专访柴发合：“大气十条3.0”的治理思路发生了怎样的变化？
文章导读
从《大气污染防治行动计划》到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》再到《空气质量持续改善行动计划》，在全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化进程中，深入打好蓝天保卫战是重要一环。
当前，大气污染治理面临新的形势和挑战，实现空气质量改善的难度较以往明显上升。那么，被外界称为“大气十条3.0”的《空气质量持续改善行动计划》，在治理思路上有什么变化？距离目标实现还有不到两年的时间，面临的困难会有哪些？还需补齐哪些短板？
带着这些外界普遍关注的问题，《环境经济》专访了中国环境科学研究院研究员、原副院长，国家大气污染防治攻关联合中心副主任柴发合。他作为大气污染防治领域的科技工作者，经历了新时代十年蓝天保卫战的所有重要节点。
▲来源：环境经济杂志
治理思路从防治变为提升
环境经济：请您介绍一下《空气质量持续改善行动计划》（以下简称“大气十条3.0”）出台的背景？
柴发合：从《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气十条1.0”）制定前灰霾天气频发，到《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称“大气十条2.0”）制定前空气质量明显改善但重污染过程仍然多发，再到2020年基本上实现蓝天常驻，不到8年的时间，我国空气质量取得显著改善。
数据显示，2013～2022年，我国在GDP翻了一番的情况下，细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降了57%，重污染天数减少了93%，成为全球空气质量改善速度最快的国家。
虽然我国空气质量不断改善，人民群众蓝天获得感、幸福感显著提升，但我国大气环境形势依然严峻，大气环境问题的长期性、复杂性、艰巨性仍然存在，空气质量与保护人民身体健康的要求、与美丽中国建设目标仍有较大差距。
从世界上来看，我国环境空气质量标准（GB 3095—2012）规定的污染物浓度限值比发达国家要宽松一些。特别是PM2.5平均浓度限值，是世界卫生组织最新空气质量指导值的5.8倍。从污染现状来看，2022年，我国仍有25%的地级及以上城市PM2.5平均浓度超过国家二级标准，全国PM2.5重污染天人为因素导致占的总天数90%以上。PM2.5仍是影响我国空气质量和公众健康的最主要污染物。
基于这样的一个背景，为了持续深入打好蓝天保卫战，切实保障人民群众身体健康，以空气质量持续改善推动经济高质量发展，国务院出台了“大气十条3.0”。
环境经济：在您看来，与“大气十条1.0”和“大气十条2.0”相比，“大气十条3.0”在面临形势、治理思路上有什么不同？在治理重点和措施上有什么改变？
柴发合：与“大气十条1.0”和“大气十条2.0”突出“防治”相比，“大气十条3.0”重在“提升”。面对“十四五”以来大气污染治理面临新特点和新挑战，实现空气质量改善的难度较以往明显上升，要促使更多的城市实现空气质量达标，已经达标的城市要持续改善，就必须要精准治污。
——突出问题精准。“大气十条3.0”明确以降低PM2.5浓度为主线，以减少重污染天气为重点，大力推动氮氧化物和挥发性有机物（VOCs）减排，明确了“十四五”大气污染防治的主攻方向。
——突出时间精准。一方面，秋冬季北方地区大气环境容量下降，如京津冀及周边地区秋冬季大气环境容量比春夏季平均小30%左右；另一方面，秋冬季采暖导致污染物排放强度显著高于夏季，PM2.5浓度处于高位。特别是出现逆温、近地面小风、高湿等极端不利气象条件时，区域环境容量进一步减少50%～70%，重污染天气多发频发。“大气十条3.0”提出持续推进北方地区清洁取暖，完善重污染天气应对机制，季节性减排叠加预警应急，以减少重污染天气发生。
——突出区位精准。锚定京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原三个重点区域，将PM2.5浓度较高的山东南部、河南中南部等地区纳入京津冀及周边地区，将浙江南部、安徽南部空气质量较好且对区域PM2.5污染影响较小的地区调出长三角，将汾河谷地和陕西关中地区作为汾渭平原主要范围，有利于更精准、高效地开展区域空气质量联防联控，同时减少对经济社会的影响。
——突出对象精准。大气污染源排放清单测算结果显示，从主要污染物排放的行业（领域）贡献来看，火力发电、钢铁、焦化、水泥、机动车、非道路移动机械等重点行业（领域）对氮氧化物排放的贡献在80%以上，工业涂装、石化化工、建筑涂料、机动车、油品储运销等对人为源VOCs排放的贡献超过70%。因此，“大气十条3.0”瞄准产业、能源、交通运输结构优化调整，强化污染源深度治理。
