给官员划重点，解绑房地产…取消GDP考核，海南准备怎么做？
◆ ◆ ◆
南方周末记者 王伟凯
南方周末实习生 陈晓君
发自海口、文昌
面对要生态还是要经济的难题，海南省作出了选择——将全省19个市县中的12个市县的 GDP考核取消。
“为什么一些市县过分依赖房地产？因为短期很容易带来大笔GDP和财政税收。如果‘指挥棒’不变，新发展理念、高质量的发展怎能落地？”
如果你现在打开地图导航，会发现已经找不到椰林湾海上休闲度假中心的踪迹。
这个赫赫有名的人工岛项目，位于海南省文昌市东郊椰林附近的海域，那里因生长着50万株天然椰树而闻名遐迩，是海南省知名的旅游景点。
进入椰林之后，随处可见有着两三间平房的渔家乐，老板娘看有客人来，急忙招呼：烧烤还是住店？
2010年，文昌市开始规划这个人工岛项目。根据当时资料，人工岛使用海域面积26.7公顷，建岛25.1公顷，填海投入2亿，岛上建设100亿，是当地重要的投资项目。目前，已经完成填海。六七年间，围绕着这个人工岛的争议一直存在。
2017年12月23日，环保部给海南省下发了督查反馈报告，严厉批评了海南省海洋与渔业厅对这个违规项目的竣工验收。
在反馈报告中，海口、三亚、文昌、琼海、儋州、万宁、临高、东方等多个市县的多个项目，都被严厉批评，督查组很不客气地说，一些市县重经济、轻环保，鼓了钱袋子，毁了生态，“财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪里，政府规划就跟到哪里”。
要生态还是要经济，在建省30周年之际，这个艰难的选择题摆在了海南的面前。现在，海南作出了选择。
原政协海南省常委、海南大学现代管理研究院院长王毅武向南方周末记者表示，以前在政协会议上，他都会递交提案，呼吁弱化对地方政府GDP的考核，给地方解绑，建立绿色GDP核算体系，但是很多时候都石沉大海。
“纯GDP考核会有很多问题，无法客观展示地方经济的结构，以及GDP数字背后的社会、自然成本。政府还往往会为了追求数据，而片面发展某一方面，如房地产。”王毅武直言不讳。
反馈报告下发后的第三天，在海南省委经济工作会议上，海南省委书记刘赐贵在讲话中，重点讲到了新的市县发展综合考核评价办法，称将取消12个市县的GDP、工业、固定资产投资的考核，把生态保护列为负面扣分和一票否决项，并最终全面取消19个市县的GDP、工业和固定资产投资的考核。
“彻底扭转简单以GDP增长率论英雄的政绩导向。”刘赐贵说。
三亚市凤凰岛。视觉中国|图
◆ ◆ ◆
海南的本钱是生态
2018年1月18日上午，在海南省统计局的大楼里，举行了新考核办法的培训会。作为新的考核体系的牵头单位，统计局要向财政厅、商务厅、环保厅、发改委等省厅部门以及19个市县解释新的考核内容。
新的考核体系共有15个一级指标、51个二级指标，每一个市县的考核侧重点也各不相同。其实，海南省统计局在2012年曾制定过一个考核指标体系，不过相对简单，仅有7个一级指标、28个二级指标，各区县考核比重的差异性也不太大。这个指标体系考核一年后，就再未执行。
在这次培训会上，海南省统计局综合处处长程少林讲了新指标体系与2010年考核指标的10点不同，其中第一点就是名称的不同，旧体系的名称是“市县经济社会发展主要指标”，新体系的名称则是“发展综合考核”。“前者侧重于经济发展，后者侧重于综合发展。”程少林向南方周末记者解释。
南方周末记者掌握的两份考核指标显示，旧版本中，关于GDP、财政收入、投资等方面的考核事项，比重占到了58%；而新指标取消了对财政收入的考核，GDP、固定资产投资等指标的考核虽然还存在，但占比最高是23%，最低的仅有7%。
位于海南省西北部的洋浦经济开发区，在海南的经济发展中占有特殊的地位，这里聚集了石油、化工、海运仓储等重工业，在对其的考核中，GDP、固定投资等指标权重达到了23%。而被外界所熟知的海口和三亚，GDP、固定资产等指标的权重则是17%，位列第二档。
在海南19个市县中，彻底取消GDP和固定资产投资考核的12个市县分别为万宁、东方、陵水、定安、屯昌、临高、乐东、昌江、五指山、琼中、保亭和白沙。在新的考核体系中，这两项指标在上述12个市县的所占比重均为“0”。
“取消GDP、工业、固定资产投资考核的12个市县，2016年和2017年前三季度GDP、工业产值和固定资产投资在全省的占比大致都为1/5，量都不大，而且固定资产投资很多都是省里的大项目，布局在哪个市县，哪个市县投资量就大了，但项目完工后，投资额就掉下来，不能真实反映市县工作。”刘赐贵在海南省委经济工作会议上说道。
根据《2017年海南统计年鉴》，2016年海南各市县GDP排名前7位依次为海口、三亚、儋州、澄迈、琼海、洋浦和文昌，这7个市县均未取消GDP考核。取消GDP考核的12市县主要是海南农产品主产区、生态功能区等。
