郑永年：中国政商关系的历史与未来

  岛 君 说  

新加坡著名政治学者、中国问题专家郑永年先生4月3日在《联合早报》发表《中国政商关系接下来如何调整？》一文。

文章全面分析了中国自古而今的政商关系类型及模式，并提出新环境下重塑政商关系的建言与设想。郑先生在文中提出，“如果不能保证和维持企业家群体的企业家精神，商业社会的运转难以为继。可持续的企业家精神是一个社会可持续发展的保障。”“在中国的环境里，当务之急是把政商关系从个体层面转化到实体（组织）层面，必须以法制的形式明确规定政府和商的关系。”“在全球化和资本过度的今天，国与国之间的竞争越来越表现为企业家之间的竞争、企业家精神的竞争，重新梳理和重建政商关系，从来没有像现在这样紧迫和重要。”

事实上，十多年以前，正和岛创始人刘东华先生也曾提出过一个著名论断“国力的较量在于企业，企业的较量在于企业家”，所见略同。于今来看，基于企业家这一特殊定位与作用，建立新型政商关系的确必须而且急迫。正是怀抱“企业家精神的播种机，新政商关系的建设者”这一情怀与使命，正和岛推出《新政商》专栏，致力于推动新型政商关系和营商环境建设，弘扬企业家精神，搭建政商对话平台。

今日，我们刊发郑永年先生这篇文章，寄望其于政商两界思考与启迪。各位一起努力，新时代里的新政商必会既亲又清，健康而持续。

作 者：郑永年

编 辑：陈 为

来 源：正和岛（ID：zhenghedao）

自中共十九大前开始至今，中国高层对房地产、金融领域一直在进行整顿，这个过程中，首当其冲的是那些被人们视为“大鳄”的企业或企业家。如果说十八大之后政治领域反腐败运动重点在“官”，那十九大前后反腐败重点已经覆盖经济领域的“商”。正如政治领域反腐败重点在于反政治寡头（或官方所说的“团团伙伙”），经济领域反腐败的重点也在于反经济寡头，尤其是那些由政商不分所导致的经济寡头。

无论是政治领域的腐败，还是经济领域的腐败，两者具有共同的根源，即社会的急剧商业化。中国数千年为农业文明。尽管一些朝代商业也兴盛，但没能发展成近代商业社会。直到改革开放，由于内部经济发展和外部全球化的影响，中国才进入真正的商业社会。

商业社会对商、政治、商与政治的关系都产生了巨大的影响。商业社会导致社会利益的高度分化，不同的利益须反映到党和政府的政治过程中。但如何反映到制度层面呢？这就是党内民主的内容。但因为对什么是党内民主、党内民主如何进行缺乏经验，很快就出现西方化的趋势，即以单纯的“票决”来决定党内权力分配。党内“票决制”实行没有多少年，很快就出现了政治寡头，党内民主也开始向寡头政治演变。这就是政治领域反寡头的背景。

在经济领域，寡头的产生逻辑是一样的。如同西方商业社会的早期，经济领域实行的往往是“先发展后规制”的原则，房地产、金融等所有领域都是如此。因为毫无规制，这些领域的发展在很长一段时间里完全处于“自由放任”的状态，这就使得这些领域很快就出现了“寡头”。“自由放任”导致寡头，这一点中西方没有什么不同，是普遍的经济规律。

关键在于如何解决所出现的问题。经济领域反腐败、反寡头，西方也发生过。经济领域的反腐败和反寡头也是一个永恒的任务，因为不同时代会出现不同的腐败和寡头。在西方，反腐败、反寡头之后，落实到制度上就是现代规制型国家的产生。

总体上说，不同的文明会产生不同的规制。一种规制如果不能同本身的传统文化相吻合，其失败的可能性要远远大于其成功的可能性。或者说，现代化的规制要考量自身文明的特点，用中国官方的语言来说，就是要有“中国特色”。

