大部制落定，深度解读“大环保”
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南方周末记者 刘佳
在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，几乎每个十年，国家层面的环保部门都会迎来一轮新的变化。
“环保不可能包揽天下事，对它来说，协调的职责更加重要。”
此前诸多的大部制方案中都包含一个共同的思路：“山水林田湖草一体管理”。
2018年3月13日，国务院机构改革方案（下称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议。方案中，国务院组成部门调整的前两条直指生态环保领域，即组建自然资源部与生态环境部。与此同时，不再保留国土资源部、环境保护部、国家海洋局和国家测绘地理信息局。
继2008年国家环保总局升格为环境保护部后，生态环保领域再次迎来机构调整。与以往每十年升格一次不同，这次不再是环保部的单纯扩权，还整合了碎片化职能，增设协调机构。
环保机构改革进入深水区，两个痛点越发难解，一是各部门环保职能交叉，二是环境保护的根本问题——与经济发展的协调。
过去五年，大气污染防治等三大战役打响，中央环保督察组在各地刮起环保风暴，大环保的机制和成效初步显现，也引发了探讨。而今，这份机构调整方案被认为是一次对积攒多年问题的大扫除。只有在制度设计上下了功夫，环保才能是持久的“春风化雨”而非短暂的“疾风暴雨”。
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真正切合了大部制的含义
根据方案，新组建的自然资源部收归了此前国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的相关职责，还纳入国家发改委、住建部的相关规划职责，水利部、农业部的相关资源调查和确权登记管理职责等。
生态环境部则整合了多项散落在其它部门的环境保护职责，如发改委的应对气候变化和减排，国土资源部的监督防止地下水污染，水利部的编制水功能规划、排污口设置管理、流域水环境保护，国家海洋局的海洋环境保护等。
按照这次方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。
在过去的1988年、1998年、2008年，以及当下的2018年，几乎每个十年，国家层面的环保部门都会迎来一轮新的变化。
1988年，隶属于城乡建设环境保护部的环境保护局独立，从局级单位正式转为副部级的国务院直属机构；1998年，国家环保局升格国家环保总局，晋升正部级单位。
虽然同属正部级，但当时的环保总局仍为国务院主管环境的直属机构；2008年，在解决话语权弱、职能交叉的一片呼声下，国家环保总局正式升格为环境保护部，身份也由国务院直属机构晋升为组成部门。
“自然资源部和生态环境部两个部门的组建是这次大部制比较大的亮点。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，这也真正切合了大部制的含义，即把不同部门之间相似的职能整合，形成大部门。
毛寿龙认为，这次方案继续和过去的几次机构改革一脉相承，但也有所突破。“最早大部制改革是以所有机构的数量衡量的，减得多，成效好。而现在，更重视优化部门职能，进一步深化改革，比如组建大部门，将单一职能集中到某一个部门等。”
毛寿龙认为这次的方案“力度更大”。进入改革深水区，“做到这点很难”。
生态环保领域的大部制已经被呼吁多年，而这一次改革也早有征兆。
早在2013年，中央就曾提出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”
过去五年，生态文明建设的部署频次密集。从顶层设计到立法、执法，环保工作变成了各部门联动协调的“大环保”。
生态环保领域的机构改革已迫在眉睫。中央编办二司司长黄路在2017年12月出版的《中国机构改革与管理》中提到，在加强区域环境治理上，必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。
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大环保：协调的职责更加重要
“环保不可能包揽天下事，对它来说，协调的职责更加重要。”环保部原总工程师杨朝飞对南方周末记者说，“尽管环保部门的职能加强，但各部门都还有自己的环保职责。”
例如，发改委在制定规划时应充分考虑环保，财政要考虑环保投入，科技部在发展科研时必须把环保科研技术纳入。工信、农业也都还有具体的环保职责。
“现在整合碎片化的环境管理职能也是有必要的。”昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰认为，如果协调机制健全的话，哪个部门管理其实问题不大，因为大家都按照环境法规做事即可；但是部门利益的存在，使得机构之间的协调困难重重。
以水为例。古有“九龙治水”之典故，而今，涉水职能则分散在更多的部门，包括住建、水利、国土、环保、海洋等。尽管2015年的“水十条”在每项职责后标注了几个负责单位，但现实中各部门出于自己的诉求，仍然会产生分歧。
