上海出台托育服务“1+2”文件，为3岁以下幼儿提供最安全照护

3岁以下婴幼儿是社会上最柔软的人群

针对目前托育服务供给不足

为了缓解托育服务的供需矛盾

上海市教育、卫生计生、民政、工商、妇联

等16个部门有效协同

依托上海市托幼工作联席会议制度

共同研究构建上海市3岁以下幼儿托育服务体系

和托育服务机构管理的长效机制

经过近4个月，今天（4月28日），上海在全国范围内率先出台3岁以下幼儿托育服务“1+2”文件，鼓励家庭为主，多方参与的托育服务体系，让更多幼儿“幼有所育”。

今天发布的相关文件强调，政府引导，家庭为主，多方参与，为3岁以下幼儿及其家长提供幼儿保育和科学育儿指导的服务，鼓励社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下幼儿，尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护的全日制、半日制或计时制机构。

相关文件进一步强化托育机构的规范管理，必须对托育机构严控标准，加强管理，确保婴幼儿的健康安全。在政策设计中，对托育机构的场地面积、食品的配送等都设有底线要求，对托育机构的安全防范和卫生保健提出设施配备和管理制度上的要求。

目前，上海0至3岁幼儿大约60万左右。从遵循孩子身心发展规律的角度来看，0-3岁是幼儿培养母爱、家庭依恋关系的关键期，以家庭养育为主，家长应当承担照看和养育孩子的主要责任。因此，一方面，本市坚持家庭养育为主的基本定位，进一步加强对家庭科学育儿知识的指导；另一方面，坚持政府引导，支持社会多方参与，充分调动社会力量，营造共同承担社会责任的托育服务氛围。

今天出台的“1+2”文件，具体包括《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》。

对于托育机构的申办，相关部门将从严把关，循序渐进。计划5月从市区推进，6月接受办理登记，预计7、8月将有首批合法登记备案的0-3岁幼儿托育机构正式运营，有望年内形成一定的规模。

最安全的标准，最严的职业道德

此次出台的“1+2”文件，经过反复讨论，既体现了“底线”的要求，又符合上海实际情况。为了确保安全，托育机构主出入口、幼儿生活及活动区域应安装视频安防监控系统，确保监控全覆盖，录像资料保存30天以上。同时，托育机构至少有1名保安人员在岗，实施安全封闭管理，且同区域报警中心联网。考虑到上海的实际情况，文件规定“幼儿生活用房不应设置在地下或半地下，但是，当设置在建筑的首层确有困难时，可设置在地上二三层，还应设置独立的安全出口和疏散楼梯等。”

仅仅为了幼儿“吃”的事，相关部门反复协商，最终确认“自行加工膳食的全日制托育机构，厨房不低于30平方米。经食药监部门认定，托育机构可采用多种形式的供餐服务。”

硬件之外，文件还提出了最严的从业人员职业道德要求。托育机构应配备育婴员、保健员、保育员、营养员、保安员五大从业人员。托育机构收托幼儿数应与从业人员之间保持合理比例，每班应配备保育人员，且育婴师不得少于1名。其中，2-3岁幼儿与保育人员比例不高于7:1，18-24个月幼儿与保育人员比例不高于5:1，18个月以下幼儿与保育人员比例不高于3:1。上海市妇幼保健中心副主任彭咏梅说：“托育机构硬件设施标准与幼儿园一致，但托育机构幼儿年龄小，保育人员配比要求更高。”

更重要的是，此次对托育机构从业人员提出高标准、严要求——富有爱心、热爱保育工作。保育员应具有4级及以上保育员资格，托育机构负责人需有6年以上学前教育管理经验。同时，托育服务从业人员职业道德教育原则上每年不少于40课时，加强职后教育培训，事中事后监管。对违法职业道德的从业人员，建立黑名单制度。

上海开放大学培训中心主任王松华教授透露，为了应对从业人员需求，首批育婴员培训已经开班，学校建立了专门的实训室，除技能培训外，还包括职业素养、职业道德、职业责任和安全意识，持证后方能上岗，同时配备职后教育。

加大政策支持，鼓励多方参与

目前，在上海大约有60万左右的0-3岁婴幼儿。今天发布的相关文件鼓励社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下幼儿，尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护全日制、半日制或计时制机构。根据《指导意见》，托育机构可分为营利性和非营利性两类。非营利性托育机构，经业务主管单位同意后，在民政部门办理民办非企业单位法人登记。《指导意见》还鼓励企事业单位、园区、商务楼宇举办面向单位职工适龄幼儿的免费福利性托育点，调动社会力量，多方参与，营造共同承担社会责任的托育服务氛围，构建多形式、广参与的托育服务体系。

为了加大政策支持力度，《指导意见》给出10条政策支持，包括托育从业人员可接受定期的免费专业培训，托育机构用水用电用气实行居民价格，符合条件的托育机构提供托育服务免征增值税，企业设立的员工子女托育点所发生的费用可按税法规定作为职工福利费支出在税前扣除等。