中国历史上的政商关系

就政商关系而言，中国文明具有什么样的“特色”呢？简单地说，中国文明有两个既优秀又具有现代性的传统，即“政教分离”和“政商分离”。“政教分离”即政治和宗教的分离，不是这里要讨论的内容。就“政商分离”来说，有几个重要的方面。

首先，在意识形态层面，中国文明很早就确立了“士农工商”的意识形态。士、农、工、商四个阶层，商处于最底层。当然，这不是说商最不重要。商是掌握财富的。就各阶层的政治影响力来说，次序便是士商农工，商的政治影响力仅次于作为统治阶级的士。农在意识形态上的地位很高，用今天的话来说，就是“领导阶级”，但数千年里，农是最底层、最辛苦的阶层。这样的意识形态的表述，只不过是历代统治者对农业文明的认同，或者“重农主义”。

在实际操作层面，商不能直接转变成士，钱不能直接转变成权，尤其是商的意识不能成为统治者的意识。商人也有被皇帝录用从政的，尤其在早期。例如汉代的东郭咸阳、孔仅、桑弘羊三人，其中桑弘羊历来被视为历史上最有才干的大臣。当然，皇帝使用商人是因为他们的能力，并不是因为他们作为商人的意识。桑弘羊等人所实施的政策是反商人的，与商人企业家争利。一些朝代也存在买卖官位的现象，商人是“收购”这些职位的主体，但大多数是一些不重要的职位。皇朝这样做是为了解决财政收入问题，担任那些买卖官职的商人也会被同僚（通过科举考试当官的）看不起。

但是，朝廷也给商这个群体提供社会空间，满足他们的实际需要。这里主要有几个方面。第一，一些有才干的大商人直接为皇权服务，为皇帝或家族“打工”。传统上，皇帝的财库和政府的财库是分开来的，皇家拥有很多企业。经营和打理这些企业的往往是商人。为皇帝或皇族直接提供服务的商人当然能够享受“皇恩”，产生不小的经济甚至政治影响力。

第二，容许商人的下一代参加科举考试，鼓励他们用财富来为皇朝培养人才。皇朝对商人拥有大量的财富很不放心。一个方式是容许商人购买土地，商是可以流动的，但土地是不动的。商人购买土地之后，皇朝就比较放心，因为原则上，“普天之下莫非王土”。当然，皇朝也不容许商人购买太多的土地，因为这又会导致社会不稳定。但对商人投资下一代，皇朝则是乐意看到的。历史上，在一些富裕的地方，商人家庭甚至比士家庭培养了更多的士。

第三，商人拥有很高的社会声望，地方上的慈善社会服务基本上由商人提供，或士商合作提供。

从皇权的角度来看，传统数千年的政商关系不能说不成功。商从来没有挑战过皇权，而皇权一直能够维持其对商的有效统治。当然，从商业发展的角度来看，政商关系非常不成功，甚至是大失败。中国为什么没有发展出西方那样的近代资本主义？因素很多，政商关系也是其中一个重要的因素。这种关系维持了数千年的农业社会，扼杀了企业家的商业精神。企业家精神的缺失，和中国没有发展出近代资本主义是有关联的。在西方，企业家精神（无论在马克思意义上还是在熊彼特意义上）是资本主义精神的内核。

政商合一成裙带资本主义

改革开放以来，中国政商关系基本上出现三种形式，这三种形式都出现了严重的腐败现象。第一，从“政”到“商”，即党政官员通过“下海”方式，转政为商。在这种方式下，党政官员充分利用其原来的政治行政资源来经商。第二，从“商”到“政”，商人进入全国人民代表大会、政治协商会议等政治系统，或者官方认可的社会组织（例如工商联和商会），商通过正式的渠道和政治过程发生关联，对政治发挥作用。

很多年里，商已经在各级人大和政协系统成为一股不可小看的政治力量。从一个方面说，这是政治的进步，因为商获得了正式的政治参与渠道。但另一方面，因为对商人的选拔（进入人大或政协）过程没有制度化，尤其没有公开化，往往简单地以一个人所拥有的财富来衡量，这里面的腐败也难以估量。

