治理统筹发展与秩序：“中国奇迹”的一种解读
序言 治理统筹发展与秩序：“中国奇迹”的一种解读
唐亚林
中华人民共和国成立七十余年来，中国共产党领导中国人民用短短几十年的时间完成了现代西方发达国家上百年乃至几百年才完成的国家现代化目标，并在2010年成为世界上第二大经济体，正向着世界第一大经济体的发展目标快速迈进。在此进程中，当代中国“创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃”[1]。
针对“经济快速发展奇迹”和“社会长期稳定奇迹”这两大“奇迹”现象，国内外学术界、政界人士与社会媒体相继进行了长时间多方面的解读与论争，并将其归为“中国奇迹”之谜。“中国奇迹”之所以称为一种“难解之谜”，一是现代西方发达国家不曾出现过此种兼顾发展与秩序、效率与公平、民主与自由、先富与共富、物质与精神等多重价值的现代化发展模式；
二是过往的建立在现代西方发达国家现代化发展模式基础之上的所谓“经典现代化”理论，不能有效解释“中国奇迹”的奥秘；
三是即使在中国，长期以来学术界和实务界也对此现象缺乏足够的心理准备和完备的实践认知，甚至缺乏充足的理论自信，对“中国奇迹”的奥秘也莫衷一是。有鉴于此，学术界干脆将“中国奇迹”形成的奥秘，归功于“中国模式”。
笔者曾不揣浅陋，从复合因素角度提出了“综合作用说”，即“成熟自信强大的执政党、统一集中高效的中央政府、规模活力创新的市场体系、庞大充裕丰富的人力体系、齐全配套优质的产业体系、勤劳苦干奋进的中国人民、守正创新中道的中国文化、规模纵深腾挪的中国空间”等“八大因素”相互叠加、彼此强化与整体合力的综合结果。
面对这一人类社会现代化发展模式的“哥德巴赫猜想”，青年才俊叶敏副教授独辟新径，从大都市非正规经济发展与治理的视角，提出了“发展政治说”。所谓非正规经济（Informal Economy），是指在工业化、市场化、城镇化的进程中，在大都市、中小城市的城乡结合部集中出现的基于社会需求的以便民利民为特点的，虽得不到正式制度承认却有着广泛需求市场，并拥有强大生计韧性和生活合理性的经济活动。这类经济活动主要表现为流动摊贩、无证照经营、违法居住、黑车（摩的）、非法办学、违法建筑、违法用地等现象，虽然在正规经济名录上找不到其归类，却与广大底层民众的生计生活生命“三生命题”须臾不可分。
一方面，从广大中西部地区流入到东部发达地区的民众（被称为“外来务工人员”），他们往往身无所长、家贫势弱，除了力气以外几乎一无所有，要在房价高昂、消费水平甚高的城市立足，不得不租住在拥挤但廉价的违章建筑住房（如城中村）之中，找不到正式工作时又不得不先从事诸如无证照的流动摊贩、违法接送乘客的黑车运营等活动，通过干苦活、累活、脏活和临时活，先把自己养活，同时还要尽量多挣钱养活在老家的一大家子人；
另一方面，居住在城市的民众，因职业与经济收入差距所导致的阶层差异、住所差异、交往差异、消费水平差异、生活习惯差异等的广泛存在，在面对生活日用品与出行方式等生计生活生命“三生命题”时，呈现了大分流的格局。生活在城市底层的民众，往往选择就近方便、“物美”价廉的“省时省钱省力”式非正规经济产品。这一供一需的有机匹配和无缝对接，形成了中国经济和社会发展过程中规模化的“非正规经济”韧性现象。
叶敏所撰写的这本专著《发展政治：大都市郊区非正规经济治理研究》，是根据他2015年成功申报的国家社会科学基金项目课题《大都市城乡结合部非正规经济的管制困境与治理模式创新研究》的结项成果而成的。我还记得当初帮他审看课题申请书时受到的强烈震撼感：“据统计，截止到2014年8月，来沪人员已经突破1100万人，其中400万余名来沪人员的就业状况属于‘灰色就业’，占来沪人员就业总量的42.28%。仅以其中的无照经营为例，来沪人员中从事无照经营的共有5.5万余户，约占全市无照经营户总量的85%。’[2]原来我们引以为傲的大上海的底层居然是这般模样！
这种从生活秩序缝隙里生长出来的生计生活生命“三生命题”，从一开始注定要遭遇博弈困境：生计生活生命的强大现实需要，让非正规经济活动具备强大的韧性和合理性特点；得不到正式制度认可背后所内蕴的诸如食品安全、消防安全、人身安全、场所安全等各种安全难题，让从制度缝隙和管理缝隙中生长出来的服务秩序问题又不得不时刻接受社会与公众的质量和安全等拷问，让政府监管面临缺位失位和粗暴运动执法等包容性治理难题。
