林伯强：中国如何打赢雾霾治理战

文章导读

环境空气质量所关注的六项污染物中，目前最引人关注的就是PM2.5，因为这是政府面临的重要民生问题，这一污染物被视为雾霾天气的重要参考指标。

▲  来源：澎湃新闻     作者：林伯强

倘若区域联防联控能够做到平衡区域各方的利益、共享各方间的信息和明确区域内部责任主体，将能更好地发挥治理作用。

《2017年中国生态环境状况公报》的数据显示，2017年，全国338个地级及以上城市中，有99个城市环境空气质量达标，即该99个城市所参与评价的六项污染物(SO2、NO2、PM10、PM2.5、CO和O3)浓度均达标。

环境空气质量所关注的六项污染物中，目前最引人关注的就是PM2.5，因为这是政府面临的重要民生问题，这一污染物被视为雾霾天气的重要参考指标。造成雾霾天气的原因很多。首先，中国的雾霾受到天气因素影响很大。从季节上看，雾霾多集中在冬季，主要因为冬季气温低，尤其是北方地区依赖烧煤供暖，而且冬季的大气环流相对稳定，有助于雾霾天气的维持，导致雾霾形成以后难以散去。其次，雾霾的形成有更为深层次的原因，在实现工业化和城镇化过程中，粗放且布局不合理的工业结构和以煤为主的能源消费结构带来了高污染、高排放、高能耗等诸多问题。随着人民生活水平的提升，机动车数量越来越多，汽车尾气的大量排放也增加空气中颗粒物的浓度，继而反映在严峻的空气污染上。

雾霾标准哪家强

人们之所以谈雾霾色变，主要是因为雾霾对人类健康有很大影响。据世界卫生组织(WHO)统计，2016年全世界有420万人死亡是由于长期暴露于PM2.5甚至是更小的细微颗粒物下所导致的。早前有相关研究表明，PM2.5类颗粒物与心血管疾病、呼吸道疾病以及癌症(肺癌)的关系密切，也就是说倘若空气中的PM2.5日均浓度升高，那么心血管呼吸道疾病死亡率、肺癌死亡率的可能性也会随之增加。

中国政府也意识到雾霾带来的危害，并致力于治理雾霾。从现有数据看，2012年和2013年是雾霾天气最为严重的两年，但从2013年到2017年，中国的雾霾浓度明显减少，这得益于政府严厉的环保政策。重要环保政策主要从排放标准、减排目标、监测和考核体系、环境税费、区域联防联控、机动车、煤电机组、工业行业等方面入手治理大气污染，对于治理雾霾卓有成效。

在排放标准方面，目前中国的PM2.5标准与WHO过渡期目标-1一致，但这是世界卫生组织(WHO)很宽松的标准，即PM2.5的年均浓度限制为35μg/m3，PM2.5的日均浓度限值为75μg/m3。相比之下，欧盟国家的PM2.5标准则参照较为宽松的WHO过渡期目标-2，而美国、日本的PM2.5标准则与较为严格的WHO过渡期目标-3基本一致。澳大利亚的PM2.5标准则是与最为严格的WHO准则值基本一致，甚至还设置了更低的年均标准值。PM2.5标准越严的国家，空气质量越好。目前，中国的排放标准比较宽松，雾霾相对其他国家严重，政府需要逐步提升标准的设定。当然，相较于标准设定，实际执行效果显得更为重要，因此需要根据标准严格监测和执法，以真正提升达标率。

中国如何打赢雾霾治理战

在减排目标上，《大气污染防治行动计划》(即“大气十条”)对2017年设定了目标。根据环保部公布的2017年全国地级及以上城市空气质量状况，可以发现全国空气质量改善了，重污染天气也显著减少。特别是京津冀、长三角、珠三角等区域的颗粒物浓度下降幅度远远超出“大气十条”所指定的具体目标。此后中国进入了环境治理新阶段，2018年新颁布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划2018～2020》是环境治理的一个重要标志，该计划提出了比较严格的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等2020年目标。

在环境税费上，中国于2018年1月1日开始执行环境保护税，通过对排放污染的企业征收环境保护税，以减少污染排放以实现改善环境质量。而且，环境保护税也可以激励地方政府严格执行环境规制，并获得收益。但是，现行环境保护税征收标准较低，还带有发展中国家特色，不能如实反映环境治理成本，环境治理效果相对比较弱。因此，环境保护税的税率还应该实现动态提高，以促进企业减少排污。

区域联防联控是雾霾污染治理的重要方面。因为雾霾污染通常影响一片区域，需要通过区域联防联控政策进行治理。从地区上看，中国的雾霾天气主要集中包括京津冀、山西、陕西、河南等，以及华北黄淮地区。因此，中国将这些雾霾重灾区划分了京津唐、长三角、珠三角、汾渭平原等区域，并针对各个区域雾霾问题的差异来推行行之有效的政策。差异化的治理政策能够更加有效地治理雾霾。但是，倘若区域联防联控能够做到平衡区域各方的利益、共享各方间的信息和明确区域内部责任主体，将能更好地发挥治理作用。

在机动车方面，在许多地方，都采用 “车辆出行限制”政策来控制，车辆单双日限号，常态化尾号限行，当然这个做法治标不治本。通过引导行业技术进步，以工艺替代和技术改造等方式以实现减少尾气污染排放，可能会更加有效。还有，鼓励民众使用公共交通工具出行;大力发展清洁能源为汽车动力的交通工具，如天然气公交车、新能源汽车;加强汽车尾气的处理，以及通过道路喷水来抑制车辆带起的灰尘产生。

冬季供暖需要短期治理措施。在冬季适当要求工业企业停工可以避免雾霾天气加重。但是，政府应该主要关注那些重污染企业，尽可能利用市场化方式，避免“一刀切”带来的经济损失。政府通过“煤改气”、“煤改电”来改变北方传统的煤炭供暖方式，并加大对燃煤锅炉和炉窑整治力度，取得了比较大的成绩。当然，政府需要进一步着力于节能减排和清洁生产，推动绿色、环保、清洁产业发展，才能从源头上减少污染物排放。

(作者系厦门大学能源政策研究院院长)

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