王守清：“我应该给PPP泼点冷水”

文章导读

王守清教授说“我过去努力推PPP，现在要给PPP泼点冷水了。”，理性看待PPP，总结经验教训，避免由“PPP热”走向“PPP过热”。

来源：中国大气网 作者：张凌超

5月20日清华大学王守清教授客座中国水网“铿锵三人行”就PPP专题与网友进行了一次宝贵的分享交流。王守清教授幽默地说“我过去努力推PPP，现在要给PPP泼点冷水了。”，理性看待PPP，总结经验教训，避免由“PPP热”走向“PPP过热”。

关于PPP全世界仍未达成共识

王守清教授说，2014年是中国PPP模式的元年，已经形成了相当的社会热度。然而王教授强调，实际上国际对PPP模式还没有达成一个共识，它真正的含义，大家并不十分清楚，每个人的观点也都不同。像加拿大、澳大利亚、英国等国家，都有自己对PPP的定义。王教授指出自己更倾向于加拿大“公共部门和私营部门建立合作经营工作，通过适当的分配和利益分享满足公共需求。”的简洁定义，但这个定义仍旧存在概念模糊的问题。“PPP火起来变成广义的概念，只要政府和企业合作都可以叫PPP。”这样的说法也是不合适的。亚洲开发银行和欧盟则从其特征来定义，双方各自根据优势互补共同去承担社会责任，政府根据公共利益确定对服务、质量、价格的要求，并进行监管。“政府必须授权、政府必须制定规矩、政府必须监管，不监管不行。私营部门必须出钱，不出钱不行。必须长期合作，如果不长期合作容易出现投机现象。为了提高效率和服务水平，私营不承担财务风险同样没有意义，但如果完全交给企业也不叫PPP，所以BOO不认为是PPP。”从特征上面来描述，用国内国外所有的观点去解释，有这样一个好处：不管它叫什么，关键看内涵，只要跟政府谈成了对大家有好处。

PPP模式中政府和企业之间的合作和管理形式一直是个很大的难题。首先，要加强政府对项目的控制。政府授权，提供公共产品公共服务，但如果完全交给民营企业，让民营企业承担社会责任，难免会出问题，因为企业是独立的。如果合同一签二、三十年，合同不完备，老百姓就会不高兴。那么就需要政府用行政力量干预。政府通过占有股份进行调控的话，这个股份的比例就最好是这样的：如果对老百姓非常重要就控股，如果不那么重要就占小股或者不占股。王守清教授在此用PF2的规定做了印证，PF2规定项目股份要分为三大块，第一块必须政府占股份，第二是投资者找股份，第三是投资者在市场上。现在规定必须有一个比例，股份分成三类：有政府的，有投资者的，还有投资者向社会公开寻找的。其次，就是公众参与，公众参与可以让政府控制得以透明化。这个概念类似于最近财政部说的，混合所有制的概念。

搞好PPP需要四法宝

王守清教授说：“其实在一个法制尚在建设中还不够完善的国家里，真正做成功一个PPP项目是非常困难的。”那么想要做好PPP应该注意哪些因素呢？

1.契约精神

首先，王教授主张大家要重视合同，签合同后还需在法律框架下遵守。投资人应该尽量与以及政府部分直接签约，而不要选择其下属职能部门。这样可以避免合同的效力受到个别领导人的牵制，比如因为领导人换届而导致之前签订的合同失效。其次我们还要尽量把自己的利益和政府的利益捆在一起。除了以上两点，投资人还必须将百姓的影响力考虑在内，不要觉得PPP、BOT作为企业和政府签的合同就万事OK了，因为一旦引起老百姓的不满，就会造成社会的不和谐。这种情况下，不管西方政府还是东方政府，首先要牺牲的就是企业。在这种法制和契约精神下，尽量大家有福同享有难同当，我们一定要考虑老百姓。政府和企业都应该重视和遵守契约精神。

2.管好财务投资者的腿脚

由于某些地方政府可能会不守信用，从投资者的角度来说，作为项目协议等“桌面上”能够摆出来的东西一定要合法合理，一旦要走法律程序是可以拿出法律依据保护自身的。但很多企业家过于依赖关系，更相信“桌面下”的东西，就有可能吃亏。当然“桌面下”的在这个阶段不可能没有，但企业必须是具备一定实力可以对政府产生影响的。“对投资者来讲，钱没有砸进去时，政府或是认可你的，一旦钱砸进去就不一样了。当然，和老百姓密切相关的垃圾、污水处理项目，政府一般不会一直拖欠不给钱。”不能让财务投资者随意的进和出，对股东的退出和变换应该有所限制。

3.PPP也要“傍大款”？

再者投资者能够干什么呢？王教授在此指出尽量不要被动，要主动；还有一个办法是，最好不要单独去办，我们要“傍大款”，这个“大款”指的是央企等可以作为强大后盾的对象，这在目前是比较行之有效的方式，但又不能完全去主导，完全主导要看对对方有没有控制力。

王守清教授说：“我曾讲过一千多场课，今年主要是教政府和民营企业，目前很多官员转变过来了。我是持中立观点的，我会告诉你为什么这样考虑，讲完之后以前他们是不管的，现在有很多方法都能解决；以前一签合同是死合同，现在都是活合同，学术界根据显示出的问题去解决。现在要求信息透明，不透明就可能有各种问题出现。主流是应该是通过透明公开来解决问题的，除了涉及到你的技术专利可以不透明，另外一个除非涉及到国家机密，不能一下子放开。现在企业不愿意放开，政府也不愿意放开。另外，公众的知情权和参与权是要有的，“一公布总是有业内人士，总是能提意见的。”