海南省共有19个市县，与其他省份不同的是，这19个市县均为省管，不存在市管县的情况。其中三沙市比较特殊，此次新考核体系未将其列入其中。实际上，这相当于取消了2/3市县的GDP、固定资产投资的考核。
海南省发改委一位处级干部向南方周末记者坦言，取消考核的这12个市县，经济发展相对较弱，取消考核之后，对于海南整体的经济发展影响不会太大。相反，如果将这些地方与海口、三亚等地一起考核，很有可能会因过分追求GDP，而破坏了生态环境。
“我们海南最大的本钱是什么？是生态环境。没有了生态，海南还有什么？”该处级干部不无感慨地说。
对于这份新考核体系，学界也有不同的看法。上海财经大学工管学院教授范子英对南方周末记者说，地方在制订考核标准时，一般都有两个要求，一是指标尽可能少，二是指标尽可能量化。如果指标太多，一些诸如民生、服务等指标会难以量化。
◆ ◆ ◆
足球、篮球分场踢
外界曾有误解，这份新的考核体系是迫于环保部的督查才最终落地。事实上，新的考核体系在2017年12月17日就以海南省委办公厅和省政府办公厅的名义印发了，而早在11月16日的海南省政府常务会议上，就审议通过了这个新体系的送审稿，其中已经确定了取消12个市县的GDP考核。
程少林向南方周末记者解释，2017年4月25日，在海南省第七次党代会上，这个新考核体系就开始酝酿，当时曾出台《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》。
环保组是在2017年8月10日至9月10日对海南开展环境保护督查，形成环保意见后，在12月23日向海南省委、省政府进行反馈。
据程少林介绍，在环保组来之前，统计局就有了考核标准的雏形，比如将五指山周边四个市县的生态权重提高，那里是海南的水源地，对生态环境的要求很高。
事实上，在环保部的督查报告中，被点名最多市县如琼海、三亚、文昌、儋州等依然要对GDP、固定资产投资进行考核，取消考核的则是点名较少，甚至没有点名的市县。
不过，环保部的督查报告确实给海南的环境问题拉响了警报。在新的考核体系中，5个负面扣分项，有4项涉及生态环境；5个一票否决项，也有3个涉及生态环境。
这并非是海南第一次尝试取消GDP考核。2013年十八届三中全会以后，中央多次提出要弱化地方对GDP的追求，建立更加系统、绿色的考核体系。2014年，海南取消了白沙、琼中、保亭、五指山4个市县的GDP考核，这些地方均属于海南的中部生态核心保护区。
不过，当时对这4个市县GDP考核的取消，带有一定的“歧视”意味。2010年那一份考核体系，将除三沙以外的18个市县分为五类，海口、三亚位列前两类，儋州、琼海、文昌等划为第三类，上述4市县则均处于第五类。这五类的依次划分，正好与GDP从高到低的排名吻合。
新的考核体系，依照《海南省主体功能区规划》，将19个市县划分成五类，但用ABCDE来代指。据程少林介绍，在商讨如何给市县分类时，有一位省领导直接给出了建议，用第一第二类来代指总觉得有等级好坏之分，不如用ABC更人性化。
最终方案确定后，又对每一类市县作了功能定位，如A类是南北中心城市，即海口、三亚，是国家重点开发区，C类是农产品主产区，D类是生态功能区，五指山周边的四个市县，E类是单列的洋浦经济开发区，B类则为其余市县。每一类市县均有不同的定位。
“形象点说，就是让‘打篮球的’和’踢足球’的分场比赛。”2017年12月25日召开的海南省委经济工作会议上，省委书记刘赐贵如是说。
在上述发改委处长看来，打篮球和踢足球表明了省里面的态度，每一个市县都有自己的功能定位，将不再单纯以 GDP 数据论英雄。“打篮球和踢足球是两个平等的游戏，而不像是我打球，你捡球，给人以高下之分，下面的市县对这样的类比也容易接受。”该处级干部说。
据程少林介绍，其实在最初设计这个考核体系时，并没有想过要取消12个市县的GDP考核，依然仅仅是想取消D类的4个市县。“后来将草案提交给省主要领导时，批示让我们按照12个市县的规模来设计。”程少林说，省委省政府这一次的改革力度，也超出了他们早先的预期。
◆ ◆ ◆
解绑房地产
2017年12月，各省份陆续召开了经济工作会议，淡化GDP考核出现在多个省市的会场上。比如，天津在经济工作会议上强调必须从“速度情结”“换挡焦虑”中摆脱出来，甩掉单纯追求GDP增速的包袱；山东也要求各级干部摆脱竞攀GDP的情结，从“负”重求增长到释“重”谋发展。
而对于海南省来说，新的考核体系还有一个重要的引导作用，就是解除房地产对地方规划的绑架。
王毅武对南方周末记者分析，一直以来，海南片面地追求GDP数据，必然会滑向片面地发展房地产，因为房地产最容易出数据、出成绩。“海南不是候鸟岛，不是移民岛，也不是养老岛，而是炒房岛。”
