违法停车城管能“贴单“？执法“跨界”没那么简单
昨天，一则“城市道路违法停车拟纳入城管执法范围”的消息引起了社会广泛关注，一些网友戏称：“城管今后也能贴单啦！”
不过记者从法律界人士处获悉，按照现行法律规定，对于车辆在道路上违法停发的执法权属于公安交警部门，城管必须获得公安交警部门依法授权，才可以“贴单”。而记者从多位一线执法人员处获悉，这样的“跨界”执法在违法行为多样化的今天，有其适应现实的合理性：“但从人员培训、设备配备到公众接受，还需要一个过程。”
记者在“中国政府法治信息网——公开征求意见系统（http://zqyj.chinalaw.gov.cn/index）”看到，这一被热议的条文出自住建部今年8月19日发布的《城市管理执法办法（征求意见稿）》。其中第二章第八条规定了城市管理执法的行政处罚权范围：“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”位列其中。不过，该办法目前还处在征求意见阶段，征求意见将至9月18日止。
对于这一条文，已经有不少网友提出了质疑。“城管是否对于交通违法有执法权？”“该《办法》是否与我国现行法律相抵触？”记者查阅相关文件发现，目前我国城管执法权的主要来源是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”
上海沪中律师事务所的王昊东律师认为，仅凭现有的信息还无法判断《办法》是否符合法律规范：“如果只看办法本身，那么它与现行的《道路交通安全法》是存在冲突的，因为道路交通违法行为的处罚权归属公安交通部门。”他同时指出，赋予城管执法权的目的是让行政执法权相对集中，但需要获得法律授权。“目前来看，还有几个疑问没有解答。一是住建部此次颁布的征求意见稿，属于部门规章还是一般性的规范文件；二是它是否取得了法律上的授权。”
在2015年12月30日，中共中央、国务院发布了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》，其中第7点提出，城市管理部门可以实施与以下范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，其中就包括“交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权”。
在浦东新区花木路派出所一墙之隔的花木街道网格化综合管理中心，大屏幕上随时显示着辖区各网格的情况。辖区樱花路自玉兰路至海桐路段，有一家樱花菜市场，周边小区的居民大都需要来这里买菜。为了方便买菜的市民临时停车，樱花路两侧漆划了免费的临时停车位。借助街道网格化综合管理中心这一平台，浦东交警支队五大队、花木派出所、城管部门可以对非法营运等道路交通违法行为开展综合整治。
樱花菜市场两侧的临时停车位上，曾经停放着好几辆“车”，几个月都没动过。虽然的确是“车”，但其中却存放着大米等商品，车辆没有正常年检，交通违法一直未处理，连轮毂都生锈了——这就是所谓的“僵尸车”。
“僵尸车”是车，还是固定在此的“建筑”？其违法行为到底是“违法停车”，还是“占道经营”？
这样的问题，常常牵涉到交警、城管、派出所等多个执法部门。在花木街道，网格化综合管理中心把这些执法部门都集中在了一个管理平台上，以实现各执法部门的信源共享和处置联动，提升执法效率。
“上海在交通管理上没有‘跨界’执法，但基层执法一线的执法合作很多。”一些业内人士告诉记者，在基层一线，应对层出不穷的新型违法行为，究竟谁来管理一时难有定论，因此“联合执法”的方式应用颇多：“这是根据现实需求来开展的。”
在静安区天目西路街道网格化管理中心记者也看到，责任区交警也入驻了这一平台。“过去夏天会出现一辆卡车拉着水果在路边销售的情况，这属于交警管还是城管管？”据介绍，由交警管理，只能现场处罚后驱离，这些车辆往往换一个地方继续销售，而通过网格化管理中心，交警和城管一起行动，就提高了违法者的成本。
在一些一线执法人员看来，当下各种各样的违法行为不受泾渭分明的执法分工影响，这也造成管理的空间和执法成本与违法成本的巨大差异，因此“跨界执法”从实践角度有其合理性：“一方面将那些明显不合理但一时没有定界的违法行为纳入管理，另一方面也是提高这些违法行为违法成本的方式。”
在上海，城管“跨界执法”并非没有先例。2015年11月23日，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》经市政府第100次常务会议通过，于2016年1月15日正式实施。按照规定：“城管执法部门依据出租汽车管理方面法律、法规和规章的规定，对在中心城区重点区域出租汽车驾驶员违反客运服务管理的违法行为实施行政处罚”。今年1月15日起，上海7个中心城区的32个重点区域的出租车驾驶员拒载、议价等个人违规行为，由城管部门进行执法。
然而三个多月后媒体回访发现，尽管上海城管执法系统都已进行系统培训，并与交通执法部门建立联席会议制度，但由于受到缺少信息比对移动PDA设备、城管执法人员对出租车执法的实战经验不足、市民认知度不高等多重因素影响，城管执法部门在对出租车违法行为进行整治时，往往需要与交通执法部门开展联合执法，独立执法难以取得良好的执法效果。
“培训主要是对于法律法规、检查内容、注意事项等理论知识，但一线执法的难点是在实践上。”一些参与执法的一线城管队员表示，诸如未携带营运证、未出具车费发票等行为、相对容易检查，但违规操作计价器、拒载等需取证有一定难度的行为，“跨界”新手往往没那么容易。
“还有一个问题是管理边界的问题。”一些执法人员告诉记者，目前一些违法行为往往呈现出“谁都能管，谁都不管”的局面，如果将一个本来就有明确执法部门的违法行为处罚权赋权给其他部门，容易出现“都不管”的情况。据了解，在出租车管理问题，就明确了32个重点区域由城管管理，其余仍由交通行政执法部门管理。
即使如此，同一违法行为由不同执法部门管理，仍然容易造成市民对被赋权执法部门的不认可，市民的接受程度影响着执法效果。仍然以城管查处租车违法为例，不少驾驶员和乘客并不认可城管管理出租车，在取证时配合程度不高，导致执法“取证难”情况依然突出。
一些专业人士建议，真正要使“城管贴单”发挥其被寄予希望的作用，首先需要理顺法律关系，依法授权；还要对执法方式、执法技巧等各方面细节加强培训与实践，同时大力宣传赢得市民的认同：“基层执法本身是一门学问，联合执法还是跨界执法，需要经过慎重的研究。”
题图来源：视觉中国 图片编辑：曹立媛