美国《清洁空气法》是怎样让高污染企业停产的？
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文章导读
中国正在持续推进大气污染防治工作。过去几年，通过末端措施，中国取得了显著的空气质量改善效果。同时也在推进产业结构调整。
就如何让无法稳定达到最新排放标准的工厂限产和停产，美国环保局高级环境政策分析专家Jeremy Schreifels分享了美国的治理经验。
▲来源：中国环境报 作者：Jeremy Schreifel
中国正在持续推进大气污染防治工作。过去几年，通过末端措施，中国取得了显著的空气质量改善效果。同时也在推进产业结构调整。
就如何让无法稳定达到最新排放标准的工厂限产和停产，美国环保局高级环境政策分析专家Jeremy Schreifels分享了美国的治理经验。
美国空气治理过程中，是否有遇到过这样的情况，即工厂建设时是能达到环保标准的，但随着空气质量标准提升或行业排放标准提升，工厂无法达到更严格的标准，不得不面临限产或停产?
在美国,工厂建厂时，必须先从州或当地环境管理部门取得经营许可证。经营许可证对工厂需要满足的环境标准(例如，最大排放率、燃料限制)和控制技术要求作出了具体的规定。如果有新标准和法规出台，许可证规定的条件也会不断更新。
例如，如果某地达不到修订后的空气质量标准，该地区的工厂必须安装“合理可用的控制技术”，来满足《清洁空气法》的要求。新法规还可能针对新建的、改造后的和现有的工厂提出新的排放限值。
影响企业运营的政府环保行为有两种。一种是出台影响行业的新规，一种是针对某公司采取的强制措施。
工厂因无法达到新发布或修订的环境标准或要求而停产，这样的案例在美国有很多。近期，一些工厂就因治理臭氧、PM2.5和发电厂汞污染物的政策而停产。
针对这种情况，美国是否有出台什么样的法律、政策，来引导这些企业限产和停产?
一般情况下，美国的法律和政策不直接作出限产指令或停产要求，而是设定严格的排放目标、制定严格的污染控制技术标准。工厂则需要想方设法达到这些标准，如安装新的污染控制技术，采用替代燃料，改造生产工艺或采取其他措施。但对于有些工厂来说，最具有经济性的办法是停产，并采用更新、更清洁的设施来进行生产。
2015年，美国环保局出台了汞和空气毒物标准(MATS)，对燃煤和燃油发电厂设定了严格的汞排放限值。为了达到该标准规定的排放率，许多燃煤发电厂就需要安装汞污染控制技术，如活性炭喷射(ACI)系统。在限值生效的前一年，约有20GW燃煤发电厂因无法达到限值而退役，另有5.6GW发电厂则从煤炭发电改为天然气发电。
在美国的法律政策中，对于企业环保违法的严重程度如何划分、相对应的是哪些处罚?什么样的违法程度，企业必须限产和停产?
美国《清洁空气法》规定，违反该法规定的行为应受到民事处罚，罚款额度每天最高可达25,000美元(根据通胀调整，2021年起这一额度调整至101,439美元/天)。除经济上的处罚以外，还有两种处罚。一种是禁止令：美国环保局可要求工厂限产、停产或整改。另一种是刑事处罚：工厂管理人员或员工可能因故意违反《清洁空气法》(例如，故意报告虚假信息)而被刑事起诉。
美国环保局和美国司法部可提出处罚措施，但最终由法院/法官决定处罚结果。在许多情况下，工厂与美国环保局会在庭审前进行协商，达成一定调解方案。但该调解方案须由法官批准，以确保方案适当和公正。
美国环保局采取禁止令通常是为了确保工厂未来能够合法合规运营。禁止令经常会从物理改进的角度，例如要求工厂安装或升级污染控制技术，或要求企业对生产设备进行调整。针对已经造成的环境损害，美国环保局通常会要求工厂采取措施来减少这些环境损害，例如修复环境损害，或投资能够降低该地区污染物排放的项目(例如，为电动汽车基础设施建设或地铁扩建提供资金)。
在裁定某一家企业需要限产和停产时，除了环保因素，是否要考虑其他因素?如员工就业，当地的经济等。
美国《清洁空气法》制定了量定处罚的标准。
通常来讲，美国环保局需要考虑：
(a)企业规模
(b)处罚会对该企业造成的经济影响
(c)该工厂(以及该企业拥有的其他工厂)的合规情况以及为了合规所作的努力
(d)违规持续时间
(e)先前对相同违规行为作出的罚款情况
(f)违规行为给该工厂带来的经济利益
(g)违规行为的严重性
(h)司法机关考虑的其他因素
具体让企业限产和停产的方法是什么，是行政处罚、还是有一些经济激励措施?