第三种情形更为糟糕，即政商合一，无论是通过正式还是非正式的方式。政商合一已经形成人们所说的“裙带资本主义”，政治权力和资本的合一不仅导致巨大的腐败，也造成巨大的社会不公平。

应当指出的是，在所有这三种情形中，所谓的政商关系并不是政府作为一个实体和商作为另一个实体之间的关系，而是政府官员个体和商人个体之间的关系。即使是在第二种形式中，一个商人能够进入人大或政协系统，往往是因为其与政府官员个体之间的关系，也就是哪一名官员看中了哪一名商人。如果是两个实体之间的关系，就可以制度化和法律化；但两个个体之间的关系很难制度化和法律化，而且这个关系也是不可继承的。因为是官员个体和商人个体之间的关系，他们之间的“交易”产生腐败，也就非常容易理解了。

如何重建政商关系？

如何重建政商关系呢？这是一件不容易的事情。世界各国并没有一个理想的模式可供中国复制。在西方早期，诚如马克思所说，政府只是资本的代理，所谓的代议制就是资产阶级民主。后来随着民主化的扩展，尤其是大众民主的出现，政府的基础从资本转移到社会（选票），政府就不仅不能单纯地代表资本的利益，而且对资本的规制越来越多。

今天随着资本的全球化，西方政商关系也面临挑战。在一些国家，如美国，商人直接主政。但不管西方政商关系面临什么样的挑战，在法治的构架内演进是无疑的。法治本来就起源于政商关系，也已经成为西方政商关系的基因。

同样，东亚社会（日本和亚洲“四小龙”）在经济起飞的早期，曾经建立有效的政商关系，在官商之间打造权力合法化的桥梁，使得政府和商人协作，推动经济发展。但随着经济的发展和社会的变迁，一些经济体的政商关系也出现了巨大的问题，韩国和中国台湾最为显著，政商关系造成政治腐败。

中国重建政商关系的过程可以参照其他经济体的经验，但也必然要考虑到中国本身的传统文化。其中最重要的是如何重塑“士”这个阶层（即统治阶层），以及这个阶层和其他社会阶层之间的关系。这方面，中共十九大所强调的“政治家集团”非常重要。“政治家集团”是中共对自身的认同，类似传统上士大夫阶层的自我认同。对于这个阶层，关键的问题在于建立自我认同，因为自我认同决定了其执政意志。

传统上，皇权通过意识形态、教育和科举考试等方法，成功地让从各个阶层（主要是士商）录用的官员建立这种认同感。官员来自不同的阶层，这在很大程度上保障了政府的社会基础，认同感又保证了官员对皇权的忠诚。如何在各社会阶层（包括商）录用人才，同时确立他们对“政治家集团”的认同，仍然是当代的政治挑战。

再者，在商业社会，商的作用不是历史上任何一个时期所能比拟的。不管政商关系会产生怎样的腐败，政商关系必然会存在，人们所要避免的只是腐败的政商关系。实际上，如果不能保证和维持企业家群体的企业家精神，商业社会的运转难以为继。可持续的企业家精神是一个社会可持续发展的保障。同时，要保障清廉的政商关系，法治不是可有可无的，而是前提条件。在中国的环境里，当务之急是把政商关系从个体层面转化到实体（组织）层面，必须以法制的形式明确规定政府和商的关系。

除了继续扩展企业家正常参政的渠道，也可以向传统学习，直接录用企业家进政府。商与政治家集团没有本质的矛盾，只要商对“政治家集团”有高度认同感。保持“政治家集团”的统治不再能够像传统那样排斥企业家，而是应当主动接纳他们。在全球化和资本过度的今天，国与国之间的竞争越来越表现为企业家之间的竞争、企业家精神的竞争，重新梳理和重建政商关系，从来没有像现在这样紧迫和重要。