——突出措施精准。“大气十条3.0”在结构调整方面提出促进产业产品绿色升级、加速能源清洁低碳高效发展、大力发展绿色运输体系等14项措施；在污染源综合治理方面提出强化面源污染治理和精细化管理水平，强化多污染物减排7项措施；重点区域措施力度更大，特别是京津冀及周边地区继续实施“以钢定焦”、煤炭消费量较2020年下降10%、大型规模化畜禽养殖场大气氨排放总量较2020年下降5%等，为各地采取行动提出了明确路径。
“大气十条3.0”提出的许多措施，既是持续改善空气质量的必要措施，也是实现“双碳”目标的必要措施，很好地体现了减污与降碳之间的协同性。
没有任何捷径可以走
柴发合：现在空气质量持续改善面临的最主要问题，就像大家比喻的那样，“病来如山倒，病去如抽丝”。目前，空气质量再进一步改善的难度也在加大，再加上我们正处于推动经济社会发展全面绿色转型的过程中，完成“大气十条3.0”的目标任务还会面临一些难点。一个是在转型过程中，原来高污染、高能耗的产业体量还是比较大，导致污染物排放量过大，特别是颗粒物、氮氧化物、挥发性有机物等污染物排放量处于一个高位。但这些产业转型需要一个过程，除了进一步优化产业结构，有没有更好的绿色低碳生产技术涌现出来，有没有更高的污染防控技术涌现出来，这对我们来说都是挑战。只有把污染物减排的量减下来，空气质量才能真正持续改善。到了“大气十条3.0”这一阶段，没有任何捷径可以走。另一个是煤炭的问题，也就是能源结构转型的问题。我们国家的能源绿色转型在全世界是走得最快的，但真正要解决问题还要一段时间，要从国家能源安全、绿色转型和实现“双碳”目标等多个因素进行综合平衡和考虑。在这个过程中，一是要进一步调整煤炭的使用方式。对于散煤治理，有些地方没有彻底做到位，有时候会出现散煤复烧的情况；做到位的地方，还要思考如何巩固治理成效。二是燃煤锅炉的治理。2013～2022年十年间，燃煤锅炉从52万台下降到现在不足10万台，小锅炉基本上都没有了，那么剩下的这些锅炉如何进行污染防治，如何朝着超低排放的水平去提升，这些都是要解决的问题。此外，我还想强调的是，如何进一步加强对涉气企业的管控？当前，有的地方仍存在偷排漏排、数据造假、不按证排污的现象。对于这类情况，我觉得要对这些涉气企业加强培训与教育，还要进一步强化多种执法手段的综合运用，要让涉气企业不敢超标排放，不敢数据造假。环境经济：在您看来，当前的执法监管能力、环境监测能力、科学技术能力是否足以支撑？柴发合：从环境治理能力来看，这十年来，生态环境监测工作取得长足发展，实现了监测网络“全覆盖”，为污染物来源的精准识别与控制提供了一个很好的基础。生态环境执法能力，特别是非现场执法监管的能力水平得到提升，现场执法与非现场执法的有机结合，可以及时发现问题、解决问题，进一步提高执法效率。“十三五”以来，国家设立大气重污染成因与治理攻关、国家重点研发计划“大气污染成因与控制技术研究”等专项研究，这些重要的科技突破和研究成果均为“大气十条3.0”出台和措施制定打下坚实基础。这次“大气十条3.0”对加强能力建设进行了全面系统部署，特别是明确提出要健全法律法规标准体系。在我看来，这一点是非常重要的。比如，“大气十条3.0”提出，研究启动修订大气污染防治法。我们要思考，在习近平生态文明思想指引下，大气污染防治法的修订要如何适应空气质量不断改善的需求和生态文明建设、美丽中国建设的需求。我们还要思考，“大气十条3.0”实施完成后能否总结出好的经验，又该如何把这些好经验转化成法律条文，为生态文明建设、美丽中国建设起到保障作用。又如，“大气十条3.0”提出，启动环境空气质量标准及相关技术规范修订研究工作。《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，到2027年，各地级及以上城市力争达标；到2035年，全国PM2.5浓度下降到25微克/立方米以下。要实现“25微克/立方米”目标，意味着我们的环境空气质量标准也要逐步向世界先进水平靠拢。所以，从这个层面来看，“大气十条3.0”表达了两层含义：一是要在现有环境空气质量标准的基础上力争早日达标，二是要通过制定新的环境空气质量标准来推动空气质量持续改善。所以，空气质量持续改善不仅仅是“十四五”的事儿，是贯穿整个美丽中国建设的，未来是一个持续过程，这是大趋势。
“大气污染南移”论调是错误的
环境经济：“大气十条3.0”中的一个很大的变化，就是对重点区域有所调整。为什么要作出这样的调整？