鼓励或要求工厂整改、限产或停产的监管措施有很多。既有自愿性措施，也有强制性措施。但最具影响力的政策是改变工厂的运营成本。对一些企业来说，要符合新法规的要求，就会增加工厂的成本，从而让其在经济方面的竞争力下降。
自愿性措施通常是提供支持来帮助工厂或生产设备减少排放，这些支持包括提供信息、技术支持，有时还会提供经济资助。美国环保局有很多这样的自愿性合作项目。国家层面的经济激励措施并不常见，但一旦使用，一般面向工厂或设备提供补贴。补贴通常更多提供给农场或其他小面积污染源。
而对于强制性措施，工厂超过排放限值或违法《清洁空气法》的其他要求时，美国环保局可以进行行政或民事处罚，包括发布禁令，要求工厂整改或停产。
不同的环境法规赋予美国环保局不同的处罚和命令权限。《清洁空气法》授权美国环保局：
(a)发布行政处罚 (b)发布命令
(c)提起民事诉讼 (d)提起刑事诉讼。
如果美国环保局发布行政处罚或命令，公司有权申请行政听证。行政听证并不在传统意义上的法庭进行，而是由美国环保局行政法法官监督并做出裁决。
能否举一至两个案例，帮助我们理解美国类似限产和停产实际是怎么进行的?
2015年9月，美国环保局与装机容量57.5 GW的电力公司杜克能源(Duke Energy)达成一项协议。美国环保局称，该公司并未在8个燃煤发电厂安装适当控制技术。
庭审前，美国环保局与杜克能源公司达成协议，协议内容包括，该公司将永久关闭5座发电厂中的13台机组，缴纳近100万美元民事罚款，并至少投入440万美元来减缓对环境造成的影响(例如，恢复关键生态系统附近的水质和森林，安装电动汽车充电设施，投资建设可再生能源和能效设施)。
2015年7月，美国环保局与装机容量1.9GW的电力公司州际电力和照明公司(Interstate Power and Light,IPL)达成协议。美国环保局称，该公司对一座发电厂进行了改造，导致该工厂的氮氧化物和二氧化硫排放量大幅增加。
美国环保局和IPL达成协议，该公司将永久关闭4座发电厂中的10台发电机组，对5座发电厂中的11台机组进行关停或变更燃料，在2座发电厂新增或改进脱硝控制设备，缴纳110万美元民事罚款，并至少投入600万美元来减缓对环境造成的影响(例如，促进发展太阳能光伏设施，在一个或多个农场安装厌氧消化池，更换学校所用的燃煤锅炉，用天然气汽车取代传统车辆，向消费者提供补贴以取代低效的木材燃烧供暖系统)。
2021年2月，美国环保局对汽车零部件制造及销售公司Premier Performance违反《清洁空气法》的行为进行了调查。美国环保局称，该公司销售的汽车零部件影响了汽车污染控制的性能。该公司同意缴纳300万美元罚款，并暂停生产和销售这些产品及类似产品。
是否会出现，污染企业在一个城市退出，转移到另一个城市的情况?
主要固定污染源(如工厂)需要在州或地方环保部门取得经营许可证。如果某公司将设施转移到另一个城市，该公司必须取得新的经营许可证。而新的经营许可证规定的要求很可能会比适用于旧设施的原始许可证更严格。
社团、NGO在类似案例中，可以发挥什么作用?
在美国，非政府组织、社团和公民至少可以在三个方面发挥重要作用。
首先，举报可能存在的违规行为。这有助于政府集中有限的监管精力、人力和物力开展排查。
其次，可以就美国环保局与违反《清洁空气法》规定的公司达成的处罚协议发表意见。如果在法庭听证会结束前达成协议，该协议可公开征求公众意见。非政府组织、社团和公民可以就该协议以及调查结果中存在的任何问题提出异议。
第三，推动美国环保局妥善执行《清洁空气法》的规定。
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