王立胜 刘岳：乡村振兴战略：新时代农业农村工作的总遵循
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。乡村振兴战略，是我们做好新时代农业农村工作的总遵循。
一、深刻理解实施乡村振兴战略的时代背景和重大意义
实施乡村振兴战略是解决不平衡不充分的发展的战略举措。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 发展不平衡、不充分，在农村地区体现得最明显，农村地区是解决这一主要矛盾的主战场，党的十九大报告指出“要坚持农业农村优先发展”，这是实施乡村振兴战略的基本指针。
实施乡村振兴战略是适应经济发展新阶段的战略举措。如果说，在经济高速增长阶段，城乡差距所导致的“推力”和城市二三产业快速扩张形成的“拉力”共同构成强烈的“推拉效应”，农村人口、资源、资金持续流出，许多地方“村庄空”、“产业空”、“组织空”现象突出，那么在经济发展新阶段，这种状况将会有明显改变。一方面，二三产业结构正在发生深刻变化，农民工年龄结构与产业就业结构要求不相适应的状况越来越突出，城市生活成本也上升很快，近两年我国农村转移劳动力增幅都不超过0.5%，达到历史低点，城市“推力”开始出现；另一方面，新农村建设成效明显，农村生产生活条件持续改善，大量农村人口流出并稳定在城市使一些农村地区人均耕地面积显著增加，适度规模经营成为可能，现代农业经营体系和一二三产融合发展使农民收入大幅度提高，因此农村的“拉力”也开始显现，形成新的“推拉效应”。正因此，要精准预判短中长期城乡人口、产业发展变化趋势，在利远弊近和利近弊远诸政策目标之间做出尽可能准确的战略权衡，并依此制定实施精确的政策安排，而不是事到临头被动地应付。实施乡村振兴战略正是在我国城乡关系结构变化节点上做出的重要战略安排。
实施乡村振兴战略是实现农村地区内生性发展的战略举措。近年来的新农村建设更多着眼于基础设施方面，在很多地方被简化为“新村”建设，甚至是“新房”建设，忽视了农村特点和农村社会建设，巨额投资未能实现与乡土因素的有机融合，不能实质性促进农村内生性发展，不能有效实现农村良性社会变迁。一方面，农村精英分子始终在大量流出，农民组织化程度提升不快；另一方面，一厢情愿地将城市治理思路和逻辑简单化移植到农村，在“水土不服”的同时还破坏了原有社会网络体系和治理结构，进一步加剧了农村衰落。习近平总书记深刻地指出，随着经济社会发展，一些村落会积聚更多人口，一些村落会逐步消亡，这符合村庄演进发展规律。关键是要做到规划先行，哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，都要经过科学论证，不要头脑发热，不顾农民意愿，强行撤并村庄，赶农民上楼。其实就是在提醒我们，乡村有乡村的逻辑，要按照乡村的规律、根据乡村特点来办好乡村的事情。实施乡村振兴战略，是改变以往单纯的“输入性”乡村建设模式，形成“内生性”乡村建设力量和治理结构的关键举措。
二、实施乡村振兴战略的理论和政策创新的丰富内涵
实施乡村振兴战略，既是完成全面实现小康决胜阶段任务的重要举措，又是对全面实现小康之后农村发展建设的新的总体战略布局。要对照党的十九大报告提出的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。
一要充分理解生活富裕的丰富内涵。生活富裕不是一个孤立的要求，只要“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效”的要求达到了，生活富裕就是顺理成章、水到渠成的结果。或者说，前面的四个要求是实现生活富裕目标的先决条件，生活富裕取决于前面四个目标的实现。习近平总书记反复强调绿水青山就是金山银山，而推进乡风文明，去除陋俗鄙俗同样可以大幅度提高农民生活和福利水平。因此，这五个方面的要求具有完整的内在逻辑一致性。
二要高度重视产业发展。产业是脱贫之基、致富之源。没有产业发展带动，很难脱贫；缺乏产业支撑，脱贫难以持续。给钱给物只能是救急解渴，兴办产业才能开流活源。 “产业兴旺”就是要立足于城乡融合发展的时代定位，着眼于第一二三产业融合发展的现实要求，这个要求呈现出了更为广阔的视野和宏大的战略思维。
三要重视农村的生态文明建设。“生态宜居”是对整个农村地区提出的要求，既包括搞好村庄环境卫生，也包括治理农业生产带来的面源污染，还包括农村二三产业产生的工业污染，既包括干净整洁的基本要求，也包括赏心悦目、舒适祥和的较高要求，体现了新时代农民对美好生活的期望和期盼。
四要提升乡村治理能力和治理水平的现代化。党的十九大报告提出“治理有效”，在政策导向上以“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”为目标，这就要求打破思维定势，突破概念束缚，综合使用多种手段，调动传统与现代、政治经济文化多方面资源，整合基层党组织、村民自治组织、农村经济组织、新型社会组织力量，重视和有效利用乡村文化网络系统，构建更加完备的中国特色乡村治理体系。这是走中国道路的坚实步伐，是完善我国社会治理的重大的理论和实践创新。
三、实施乡村振兴战略需要注意的几个关键问题