在地下水管理中，国土资源部、水利部、环保部有各自的监测体系，数据“打架”并不罕见。2016年，有媒体梳理水利部、环保部、国土资源部三方公布的地下饮用水水源地达标率，前二者数据分别为85%、87%，国土资源部数据则显示，地下饮用水源中有六成是差水。
这主要是因为各部门的监测点并不重合。水利部的监测点多为浅层地下水，而国土资源部的监测点多为深层地下水。三部门的监测点位除少数通用，大部分各自构建，重复配置了人力、物力、财力。
2017年5月，水利部发布《地下水管理条例（征求意见稿）》，试图规定全国地下水污染防治的分工，同时为环保、国土等部门划定职责：国务院水行政主管部门负责全国地下水的统一管理和监督工作。国务院环境保护主管部门负责全国地下水污染防治的监督管理工作，国土资源等有关部门按照职责分工，负责地下水有关工作。
但这份征求意见稿仍然没有厘清责任，最终“搁置”。
在复旦大学环境科学与工程系教授包存宽看来，这轮方案中环保碎片化的职能合并并不是单个环保部门的扩权，“过去历次升格中，靠一味扩权的制度红利已经减少，也不是解决问题之道。”这轮改革，体现在两个方面：一是原分散在不同部门的同一领域或相关领域的事务合并；二是原同属一个部门的“规划与决策、执行与实施、监管与问责”同一领域的不同职能的拆分，实现相互制约。
系统内人士预计，多头管环保的状况将得到有效解决，部际之间的协调成本有望大幅降低。
新组建的生态环境部所整合的职能 制图丨梁淑怡
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自然资源：“山水林田湖草一体管理”
关于生态环保领域的机构调整，此前中科院可持续发展战略研究组、中国环境与发展国际合作委员会、中国社会科学院、国务院发展研究中心等都曾提出方案。
有的提出梳理分散在各部门的自然资源资产产权管理职能，集中并组建自然资源资产管理委员会；有的建议把自然资源和生态保护职能集中起来成立自然资源与生态环保部；还有方案建议成立中央生态文明建设领导小组、设立国务院环境保护委员会等。
不过，诸多方案中都包含一个共同的思路：“山水林田湖草一体管理”，即提出由一部门或一委做统筹协调。
早前，十九大报告就提出：加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。
毛寿龙认为，自然资源的整合，明确了其产权，为下一步市场经济发展奠定了政府管理基础。自然资源转为市场化资源，变成资产，对中国未来经济增长影响很大。
继“绿水青山就是金山银山”论断后，自然资产和人造资产以同样的方式管理，打造自然自然领域的“国资委”——张俊杰则把这视为政府执政的创新。
而在地方，自然资源领域的“国资委”已有试点。
2017年12月，三江源国有自然资源资产管理局挂牌成立，与三江源国家公园管理局“一个机构、两块牌子”，划入国土资源、水利、农牧、林业等部门涉及三江源国家公园试点区、三江源国家级自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责。
三江源国有自然资源资产管理局挂牌成立 视觉中国 | 图
2017年8月，东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理局、东北虎豹国家公园管理局成立，这是我国第一个由中央直接管理的国家自然资源资产和国家公园管理机构。
2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，提出将山水林田湖草作为一个生命共同体，统筹考虑保护与利用。按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理。
这被认为是打破了碎片化的自然资源管理和生态保护格局，而在此前，发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土资源部、住建部等部委均参与国家公园开发建设，甚至有各自的国家公园。
以九寨沟为例，被先后挂上了九寨沟国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和5A旅游景区五块牌子，分别对应住建、国土等部门，同一时间里九寨沟就有可能接到三个部门的要求，而往往这三个要求又是相互不通气的。
本次机构改革还有个变化是组建国家林业和草原局。该局由自然资源部管理，整合原来属于国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合。
和其他的自然资源相比，草原管理一向被“冷落”。
“草原面积比林业面积大多了，管理林业的部门是一个部级机构，而草原管理只是在农业部畜牧司下面一个草原处，只有四个编制。”2017年11月，在参加分组审议《国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告》时，全国人大常委会委员杨邦杰指出，全国草原执法监督机构在编人员不到一万人，平均每人管理面积60多万亩草原。
新组建的自然资源部所整合的职能 制图丨梁淑怡
