全国首个环境质量监测PPP模式示范项目落地
文章导读
▲ 来源：中国大气网
2017年5月11日，中国大气网获悉，广西壮族自治区政府采购中心发布了《广西区环境物联网（空气质量监测站）PPP项目（GXZC2016-C3-4296-CGZX）成交结果公告》（以下简称《公告》）。《公告》显示，广西区环境物联网（空气质量监测站）PPP项目已经完成采购程序，确定社会资本方。该项目分为A和B两个分标，其中A标包括桂林、柳州、河池、百色四个市39个站点及监测数据管理软件开发。中标方为中兴仪器（深圳）有限公司，成交金额为约1269.29万元/年;B标包括南宁、钦州、贺州、崇左、防城港、北海、贵港、玉林、来宾、梧州10个市36个站点及运营监管软件。中标方为聚光科技（杭州）股份有限公司，成交金额约为1108.80万元/年。据悉，该项目是目前在环境质量监测领域落地的首个PPP示范项目，对引导环境监测领域推进PPP模式具有重要意义。
环境质量监测是环境监测的重要组成，也是推进政府和社会资本合作（PPP）模式的重要领域。2015年，环境保护部出台《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》（环发〔2015〕20号），提出鼓励引导社会环境监测力量广泛参与，创新环境监测公共服务供给模式。2016年《国务院办公厅关于印发生态环境监测网络建设方案的通知》（国办发〔2015〕56号）明确在基础公益性监测领域积极推进政府购买服务。
我国现有环境空气质量监测站点主要分布在城市建成区，而面积更为广大的区县一级环境空气质量监测站点建设不足，获取的空气质量监测数据难以准确反映区县辖区内空气质量状况，因而亟需加强区县级环境空气质量监测设施建设。为提升县级环境空气质量监测服务供给水平和供给质量，广西壮族自治区创新采用了政府和社会资本合作（PPP）模式，引入专业化社会资本投资建设、运维管理自治区境内的75个县级环境空气质量监测设施。目前，该项目已完成社会资本采购工作，即将落地实施。
据了解，该项目的咨询服务工作由环境保护部环境规划院环境PPP中心，环规院环境PPP中心在运作方式、风险分配、交易结构、监管机制等方面进行了有益探索，以环境空气质量监测数据质量的考核为核心，以环境空气质量监测设施的运营维护考核为辅助，建立了依效付费机制。
在运作方式上，《公告》显示，该项目采用了BOT（建设-运营-移交）+O&M（委托运营）的运作方式。纳入PPP模式实施的建设内容为23个存量县级环境空气质量监测站、52个新建环境空气质量监测站，以及结合环保物联网技术的信息化软件平台。对于存量县级环境空气质量监测站，考虑其合作期、资产所有权、仪器设备使用期限等因素，转让-运营-移交（TOT）和委托运营（O&M）是较为合适的运作方式，但由于环境空气质量监测无使用者付费的基础，其投资回报机制宜为政府付费，TOT运作方式下社会资本购买存量资产的费用作为其投资成本，会在一定程度上增加政府在合作期内的绩效付费，因而存量环境空气质量监测站更适宜采用委托运营的运作方式。对于需新建的县级环境空气质量监测站点及信息化软件平台，考虑项目当前建设阶段、是否需要融资、资产所有权、风险分配等因素，宜采用BOT运作方式。
在风险分配上，该项目识别了合作期内的项目风险，形成了项目风险清单，并将项目风险在政府方和社会资本方之间进行了合理分配。环境空气质量监测PPP模式的风险主要包括政策法律变更以及政府信用风险、市场风险、项目风险以及不可抗力风险等四个层级，其中环境空气质量监测需求的变更（运营期监测指标或监测点位增加、监测指标标准提高）是环境监测领域PPP模式的特有风险，依据“最有能力承担原则、风险收益对等原则、风险承担有上限原则”，法律变更、政策变化、监测需求变更、政府信用等风险倾向于由政府方承担；项目建造、运维、融资等风险倾向于由社会资本方承担，并综合采用风险规避、风险控制、以及风险转移等措施来应对项目风险。
在监管方式上，建立了以项目实施机构监督为主，以县级环境保护部门、公众监督为辅的监管机制。由自治区环境监测中心站通过对项目公司定期考核、不定期巡视等方式，对项目公司履约情况进行监管。由各县级环保部门负责保障监测条件，并随时向自治区环境监测中心站反映项目公司运营问题和数据疑问。同时考虑到环境空气质量监测是公益性服务，是公众较为关切的话题，鼓励公众通过自治区环境信息中心网站、微信公众平台等渠道，监督项目公司对空气自动站的日常运营维护。
在投资回报机制上，采取政府付费的方式，并建立了严格的依效付费机制。实施依效付费是保障环境空气监测服务质量的有效手段。在政府和社会资本合作（PPP）模式下，社会资本负责投资、建设、运维广西区境内的县级环境空气质量监测设施，提供符合要求的环境空气质量监测数据，并依据绩效考核结果获得政府方支付的环境监测数据服务费。
依效付费机制作为环境空气质量监测供给水平和服务质量的有效保障，应是实现PPP模式关注点的重点内容。依效付费机制包括绩效考核与绩效付费两部分。在广西区县级环境空气质量监测服务中，对于监测数据的考核，采用数据有效性、数据捕获率、数据准确率（简称“两率”）作为考核指标，对运维服务绩效考核指标的设定，重点关注考核指标能否保障运维服务质量合格，能否提高运维单位提升服务质量的积极性以及评价指标的可定量化等。
作为环境监测领域第一个采用规范的PPP模式推进的典型案例和财政部PPP示范项目，同时也是广西壮族自治区本级首个PPP项目，该项目的落地实施对于环境监测领域PPP模式推进具有积极的示范效应。
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