美国退出《巴黎协定》：美国气候政策，不止“退群”这么简单
如此多的气候政策成为特朗普政府的目标，是因为不少气候政策和加入《巴黎协定》的过程类似，以总统行政命令或部门规章的形式推出，没有通过国内立法程序落实为法规，撤销它们的行政阻力较小。
虽然联邦政府消极应对，但仍有不少州和城市政府在积极减排、推动能源转型，重视气候行动的企业也在增加。比如，加州政府已经宣布要在2045年前实现碳中和。
“美国的气候领导力不该只限于国内，美国应该并且能够帮助其他发展中国家进行绿色的、公正的转型。”
（本文首发于2020年11月12日《南方周末》）
2015年12月，巴黎气候大会会场内，迷你的埃菲尔铁塔被贴满了海报。（南方周末记者汪韬/图）
南方周末特约撰稿 姚喆
《巴黎协定》是在联合国框架下形成一套国际机制，来协调2020年后全球各国为应对气候变化而采取的各项行动。特朗普上任后，先后声称要从联合国教科文组织、《伊朗核问题协议》、世界卫生组织等国际组织或多边协议中退出，这次的消息一出，就有网友调侃“留给美国可退的群不多了”。
美国退出《巴黎协定》似乎不是新闻。特朗普一贯质疑气候变化，在2017年6月就宣布要退出。正式退出发生在选情胶着之时，看似精心安排，其实只是一个由法律流程导致的巧合。
而如果拜登正式出任总统，从2020年11月4日退出《巴黎协定》到拜登政府上台，美国的退出只有短暂的77天——拜登宣称，将在他任期的第一天重返《巴黎协定》。
特朗普对气候政策的消极态度已对美国国内和国际合作产生了哪些影响？等到拜登正式出任总统，能有何扭转？
《巴黎协定》有189个缔约国，包含了全球绝大多数国家。美国是唯一一个加入了又退出的国家。（人民视觉/图）
在美国退出前，《巴黎协定》有189个缔约国，包含了全球绝大多数国家，美国是唯一一个加入了又退出的国家。美国正式退出当天，《联合国气候变化框架公约》秘书处公布了由该机构与智利、法国、意大利、英国共同发表的联合声明。声明对美国正式退出表示遗憾，同时强调将继续同美国国内各利益相关方保持合作，与各缔约方一道继续确保《巴黎协定》的全面落实。
《巴黎协定》于2015年12月在巴黎气候大会上通过。2016年4月22日地球日，超过150个国家的高层在纽约联合国总部签署《巴黎协定》。同一日如此多国家签署，罕见且有仪式感——演员莱昂纳多发表了演讲，时任美国国务卿克里更是抱着可爱的孙女签署。2016年9月，美国前总统奥巴马通过签署行政命令的方式接受了《巴黎协定》，标志着美国的正式加入。
2016年11月4日，《巴黎协定》在全球正式生效。
不过，奥巴马政府并没有通过立法程序批准《巴黎协定》，因为这要求在参议院获得2/3以上的支持率，而在美国两党分化的政治现实下，获得参议院通过几乎没有可能。
奥巴马政府的权宜之计为特朗普创造了条件。特朗普一直声称要退出《巴黎协定》，因为这给美国带来“不公平的经济负担”。最终，特朗普在2017年6月的一场新闻发布会上确认了退出的决定。
但是根据《巴黎协定》规定，缔约国只能在协定生效3年后即2019年11月4日后开始退出程序，并且退出通知在提交一年后才可生效。特朗普政府在2019年11月4日提交了退出意向书，按照上述时间线，退出在2020年11月4日生效，恰好赶上了美国大选。
《巴黎协定》的退出流程相当复杂，但加入流程要简单很多。依据CNN的报道，如果拜登上任，将签署行政命令再次接受《巴黎协定》，同时向联合国提交一份告知文件。在联合国收到文件的30天后，美国就算回到《巴黎协定》了。当然，行政命令的弱点依然存在，随着政府的更替，美国与《巴黎协定》的故事说不好还会有续集。
特朗普：仍想撤销二十多项气候与环保政策
退出《巴黎协定》只是特朗普在气候与环保政策上开倒车的一个缩影。据《纽约时报》统计，特朗普政府已经取消或弱化了至少72项与气候和环保相关的政策和法规，包括行业碳排放标准、空气污染治理、湿地保护、野生动物保护等方面。而《华盛顿邮报》做了类似的统计，得出的数据更高，达125项。
布鲁金斯学会的研究指出，如此多的气候政策成为特朗普政府的目标，是因为不少气候政策和加入《巴黎协定》的过程类似，以总统行政命令或部门规章的形式推出，没有通过国内立法程序落实为法规，撤销它们的行政阻力较小。比如，特朗普用一套较弱的规定取代了《清洁电力计划》，这本是奥巴马政府重要的政治遗产，旨在限制电力行业的温室气体排放。特朗普政府还放松了乘用车和轻型货车的温室气体排放标准，并且不再要求油气公司通报甲烷排放情况。
事实上，特朗普的政策取向既体现了他作为气候变化怀疑论者的“人设”，也与共和党的传统立场一脉相承。自1980年代里根当选美国总统以来，反气候行动就成为共和党的党派立场。特朗普也不是第一个退出国际气候变化协定的总统：2001年，彼时刚上任的小布什以“减排会影响美国经济发展”为由，宣布单方面退出《巴黎协定》的前任——《京都议定书》。
昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰团队撰文指出，环境保护和气候治理要求政府干预市场，这与共和党的保守主义价值观相左。此外，特朗普认为，严格的气候政策将阻碍煤炭、石油等化石能源产业的发展，也可能导致一定程度的失业。特朗普寻求放松气候环境监管，一个重要目的是为了维护好与化石能源利益团体的关系，同时维持行业工人对他的支持。
特朗普的本届任期还剩下两个多月的时间。《纽约时报》分析显示，截至2020年10月中旬，特朗普政府仍在寻求撤销另外二十多项气候与环保政策。与此同时，不少州政府、环境组织仍在提起法律诉讼，挑战特朗普政府已做出的政策决定。特朗普与气候行动的这场对抗，估计要进行到任期的最后一天。
拜登：投资两万亿美元于气候行动
拜登希望将气候行动纳入更广泛的经济政策中，他在经济和就业政策上的竞选策略中就强调，要让疫情后的经济复苏措施兼顾清洁能源转型。拜登计划在四年任期内投两万亿美元用于气候行动，这些资金将帮助用于建设低碳基础设施、发展国内电动汽车产业、发展低碳公共交通、住房节能改造等方面。
“我相信拜登上任后将会把气候政策作为一个重点。”加利福尼亚大学圣塔芭芭拉分校的助理教授Leah Stokes说，她长期关注能源和环境以及公众的选举行为。
如果仅看竞选中的承诺，拜登政府将会是美国历史上最重视气候行动的政府之一。但现实是，加强气候政策并非单靠总统一方的意愿，还要克服行政和立法障碍，需要灵活的政治手腕和足够的政治智慧。
与总统选举同时进行的还有众议院和参议院部分席位的选举，目前看来民主党已保住众议院多数席位，参议院的局势要到2021年1月才能明朗，但很大概率将继续由共和党主导。此外，特朗普还留下了一个拥有六位保守派大法官的最高法院。如果不想只依靠行政命令，而是通过国内立法程序把部分气候政策真正确立下来、让气候行动融入到疫情后经济复苏计划中，拜登还需要获得一部分共和党人的支持。如何在这样的困局中找到机会，将是拜登面临的一个棘手问题。
另一个不容忽视的客观现实是，虽然一部分美国民众对气候行动高度支持，但民意在气候议题上将继续分裂。皮尤研究中心在选举前进行的一次民调显示，68%的拜登支持者表示气候变化是他们投票时的一个重要考虑，而只有11%的特朗普支持者认为气候变化是他们的考虑重点。拜登许诺要做“全体美国人民的总统”，如何面对在气候变化上立场极化的公众，也是一个重要考验。
拜登能帮美国赢回气候领导力吗？
特朗普对抗气候政策这场戏演得轰轰烈烈，联邦政府的不作为确实拖慢了各行业的减排速度，但不意味着美国在应对气候变化的行动上按下了暂停键。
美国是联邦制政体，州和地方政府有较大的自主权，虽然联邦政府消极应对，但仍有不少州和城市政府在积极减排、推动能源转型，重视气候行动的企业也在增加。比如，加州政府已经宣布要在2045年前实现碳中和；维吉尼亚州通过立法，目标在2050年实现100%可再生能源电力供应；知名企业如苹果、谷歌都提出了各自的减排目标。
加强气候行动也是不少选民的诉求。Leah Stokes察觉到，“支持气候行动的个人和社团大量为拜登捐款，为气候变化担忧的年轻人也以前所未有的热情为拜登投票”。
应对气候变化是重要的全球性议题，虽然立场反复变化，但凭借强大的外交和经济实力，美国一直是国际气候政治中的重要力量，也曾发挥过关键的推动作用。
在奥巴马时期，气候行动曾是中美合作的一个核心议题。2015年9月，中美两国元首发布的气候变化联合声明为《巴黎协定》的诞生打下了决定性的基础。过去四年里美国一直在国际气候合作中缺席，这一定程度上打击了各国士气，不过整体上来看，国际气候进程并没有因为美国的缺席而停滞不前。
2020年9月，中国提出了努力争取2060年前实现碳中和的长远目标。欧盟、日本、韩国等多个主要经济体也已经宣布长期碳中和目标，众多国家正在考虑更新未来5年或10年的气候目标。虽然各国承诺的总和与《巴黎协定》提出的目标有差距，但差距在进一步缩小。
除了重新加入《巴黎协定》，拜登也打算在外交事务中加强气候变化议题的重要性。他提出要组织召开一场全球气候峰会，直接与主要碳排放国领导人开展对话；在全球层面推动化石能源补贴的退出；推动国际航空业和船运业减排谈判成果的落实；支持全球氢氟碳化物减排行动及《蒙特利尔议定书基加利修正案》。此外，拜登还表示将实现美国在气候融资上的国际承诺，并且为发展中国家提供绿色的债务减免方案。
如果拜登带领美国重回《巴黎协定》，自然是件好事，但重回国际气候合作只是第一步，之后要寻求的是承担更多的实质责任并加强落实。《巴黎协定》采用自愿参与的形式，不对各国减排责任做具体要求，对执行情况也没有很强的约束力。评估各国气候承诺的分析机构Climate Action Tracker认为美国现已提交的气候目标“极度不充分”。
《巴黎协定》的重要参与者、前法国气候变化大使Laurence Tubiana指出：“拜登政府有机会推出一个世界上最大规模的绿色经济复苏方案，在让美国社会更加平等的同时大幅度减少碳排放。美国的气候领导力不该只限于国内，美国应该并且能够帮助其他发展中国家进行绿色的、公正的转型。”
编辑 | 汪韬
更多阅读 ↓↓