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历史钩沉与国际经验
环境保护工作在中国起步之早，可以追溯到1972年。杨朝飞记得，那一年，中国派出代表团至瑞典参加第一届联合国人类环境会议，第二年国务院即决定在北京召开中国第一次环境保护会议，作出了“加强环境保护的决定”。
1974年，国务院环境保护领导小组成立，这是一个高层的环保协调机构，办公室挂靠国家计委（现发改委），为国务院设立的最早的环境保护领导机构，环保机构尚未纳入政府序列。
1982年，第五届全国人大常委会第23次会议决定，将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局、国务院环境保护领导小组办公室合并，组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局。这时的环保机构第一次正式纳入政府序列。
1984年，国务院环境保护委员会成立，其任务是：研究审定有关环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作，办事机构设在城乡建设环境保护部内部的环境保护局。
杨朝飞介绍，彼时成立国务院环保委的一个背景是，环保涉及的部门太多，光靠一个部门的内设局级单位根本无法协调管理。此后，随着环保机构职的能增强和编制的增多，国务院环保委被撤销，其协调职能也随之划归环境保护总局。
在后来2008年的大部制改革中，有专家曾经感叹，“国家环保总局甚至不具备以前的国务院环保委的协调功能，没有统一监管机构的权威。”
包存宽也认为，这至少在较长一段时间缺乏部际之间的有效协调。国外也有类似做法，比如美国总统可持续发展委员会，就曾在生态环保体制改革问题中承担调研报告、提出建议。
事实上，有不少国家设置了自然资源管理、生态环保的部门。比如，冰岛的环境和自然资源部，德国联邦环境、自然保护、建设和核安全部，法国的法国生态、可持续发展及能源部。
国务院发展研究中心资环所副所长常纪文曾经撰文介绍：在一些国家，环境问题具有复杂性和跨部性，会在中央政府内设立了一个由政府首脑牵头的部际委员会，比如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会。部际委员会的职权是制定环境保护政策、协调各部的环境资源保护职能和行动。
而在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任该机构的领导，因此该机构的级别可能比一般的部的权限更大或更有权威。
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社会共治的大格局
环境问题的另一痛点是如何环保和经济的关系。从此前的考核GDP到现在的绿色政绩，既要经济发展，又要环境保护的理念逐渐深入人心。
“机构职能的理顺和发展观的改变就像两只手，离开哪个都不能从根本上解决问题。”杨朝飞说。
对官员损害生态环境的责任“终身追究”以及“党政同责”、约谈、督察风暴……在对地方政府的环保约束上，各类软硬手段频繁亮剑，牵住了“一把手”这个牛鼻子。
不过，包存宽看来，让环保督察来解决环境与经济问题，制度成本过高。要想实现“绿水青山就是金山银山”的发展观，就得“春风化雨”而非“疾风暴雨”，更高层级的协调机构才是关键。
毛寿龙认为，过去多年国家治理环境力度很大，运用了很多手段，投入了很多资源，“其实是国家治理体系的变化，和环境保护系统本身的机构变化没有太大关系。”
在毛寿龙看来，这次的机构改革方案，只是从机构层次为生态环境的改善提供了条件，今后还需要多方面努力，其中既包括宏观经济政策的发展，对生态环境的重视，以及环境部门自身的能力建设。
政府职能的调整也只是环境的社会共治的一部分。环保并非环保部门一家之责，政府一方之力，还需企业创新、公众参与。十九大报告提出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。
中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅在2017年第6期的《中国环境管理》中撰文指出，国际上环保市场专业化服务体系和民间公益组织体系已获得比较广泛的发展，各种市场主体和社会组织成为环境保护的重要支柱。
他尤其建议，完善社会组织和公众参与生态环境决策的机制，建立政府与社会各界的沟通协商机制，在政策周期的各个环节，进行充分协商。
近年来，越来越多环保组织从盯烟囱、测水质、举牌子、“找麻烦”，到受邀参与地方环境治理中，曝光问题、提出方案、推动信息公开、参与政策倡议。
包存宽期待，未来的环境治理格局会形成顶层协调机构负责制定政策，政府及其职能部门负责落实实施，公民、社会组织、检察院等监督的格局，实施和监督分离，互相制衡，“不能既是裁判员又是运动员。”
【本文首发于2018年3月14日南方周末。原创作品，欢迎转载，转载须联系后台取得授权。】
编辑 | 汪韬
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