重返《巴黎协定》之后，拜登的气候牌怎么打？

自1986年就关注气候议题，拜登在制定和执行环境气候政策方面有着相当丰富的一手经验。

就职的第一天，拜登就让美国重回《巴黎协定》，就职后的一组快拳展示了他跳出环保和能源框架，在全政府层面布局的战略思路。他还一直强调，在做好环保的同时，希望少花钱、促就业。

尽管电动汽车行业领袖埃隆·马斯克为拜登的气候战略感到极度兴奋 (super fired up)，想打造“美国史上最强气候行动政府”，但特朗普的影响难以立即消除，拜登面前依然困难重重。

（本文首发于2021年2月4日《南方周末》）

 

当地时间2021年1月27日，美国总统拜登签署了与气候危机有关的多项政策并发表讲话。副总统哈里斯和气候特使约翰·克里也出现在签署现场。（人民视觉/图）

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南方周末特约撰稿 姚喆

78岁的乔·拜登是美国上任时年龄最大的总统，在竞选过程中，曾被特朗普嘲笑是“迟缓乔”、“瞌睡乔”。大选结束后，这些刻薄的昵称已很少被提起，拜登正式就职后的行动也证明，在与特朗普时期政策脱钩方面，他的速度可一点也不慢。

发表就职演说后，拜登就立刻开始工作，“没有时间可以浪费了”，他在就任总统后的第一条推特中写道。自2021年1月20日宣誓就职到1月底，拜登已经推出了25个行政命令，其中有17项公布于任期第一天，数量之多、速度之快，远远超过了特朗普和奥巴马。

拜登签发的一系列行政命令中，大部分与疫情和健康有关。除了疫情，拜登团队此前宣布的四大工作重点还包括气候变化、种族平等和经济。

拜登履行了竞选时的承诺，在就职的第一天就开启了美国重回气候变化国际条约《巴黎协定》的程序——特朗普政府花了4年时间退群，重新入群只需30天。

此外，就职第一天，拜登还撤销了连接加拿大的“基石”（Keystone XL）输油管道项目的许可。在任职满一周时，他又推出了一份“豪华版”行政命令，从国内政策和国际外交角度，全面地展示了他的气候战略。

如此强调气候政策，拜登的支持者和反对者都在密切观察他的实际表现。拜登就职后打了一组快拳，展示了他跳出环保和能源框架，在全政府层面布局的战略思路。他还一直强调，在做好环保的同时，希望少花钱、促就业。

自1986年就关注气候议题，拜登有他的老路径和新打法，但特朗普的影响难以立即消除，拜登依然面临着重重困难。

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“全政府参与”的气候政策思路

拜登政府把2021年1月27日称为“气候日”，这天推出的行政命令包含了众多行动计划和目标，分为国际和国内两大板块。

在国际议题上，拜登提出要把气候变化作为美国外交政策和国土安全的核心议题。下一个重要的日期将是2021年4月22日，世界地球日。拜登宣布将在地球日牵头召开全球领导人气候峰会，这将使他成为第一个召集领导人级别多边气候峰会的美国总统，即使是在气候外交上相当活跃的奥巴马，也更多是在双边或联合国框架下活动。

拜登也表示将重启《巴黎协定》框架下的国家自主贡献更新程序，目标在4月22日峰会前提交。各国在加入《巴黎协定》时首次提交了应对气候变化行动的国家自主贡献，并且应在2020年做一次更新。因为特朗普的不合作，美国的更新程序迟迟没有开始。

在《巴黎协定》框架下，发达国家有责任为发展中国家的气候行动提供资金支持，特朗普政府并不曾兑现过这个承诺。拜登表示，他的政府将开始制定一项气候融资计划，以帮助发展中国家减排。

2015年12月，巴黎气候大会会场内，迷你的埃菲尔铁塔被贴满了海报。（南方周末记者汪韬/图）

在国内层面，拜登表示要推动全政府、各层面、多部门在环保和能源议题上的协调。参议员谢尔顿·怀特豪斯自2012年起，每周都在参议院发表关于支持气候政策的演讲，他在接受媒体采访时表示：“拜登行政命令释放出最重要的信号不在于单个政策，而在于覆盖范围的广度，在于从整个政府层面强调气候行动的重要性。”

为此，白宫内部新设了气候政策办公室，并且将成立“国家气候特别工作小组”，工作组成员包括财政部长、国防部长、司法部长等21个不同联邦政府机构的负责人。

这样的“全政府参与”气候政策思路也与拜登的人事任命决定相呼应。被拜登称为“好兄弟”的前国务卿约翰·克里作为总统气候特使，将牵头美国国际气候政策，他同时也是国家安全委员会的成员；前联邦环保局局长吉娜·麦卡锡担任白宫的气候特使，这是一个新设的岗位，她将主持白宫气候政策办公室的工作，拜登说这个岗位将“负责一切事情”（run everything）。

冻结联邦土地上石油和天然气租赁的任务将落到内政部长德布·哈兰德肩上，曾是众议员的她是“绿色新政”的支持者，对水力压裂开采页岩气持反对态度。新任财政部长珍妮特·耶伦将是气候融资计划的主要负责人之一，她对应对气候变化一向态度积极，也曾多次表态支持建立碳定价机制。