着眼于农业农村优先发展推进农村土地制度改革，增加农村内生性动力。农村土地制度是农村基本经济制度的核心。党的十九大报告指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，这是继续发挥农村基本经济制度优越性，发挥好农村作为现代化建设战略总后方作用的根本保障。无论是农村承包地、宅基地还是集体建设用地改革，都应当以促进农村稳定、农业发展、农民利益为依据，而非一味地以推进城市化和发展工业为目的。以完善城乡建设用地增减挂钩政策体系为例，当前，增减挂钩产生的节余建设用地指标只允许在县域内流动，农村土地增值空间非常有限，不足以抵偿村庄建设和土地复垦的成本，也不能将发达城市地区的资金通过土地渠道转移到农村建设中，同时，单一的地方财政投资渠道又极大限制了农村建设的规模和水平，事实上成为农村宝贵土地资源被城市廉价使用的重要渠道。如果能够逐步建立省域和全国性的节余建设用地指标交易平台，通过建设用地指标跨区域交易，就可以更好落实土地用途规划，为农村建设提供充足资金保障，全面改善农村基础设施条件和农民居住生活条件，提升农村地区负载产业和人口的能力水平，为实施乡村振兴战略提供更好的展开条件。
发展农村集体经济多种实现形式，发挥集体经济综合功能。推动乡村振兴、实现内生性发展，壮大集体经济是基础。要鼓励基层和农民群众在创新集体经济组织形式、产权形式上进行大胆实践，在实践基础上实现集体经济实现形式理论和政策的创新；要重点研究解决当前集体经济“两张皮”的问题，尤其是在农民合作社中，“一股独大”必然使合作社变相成为翻牌公司，合作社社员成为大股东的雇佣劳动力，失去集体经济的优势和活力，而如果股权过于分散，则缺乏组织性，决策成本高昂，市场竞争能力减弱。如何真正发挥合作经济和共有产权在农村的积极作用，成为农村集体经济的重要形式，是关键性的课题；要将集体经济发展与农村基本治理单元相结合，通过发展集体经济构建农村新型生产生活共同体，在保障农民权益的同时全面提升农村社会治理水平。应当在发挥集体经济解决农民就业、增加农民收入功能的同时，通过政策安排，赋予集体经济组织担负一定的为本社区提供公共服务的职能，使农民共享集体经济的基础设施，以各种具有集体主义色彩，体现社会主义性质的农村经济体，重塑农村社区居民的生活习惯、心理结构和精神面貌，使生产组织与生活共同体在空间上高度融合，利益诉求方面高度一致，实现物质、人口和精神三个再生产的统一，这将是乡村振兴的理想图景。
积极鼓励农民返乡创业，构建良性乡村治理体系。乡村振兴，关键在人。政策导向上应当从鼓励“资本下乡”转向大力支持外出农民返乡创业，扎实开展好正在进行的“结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”，推动建立城乡相互吸纳机制和城乡精英循环机制。实践证明，资本下乡这种“资合”方式不可避免地具有社会成本高昂和“道德风险”等问题，资本逐利和流动的基本特点也在切割农村原有社会关系结构，容易引发农村社会治理中一系列问题。外出农民返乡创业，可以将他们多年积累的经济资本、社会资本、管理经验与乡土资源、信任关系很好结合，将经营成本、道德风险降到最低，实现地缘、血缘、业缘纽带的充分联结，实现“资合”与“人合”的内在统一，实现企业与农村社区的高度融合，同时很好发挥农村精英的“组织员”功能，有利于实现十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”目标。
注意保护小农户利益，避免“平均数掩盖大多数”。到2015年，我国农村承包地流转水平超过30%，也就意味着将近70%的农村耕地仍然由小农户耕作经营，“家家包地、户户务农”仍然是我国农业生产经营组织方式的常态，小农户与现代农业发展所要求的市场体系、金融体系、法律体系、科研体系之间的矛盾仍然非常突出。必须正视这一问题并且实事求是地提出应对解决办法，而不是一味地推进土地流转，扶持规模经营。一方面，小农户经营在我国人地关系高度紧张的国情下有天然的合理性。实践证明，在当前普遍较为粗放的生产经营方式和低下的管理水平下，较大规模经营几乎无法做到土地产出率、资源利用率和劳动生产率同步提高，往往导致单产下降，浪费宝贵耕地资源。而“半耕半工”的家庭生计模式，在解决农村中老年人就业的同时，能够充分发挥精耕细作的传统农业优势，在保障粮食安全方面作用巨大。因此不能在观念上将小农户和新型经营主体对立起来，贴上绝对的落后与先进的标签，必须立足中国国情，走中国特色现代农业道路。另一方面，土地流转水平其实是城镇化水平在农村土地上的投影，换言之，有多少农村人口永久离开土地进入城市生活，决定了农村土地流转水平。因此，提高农村土地流转水平，实现农业规模经营不是一厢情愿的事情，而是决定于城镇化水平这一基本约束条件。必须以大力发展各种新型经营主体，实施多种创新形式缓解小农户经营导致的土地碎片化带来的一系列问题。
重视新技术革命对现代农业产业体系、生产体系、经营体系的促进作用。落实党的十九大报告指出的“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，不能把眼光仅仅局限在良种良法结合、农机农艺配套等具体农业科技上，更要注意到高速互联网的全面覆盖、物联网技术的成熟、人工智能技术的广泛应用，在促进生产力发展的同时对农村生产关系领域的深刻影响。例如，在互联网、物联网技术广泛应用的条件下，中小型农产品生产者与若干消费者直接结合成为虚拟社区，甚至形成网上消费合作社等多种组织形式，通过可视技术监控生产全过程，以全程可追溯保证农产品质量信誉，同时实行农产品定制化服务，通过已经极其成熟发达的物流配送网络送净菜进城，极大降低城市垃圾生成量。这就使以小农户、小型家庭农场及其组合为主要形式的生产经营组织替代辐射广大区域的大型蔬菜市场在一定程度上提供了条件，整个鲜活农产品生产经营模式将发生质的变化，使新的农业组织方式、经营方式、农产品流通方式成为可能。
（作者：中国社会科学院经济研究所党委书记、副所长；中共山东省委党校副教授）
责任编辑：狄英娜 李民圣