 禁勘禁采区1.6万平方公里,占有矿面积的32%；

• 限勘限采区9878平方公里，占有矿面积的19%；

• 现状开采区中，有1.2万平方公里位于禁勘禁采区（占现状的37%），有1.4万平方公里位于限勘限采区（占现状的41%）；

• 禁勘禁采区内的矿区要逐步关停，并对当地受污染地区进行恢复治理；

• 限勘限采区内的矿区要提高准入门槛，明确限定要求并加强检查监管。

——与采矿治理区的协调

• 涉及的城镇建设用地：进行沉沉陷区治理、地质灾害防治与环境恢复；

• 涉及的生态敏感区：进行生态恢复、植被与山体再造。共涉及1.5万平方公里；

• 涉及的耕地：进行膏体回填、绿色开采、农田综合整治等。

三、变化的预测

1、1990-2010年用地变化

• 城镇建设用地：从不足400平方公里增长到1500平方公里；

• 农业和农村用地：从8.4万平方公里减少到7.8万平方公里；

• 林地：从11.7万平方公里增长到12.4万平方公里；

• 水域面积：从1990年的7000平方公里减少到2005年的4000平方公里，后期稳步回升；

• 草地和未利用地总体变化不大，主要与洞庭湖的水位有关。

2、建设用地总量变化关系

利用偏最小二乘法（PLS）进行用地总量预测。

3、影响用地变化的空间因素

利用多感知多感知神经网络模型（MPL）对各项用地的空间分布概率进行预测。

4、建立模型

• 将PLS用地总量预测数据和神经网络模型（MLP）确定的用地空间分布概率数据输入CA-Markov Chain模型中；

• 预测未来各项用地的规模和空间分布。

——2015年预测

• 城市建设用地由2010年的1462平方公里增长到1858平方公里

• 由农业农村用地转化333.8平方公里

• 由林地转化46.44平方公里

• 由草地转化14.8平方公里

• 由水域转化0.52平方公里

• 由未利用地转化0.44平方公里

——2020年预测

• 城市建设用地由2010年的1462平方公里增长到2234平方公里

• 由农业农村用地转化647平方公里

• 由林地转化93平方公里

• 由草地转化14.8平方公里

• 由水域转化2平方公里

• 由未利用地转化0.88平方公里

——2030年预测

• 城市建设用地由2010年的1462平方公里增长到2932平方公里

• 由农业农村用地转化1217平方公里

• 由林地转化186平方公里

• 由草地转化57平方公里

• 由水域转化8平方公里

• 由未利用地转化2平方公里

四、情景的模拟

1、经济增长情景分析

2、总人口及城镇化水平预测

• 使用模型：PADIS人口预测模型系统；

• 总和生育率TFR：考虑到“单独”因素，由2010年的1.42提高到2030年的2.0；

• 出生性别比：由2010年的122下降到2030年的正常水平105。

3、交通建设情景

4、退耕还林情景

• 小规模退耕还林：25度以上坡耕地、严重沙化耕地、石漠化耕地

• 中等规模退耕还林：20-25度的坡耕地

• 大规模退耕还林：15-25度的坡耕地

5、水利资源开发情景

6、矿产资源开发情景

• 重点开发情景=现状开采区–禁止开采区–限制开采区 + 规划重点区

• 优化开发情景=重点开发情景–矿区治理区

• 限制开发情景=规划重点区

7、情景组合

注：2015年12月11日，由中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会、中国地理学会区域规划分会联合主办，中国城市规划设计研究院承办的2015年联合年会在中国城市规划设计研究院召开。区域规划和城市经济学委会秘书、中国城市规划设计研究院区域规划研究所陈明副所长在会上做了题为“省域‘三生’空间的协调与情景分析——以湖南省为例”的报告，本文根据演讲视频整理，感谢作者审阅并授权发布，感谢会议承办单位提供的资源支持！