通过多年在上海等地郊区的实地调研与跟踪考察，叶敏在书中将此种博弈困境的历史过程，抽象为两种演化逻辑：一种是“发展引发治理”逻辑，即在大城市蔓延扩张、郊区（新城新区）开发过程中，非正规经济活动在郊区城乡结合部大量集聚，既有现实需要的合理性，即相关行政服务与公共服务无法及时跟上，属于一种“刚需”，又有及时治理的合理性，即政府要对此类兴起并兴盛的活动进行有效管制，这是政府的职责所在。只是在此过程中，政府采取了“睁一眼闭一眼”式“弱管制模式”。
另一种是“通过治理的发展”逻辑，即在城市规模扩张达到一定的限度之后，城市发展从原来的增量改革走向了存量调整之时，非正规经济活动的各种负外部性问题全面显现，社会公众随着行政服务与公共服务的配套设施条件的建设与完善以及生活水平的提升而对其容忍度也越来越低，政府此时无论是从经济发展的“腾笼换鸟”式土地置换需求角度，还是从城市发展高品质生活条件塑造以及政府治理秩序有序建构角度看，都需要对非正规经济活动进行全面持续的清理整顿和引导规范，原先的“弱管制模式”开始走向“强管制模式”。
在此种过程中，无论是外来务工人员的生计秩序的现实诉求，还是城市底层民众的生活秩序的现实需要，都不得不让位于更具理性的所谓城市高质量发展的秩序更新要求，这里面充斥着太多的无奈和无情。毫无疑问，这两种逻辑及其管制模式的分类与转换的实践提炼与理论提升，是极具基于当代中国生活常识、发展常识和治理常识的洞见，也是本书的最大特色所在。
通过对大都市郊区非正规经济治理的逻辑与模式的提炼，叶敏此书实际上提出了一种关于“中国奇迹”的“发展政治说”。这种“发展政治说”的核心内容主要在于三点：
一是由中国共产党领导、中国各级政府主导、中国人民广泛参与的包容性治理模式。这种包容性治理模式，在现代西方国家经典现代化模式与理论之中，是看不到作为“主心骨”的执政党的引领担当作用以及作为“核心主体”的人民的广泛参与作用的。
二是由政府、市场和社会等多方面力量型构的包容性发展模式。这种包容性发展模式，是与当代中国的发展目标、发展阶段、发展任务、发展条件等多方面因素相适应的发展模式，并呈现从简单到综合、从单维到多元、从线性到复合、从不完善到完善的演化特点。
三是由制度秩序、治理秩序、服务秩序、发展秩序、安全秩序、生活秩序、生计秩序等多元秩序构成的包容性秩序模式。这种包容性秩序模式，在一定的时空范围与条件下，可能彼此间会发生冲撞乃至冲突，甚至在特定的发展阶段和区域会引发一些社会冲突，但经过制度秩序与治理秩序的自我主动、理性依法调整，会走向一种多元秩序并存并和谐和睦和合共生格局。这种“发展政治说”的本质，就是通过包容性治理模式统筹包容性发展模式与包容性秩序模式，形成创造“中国奇迹”的“治理统筹发展与秩序”的理论解释模式。
叶敏是我在华东理工大学工作时指导的博士，后来到复旦大学公共管理博士后流动站兼职从事过一段时间的研究工作，同时作为特聘研究员受聘于我们大都市治理研究中心，从事大都市治理研究工作。这本专著《发展政治：大都市郊区非正规经济治理研究》也是我们大都市治理研究中心编辑出版的“复旦城市治理丛书”的重要著作之一。
应约为本书作序，有三大缘由：
一是本书是80后青年学者把学问写在祖国大地上的生动写照，也是80后青年学者群体茁壮成长的标志，这是让我们60后学者欣喜看到的学术传承与创新的好现象，也让我产生了诉诸笔墨的美好情绪；
二是叶敏本人的特质，让我看到了勤奋好学、谦逊低调、与人为善的美好品质已成为一代又一代学术新人的普遍写照，这是当代中国的发展品质在一代又一代新人身上的美好投射；
三是中国的发展与抱负、中国人的情怀与担当、中国共产党的使命与责任，让我们有了见证与重构基于大党大国大发展的新型发展模式与理论范式的历史契机，而这一切在“五百年未有之大变局”时代正真切地转化为美好的现实和光明的愿景！我们可以热切地拥抱并期盼着！
[1]本书编写组编著，《<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>辅导读本》，第2页，人民出版社2019年版。
[2]说明：引自叶敏2015年国家社会科学基金项目课题论证活页《大都市城乡结合部非正规经济的管制困境与治理模式创新研究》。