环保部在2017年12月23日下发的督查意见中，也严厉批评了海南省房地产乱象给当地环境带来的破坏，称地方财政过分依赖房地产，绑架了海南的规划，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态。除了文昌市东郊椰林的人工岛项目外，环保部还点名了三亚市凤凰岛的填海项目，称该项目以国际客运港和邮轮港名义取得的海域使用权，实际上是用于房地产和酒店开发，填岛造成的水流变化，使得三亚湾西部岸线遭到侵蚀。此外，还在多个自然生态保护区里，违规进行酒店、房地产开发。
海南文昌椰林湾人工岛项目遭环保部严厉批评。视觉中国|图
根据《2017年海南统计年鉴》， 2016年海南房地产开发投资1787亿元，占全年GDP（4044.51 亿元）的44.2%。长期以来，房地产业一直都在海南的经济中占有很大的比重。
“为什么一些市县过分依赖房地产？因为短期很容易带来大笔GDP和财政税收。如果‘指挥棒’不变，新发展理念、高质量的发展怎能落地？”刘赐贵在海南省委经济工作会上，也这样严厉地指出。
事实上，在那一次经济工作会上，降低对房地产业的依赖，是一个被重点讨论的问题。海南省省长沈晓明就指出，由于海南房地产业占整个经济的比重很大，要有效防控房地产领域风险。
新的考核方案中，在几个二级指标中，则完全将房地产从考核中给剥离了出去。比如服务业增加值占GDP比重、税收收入占GDP比重、固定资产投资、招商引资成效四个方面，其后均标明（不含房地产），这四个方面往往是地方经济发展中重要的考核指标。
“我们在进行统计的时候，不会把房地产的数据给算进来，如果地方政府想在上述四个方面拿分，通过发展房地产是没有用的。”程少林说。
此外，据上述发改委处长介绍，为了遏制地方发展房地产的欲望，省里对财政、税收也做了调整。“以前地方发展房地产项目，土地收益和税收，地方可以留下四成，其余要由省里统筹，现在地方只能留下三成了。”该处长说。
不过，这并不意味着海南就此不再发展房地产。在海南省此前所确定的12个重点产业规划中，房地产依然在列。
◆ ◆ ◆
给官员们划重点
新的考核体系将从2018年开始才正式实施。由于此前的考核暂停，这会是海南省6年来首次对地方发展进行综合考核，考核结果将会于2019年年初面世。
作为“指挥棒”、“风向标”，这个新体系被海南各地寄予了厚望。根据方案，考核结果将会作为干部选拔任用的重要依据，考核不合格的市县将会被通报批评，主要领导还将会被约谈。
据了解，旧的考核体系还规定，得分较高的地方，会对市县政府给予财政转移支付奖励，对市县领导、工作人员给予数万元的奖励，这些物质奖励在新体系中被抹去。那么，这个指挥棒、风向标能发挥多大作用，对地方官员有多大约束力呢？
“这个考核结果对于我们考核干部来说，会是非常重要的参考。市县的主要领导要想在考核中获得好成绩，是需要树立正确的政绩观。”海南省委组织部干部二处的一位调研员对南方周末记者表示。干部二处是海南省委组织部考核地方干部的处室。
2017年12月4日，海南省委组织部下发的《进一步加强和改进省管领导班子和领导干部考核考察工作的意见》中，也强调要淡化并逐步取消对GDP、固定资产投资、工业产值等方面的考核考察。
“这其实就像是一场考试，我们划好了考点，各级干部要想考个好成绩，就要围绕考点来准备和答题，这就是‘指挥棒’的作用。”海南省委组织部政策法规处一位副处长对南方周末记者说。
不过，有些地方官员也表达过担忧，巧妇难为无米之炊，取消GDP的考核之后，地方发展经济的动力不足，其他方面会不会受到影响？
上海财经大学工管学院教授范子英向南方周末记者表示，地方官员没有了发展经济的压力，可能会将更多财政资源投入到民生、教育、环保、卫生等事业上，这些方面可能会受益。
不过，范子英也认为，那些落后的地区，短时期内可能在经济方面更加落后，这些都需要海南省进行有效地统筹。
事实上，在海南省的经济工作会议上，省委书记刘赐贵也曾表示，取消GDP考核，也同步实施新的分税制财政体制，省与市县财政事项和支出责任划分改革，“省里该管的要切实管起来，该统的也要切实管起来。”
此外，在几年前，海南省就确定了“多规合一”“一盘棋”的规划理念，把全省按照一个大城市、大景区来规划布局，这也为取消落后地区GDP考核奠定了规划基础。
【本文首发于2018年1月25日南方周末。原创作品，欢迎转载，转载须联系后台取得授权。】
责任编辑 | 顾策 视觉 | 袁嘉潞
· End ·
寻找绿色解决方案
长按二维码，关注千篇一绿
南方周末旗下新媒体
最具影响力的绿媒体
环境产业的公共意见平台
中国绿色公号联盟总舵
电话：020-83000817
邮件：nfzmgreen@126.com
....