柴发合：“大气十条3.0”在维持原重点区域的基础上，结合近年工作实际，综合考虑区域污染传输贡献、空气质量状况、行政管理需求等因素，对个别城市进行优化调整。一是将PM2.5浓度较高的山东南部、河南中南部等城市纳入京津冀及周边地区，消除了京津冀及周边地区和长三角地区之间的“空白地带”，从而更有利于开展区域联防联控。二是调整了京津冀及周边地区和汾渭平原的部分城市，比如把山西的4个城市调整到汾渭平原，使得一个省份只在一个重点区域内，行政管理更加系统，也降低了行政成本。环境经济：当前，有舆论认为，“大气十条3.0”将山东南部、河南中南部等城市纳入京津冀及周边地区，是因为大气污染南移了。您怎么回应这种观点？柴发合：这种观点是不正确的。京津冀及周边地区的大气治理在当前仍然是重中之重。之所以出现这种观点，恰恰说明之前京津冀及周边地区“2+26”城市大气治理成效显著。我们曾统计过，纳入京津冀及周边地区的“2+26”城市，其PM2.5平均浓度下降的幅度比没有加入的要大得多。这就显得山东南部、河南中南部等城市的PM2.5平均浓度与京津冀及周边地区“2+26”城市PM2.5平均浓度是差不多的，甚至有时候还高于后者。这次“大气十条3.0”把山东南部、河南中南部等城市纳入京津冀及周边地区，不是说大气污染南移了，而是在新的目标要求下这些城市现在已经成了大气治理的重点城市。还有一点值得注意，2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整生态环境部职责机构编制的通知》，明确不再保留京津冀及周边地区大气污染防治领导小组及其办公室，生态环境部大气环境司不再加挂京津冀及周边地区大气环境管理局牌子。当时这个文件发布后，就有舆论认为联防联控不重要了，其实这是错误解读。这次“大气十条3.0”明确提出，国家统筹推进京津冀及周边地区大气污染联防联控工作。原来是由生态环境部协调，现在变成由国家统筹，实际上现在的联防联控比之前是强化了。
一些关键科学问题与技术难点待突破
第一点是技术研发本身。我们现在很多技术是从国外引进来吸收转化的，引进来以后甚至比国外都用得好，但是基本上没有颠覆性的技术。污染防治水平要想再进一步提高，需要先进的技术和装备。建议在国家层面上组织一些大的研发计划，围绕大气污染治理的重点难点痛点进行集中攻关。
第二点是建立国家污染治理技术评估认证体系。我们到企业调研，企业负责人告诉我们，他们想治理，但是面对五花八门的技术和设备，他们不知道也不会选，最后谁报价低就选谁。有些企业确实上了治污设施，但是没用多长时间又拆了。所以，建立一个具有权威性的污染治理技术评估认证体系和清单机制非常重要，并且清单应该动态更新，把不好的技术剔除掉，把更好的技术放进来。这是未来实现更精细化管理，也是进一步协同减排大气污染物的一个重要途径。
环境经济：我们知道您长期从事大气环境科学研究工作，那么围绕空气质量持续改善，您认为在科学研究方面还需要开展哪些工作？柴发合：“大气十条3.0”明确要求加强决策科技支撑，特别指出研究低浓度、大风量、中小型VOCs排放污染治理技术，提升VOCs关键功能性吸附催化材料的效果和稳定性。研究分类型工业炉窑清洁能源替代和末端治理路径，研发多污染物系统治理、低温脱硝、氨逃逸精准调控等技术和装备。推进致臭物质识别、恶臭污染评估和溯源技术方法研究。开展沙尘天气过程发生发展机理研究。强化科技支撑对不断深化我国大气环境的科学认知、提升大气污染防治水平和空气质量监管能力十分重要。大气环境科学领域经过多年的研究，构建了多层次、多维度、多要素环境感知体系，弄清了我国大气重污染的主要来源和成因，攻克了一批深度控制技术，支撑建立了我国高效大气环境监管体系。但研究计划部署的长期性、系统性、针对性还不强，一些关键科学问题与技术难点仍有待突破，科研对大气污染防治实践的引领性和指导性还不够，科技管理与评估体系还不健全，研究成果转化率还不高，有些成果变为一堆文稿，有些成果被束之高阁，有些成果没有形成污染防治的措施和大气环境管理的能力。
新时期空气质量持续改善需要高水平的科技支撑。建议设立国家中长期空气质量改善科技重点专项，系统梳理我国大气污染防治的重大国家需求和科技关键问题，攻克我国大气污染防治所面临的重大科技难点，为空气质量持续改善持续提供强大的科技动力。这是一项巨大的系统工程，应统筹发展与减排、空气质量改善与气候变化应对、人群健康保护与生态资源保护、长期规划和短期措施的持续性和有效性，确定科技发展战略，绘制科技研发蓝图，组织优势研究队伍，采用大气攻关创建的“举国模式”，稳定支持，持续研发，形成大平台，不断攻克关键技术，继续助力精准、科学、依法治污，推动空气质量持续改善。
本文编辑：汪茵
统筹：李晓佳
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