公开透明是个好手段。做到公开透明需要法制的屏障，法就是要解决现实中的问题，如果不能解决问题立法是没有用的。，要进入法制契约的阶段。

4.打碎国有资本形成的“玻璃门”让市场说话

国有经济的覆盖面比较大，是国内PPP发展相较于国外存在的又一问题。王守清教授这次推PPP指出：要不要限制央企、国企的参与，不让它参与肯定不合适，但不能都给它，一个是从项目的规模上不能都给，另外是从项目的股份上，要不要限制它的股份？最彻底的就是不让国有企业参与。 在前期很多数据没有，很多东西很难量化，比较出来的结果就会不准。另一个思路是充分公开竞争，只要是充分竞争，就可以提高效率。

“我们可以有简化的类似的方法，修了三个污水处理厂，可以取一个平均值，现在有第四个污水处理厂，把这个东西交给你来干，你给我报，或者我招标，你给我的东西跟我单方去比差距太大，我干嘛让你干。因为政府去银行借钱比你融资借钱便宜的多，这是很重要的思想。”在前期很多数据没有，很多东西很难量化，比较出来的结果就会不准。总之一定要让市场说话。

PPP职权管理需要顶层设计

中国水的问题难解决，某些时候就会提到九龙治水的问题，也就是部门条块分割的问题。

PPP的事情现在也是各部委都在发声。在13年7月31日李克强总理提出政府采购公共服务后，各部委都在大力推进，落到财政部是PPP，在发改委叫第三方服务，环保部叫合同环境服务，也叫第三方的专业治理服务。在国外的PPP，比如加拿大的并不隶属于任何一个部门，是独立的。财政部在做PPP中心，第一这是好事，财政是有钱的，改变财政资金的投入方式，避免国进民退，促进PPP是好事，但PPP中心在部委的协调上也会有难度。

王守清教授指出，因为PPP涉及面太广，没有任何一个学科可以完全覆盖PPP。在行政管理上没有任何一个部委的职能可以覆盖到PPP。国际组织建议让发展中国家最好成立跨部委的协调机构，叫PPP中心或者叫PPP机构。这一机构的职责权利可以由中央政府来做。让财政部率先进行，已经成立了，慢慢再往这方面发展，起到推动作用，将来如何发展还要根据实际情况。王教授主张顺应我国的政治制度，要真正成立一个跨部委的有形机构，不限制形式，可以是无形的，也可以是有形的，在中国组织结构发生变化很难，建议成立一个无形的机构：比如跨各部委的领导小组。这个机构主要还是从顶层设计角度去考虑，涉及的专业由行业主管去做。在这方面世界各地存在各种各样的形式，像菲律宾就是独立的。而最关键的还是要有一个是顶层设计，比如污水肯定是交给住建部，公路肯定是交给交通部。无形更好些。

在项目管理中要分解结构，PPP能要清晰全面。要是按照这个要求所建立的PPP管理机构一定不能审批项目。不能按传统的方式什么事情都统统交给它。中央的PPP管理机构负责顶层设计，是宏观的，各部委按各自职权也可以有一个对应的PPP管理中心。有的项目不是一个区域，是跨境的，跨境的东西涉及到不同的政府去协调。其次是在具体项目中涉及各职能部门时，不能由投资者跟各个职能部门去谈，这对投资者来说风险很大，前期成本非常高，一定是要深思熟虑。自己跑和政府跑的手续审批时间至少增加3到6个月。市一级如果有这样一个协调机构来统一解决是好的。立法要明确，只能跟市政府签约，有协调方向，提高效率。

混合制推进“合得来才结婚”

关于职责划分的问题，混合所有制的话，找股东一定要根据项目和股东的特点。“跟结婚一样，合得来才结婚，如果父母给我包办真的没办法。”政府占股，也只是在合同里面说明在什么情况下有决策权，其它是不包括的。

国资委副主任写了一篇文章，针对混合所有制，把国资委的国企分成四类，有些是可以的，有些是不可以的；有些是鼓励的，有些是不鼓励的。包括股份的问题，“比如咱们俩志同道合可以有一套规矩，比如就两个股东，实在吵的不行分手，不要把PPP当成非常特殊的东西，对于政府来说只要跟公司签约，跟公司来说只要自己公司治理好没有太大问题。”

加强PPP监管，防止政府信用透支

公共产品、公共服务的评估，归根结底是政府的责任，要政府来承担。我来检测你不符合了要做第二次评估。我们说这种监管是持续的监管，光靠政府肯定不行，光靠企业自己也不行，应该是结合，一个是公众，把所有标准公布。台湾有一个教授说我们这里搞了一个垃圾处理厂，大家都反对，政府说我们已经按照标准做了，你有什么问题随时打电话，如果有问题我们收拾企业，老百姓天天在这盯，盯了半年不盯了，老百姓也觉得没有问题了。

我们应该注重机制、注重透明公开；企业自身要注重品牌、注重抽检，不让老百姓投诉。现在政府说的什么话老百姓都不相信，这是一个大事情。“我们的政府信用有点被透支了。”

PPP并非万能钥匙

总而言之，PPP不是万能钥匙，国际经验基本上有这么几条，第一条项目的范围比较容易鉴定，流域为什么不好弄，因为范围不好鉴定，所有环境介质都得考虑，这是第一个。第二个原则环境效果要容易确定，容易测量计量。环境在这个方面是容易的，但是前面的范围不容易确定。发达国家PPP做得好的，公共项目真的用PPP的只是10%-15%（加拿大，公用基础设施多）。此外，PPP模式推广结合了城镇化的发展需求，在城乡结合部土壤修复和小流域治理的需求是非常普遍的，王守清教授幽默地说“我过去努力推PPP，现在要给PPP泼点冷水了。”，理性看待PPP，总结经验教训，避免由“PPP热”走向“PPP过热”。