此外，行政命令进一步体现了拜登在竞选中做出的承诺，宣布冻结美国联邦土地上的石油和天然气租赁，并在2030年前保护美国30%的土地和水域。

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特朗普“余波”难以立即消除

拥有一个志同道合的团队，再加上负责立法的国会参众两院均由民主党主导，这些都是拜登推进气候政策的有利条件。尽管如此，要想摆脱特朗普政府的影响、切实增强美国的气候表现，拜登政府面临的困难依旧不小。

首先是巨大的工作量。奥巴马执政时制定的气候和环保政策，大都被特朗普政府撤销或削弱，拜登如果要将它们全部恢复，意味着有一百多项规章制度需要重启，这不是短期内就能完成的工作。

《纽约时报》的分析显示，要想消除特朗普的影响，总统行政命令只在有限的情况下发挥作用，比如取消单个的化石能源基建项目，或者恢复政府对某块联邦土地和水域的保护。而在多数情况下，拜登政府需要推出新的政策规章，整个过程费时费力。有些政府部门规章的修改虽然不需经过立法程序，但从开启修改程序到公开征求意见，再到进行科学性经济性评估……走完一套完整的流程仍可能会花上两年甚至更久时间。

比起扭转过去四年中气候和环境政策倒退的趋势，要建设性地向前推进气候议程更加困难。要想让政策效果更持久、更有约束力，还是要走国会的立法程序。

目前参众两院都由民主党控制，但并不意味着气候政策在国会的道路会一帆风顺。最大的挑战在于不少提案需要在参议院获得60票支持才能通过，而算上副总统，民主党只控制了51个席位。即使有办法绕过60票的限制，拜登的气候计划也还未得到民主党议员的全员支持，还有很多政治博弈有待完成。

虽然特朗普没有了决策权，来自共和党及其支持者的挑战仍将持续，他们对气候政策最常提出的一项批评是不利于经济和就业。疫情影响下经济形势严峻，民众和政客对气候行动的成本更加敏感，这类批评也更显得尖锐。

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戴着促就业的光环

以中间主义的行事风格著称，拜登政府推出了强有力的气候政策，但与民主党内更激进的气候行动派相比，他的气候战略相对温和。

民主党议员亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯曾提出至少10万亿规模的“绿色新政”，而拜登在四年任期里关于能源、建筑、交通等行业的转型，所需资金只有2万亿。针对争议性极大的水压裂法开采页岩气，拜登也多次表示不会禁止。

注意到了对经济和就业的批评，拜登特别强调气候政策对清洁产业、高质量就业的拉动作用。1月27日，他在介绍气候行政命令的发布会上说：“今天是白宫的气候日，也是白宫的就业日。”这份行政命令的文本里也一再强调气候政策与拜登的经济复苏计划、就业拉动政策的一致性。

拜登还指出要通过联邦政府的购买力，引导、支持清洁产业的发展、创造高质量的就业。比如，联邦政府机构通过采购清洁电力和美国生产的零排放电动车来推动本土产业发展。

戴着促就业光环的气候政策将能在多大程度上得到共和党的认可，还有待观察。而清洁产业界已经出现了积极的回应。

电动汽车行业领袖埃隆·马斯克在接受《财富》采访时表示，他为拜登的气候战略感到极度兴奋 (super fired up)。大众集团董事会主席赫伯特·迪斯也在推特上称赞拜登在“好的时机做了好的决定，大众集团已经准备好交货了”。

但是企业界也有不满的声音，尤其是来自传统能源行业。在拜登宣布冻结联邦土地上的石油和天然气租赁之后几分钟，由油气开发商组成的西部能源联盟就向怀俄明州地方法院提起诉讼，挑战这一政策，称拜登的决定是“武断的、任性的”。

 

当地时间2020年12月3日，美国加利福尼亚州西尔维拉多，消防员进行灭火作业。近年来，受干燥天气影响，加州山火频发，引发民众对于气候变化的关注。（新华社/图）

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83分的环境综合表现

在竞选总统前，拜登不是在气候行动上表态最积极的那一类政治人物，作为议员，他在气候立法上的投票表现并不始终如一。

1986年，时任参议员的拜登提出了参议院历史上的第一个气候法案，这项提案经过删减、最终作为国务院支出法案的一部分，由里根总统签署通过。担任奥巴马的副手时期，拜登负责了《2009年美国复苏与再投资法案》的执行工作，这是奥巴马政府在2008年金融危机之后推出的经济复苏计划，其中包括在清洁能源领域的大规模投资。在奥巴马的第二届任期里，拜登参与推动了《巴黎协定》的达成和美国的加入，也亲历了奥巴马政府与中国的气候合作。

但拜登在环境气候立法上也有“黑历史”。比如在他的政治生涯早期，曾多次投票反对提高汽车尾气排放标准，也曾连续多年不支持提高燃油能效。

综观他近50年的政治生涯，拜登在制定和执行环境气候政策方面有着相当丰富的一手经验。拜登做了36年参议员，早期立场不能完全代表他的整体表现。综合来看，对他作为参议员的环境投票表现，环保选民联盟打了83分。

在拜登总统任期的最初两周，行政命令发挥了作用，帮助这届政府在气候政策上快速与上一任划清界限，但依靠行政命令推进气候议程并非长远之计。当气候议题上的博弈进入立法程序，拜登丰富的政治经验、务实的风格，还有与共和党人的私交，都给了他争取更广泛支持的潜力。

尽管仍有多重阻力，但如果拜登政府能延续过去两周中展示出的行动力和决心，“美国史上最强气候行动政府”也许不会落空。

编辑 视觉 | 汪韬

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