“相关文件公布，体现了市委市政府对重大民生问题的高度重视和积极回应。”上海市教科院民办教育研究所副所长唐晓杰说，本市以政府引导，鼓励社会多方参与，从严要求，切实把好准入关，循序渐进推进托育机构建设。“通过加强顶层设计，更好促进托育机构健康发展，同时也并非大包大揽，体现了政府部门的精准定位和务实之风。”

目前，全市范围内已选取了徐汇、闵行等5个试点区，力争在今年7、8月完成创建试点区托育机构“样板房”，实现招生、运行一系列服务。“引导在先，规范保底，宁可脚步慢一点，逐步推开，通过‘优服严管’，提供一站式服务，确保科学安全的托育服务。”唐晓杰说。更多业内人士希望并期待，真正有志于从事为适龄幼儿提供科学安全托育服务的社会热心人士加入其中。

3岁以下以养为主，倡导家庭科学育儿

事实上，在国际上，0-3岁幼儿大多也以家庭养育为主。彭咏梅分析说，2岁以下幼儿对营养要求高，送至托育机构后免疫风险相对大，应以家庭养育为主。这个年龄段的孩子对父母依恋要求高、社交要求高，父母是孩子的第一任老师，家庭应多参与养育。

华东师大学前教育教授华爱华表示， “家庭为主、多方参与”的模式非常科学。她认为，6个月到3岁是幼儿形成安全依恋的关键期。年龄越小，个体差异越大，家庭养育最合适。对于家庭确有困难或需要的，可提供满足家庭实际情况的托育服务。但她强调，托育服务前移，并不意味着早教前移。“3岁以下幼儿不是通过‘说教’，而是亲身体验、直接操作，以游戏为主要活动形式，鼓励其探索交往，丰富幼儿直接经验。”

目前，上海每年为适龄幼儿家庭提供至少6次免费的科学育儿指导服务。上海市早教指导服务中心副主任忻怡说，市级区级育儿加油站、早教指导队、手机彩信报等多种形式，遵循幼儿个人特点，帮助父母或祖辈参与家庭科学育儿指导。

有关人士表示，上海鼓励有条件的区新建配套幼儿园时落实托班建设要求；通过改建、扩建幼儿园，增加托班资源供给；鼓励民办幼儿园开设托班；支持公益性托儿所扩大服务对象覆盖面，缓解入托供需矛盾。今后，随着本市托育机构从业人员队伍建设规划的出台，上海还将拓宽托育服务从业人员职前培养途径，扩大学前教育专业人才培养规模，建立贯通培养体系，引导部分职业院校、开放大学新增相关专业，加大培养相关人才，在推进托幼一体化过程中，引导托育服务市场发展，支持多方参与提供符合适龄幼儿家庭多样化需求的托育服务，让更多3岁以下幼儿享有普惠性的托育服务。

法学专家谈托育服务指导意见：善用法治思维推动托育服务

今天，上海市《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布，这个社会期盼已久、舆论高度聚焦、政府坚定承诺的民生保障类政策文件终于落地。我作为一名政法大学的教师，同时也作为一个即将受益于政策的家长，为上海先行先试的改革力度和相关配套政策文件的精心设计由衷点赞。

促进和加强3岁以下幼儿托育服务工作，当属于民生领域的重大创举。按照现代行政要求，重大改革必须于法有据。然而，当前在国家法律层面3岁以下幼儿托育服务该由哪个部门管、如何管、管什么内容尚处真空地带，亟待地方政府创新治理方式，善用法治思维来推动这项改革。上海市政府采用创制性改革类政策文件的方式来推动这项民生改革，不失为一个及时、巧妙、妥当的举措。

《指导意见》为政府“先行先试”推行改革提供了政策保障。何为“先行先试”？就是要在前无古人开拓的领域先探索、先试验、先行动。在暂且无法可依的情形下，规范发展3岁以下幼儿托育服务市场，更需要政府主动担当、勇于改革、先行先试。而《指导意见》提出的托育机构标准设置、分级分类监管模式、支持促进发展政策为本市先行先试，促进托育服务健康有序发展提供了有力的政策保障。

市政府在法治的框架下进行政策设计，未突破法律的相关规定。《指导意见》遵循了同类事务参照执行的原则进行设计，在选址要求、安全保障、食品卫生、人员资质、照护标准方面参照了相关托儿所、幼儿园的管理标准，这是坚持以幼儿发展为本、保障幼儿安全的需要，既遵循了3岁以下幼儿的身心成长规律，也符合社会的普遍期待。

托育服务事关孩子们的健康，牵动着每一个家长的心，是社会最柔软的一块。《指导意见》回应了老百姓的合理诉求，凸显了托育制度改革的正当性。无疑，评判一项创制性的地方政府改革制度设计，不仅仅要看制度本身是否有明显违背现行有效的上位法规定，还要看制度的价值取向是否符合人民群众的根本利益。

总体上，《指导意见》体现了人本、公平、规范的价值导向。政府鼓励和支持社会力量参与举办托育机构，并科学合理设计了相关准入标准和监管办法，旨在通过规范来促进发展。对幼儿家庭而言，《指导意见》遵循满足人民群众迫切的托育服务需求为导向，体现了以幼儿身心发展为本的原则；对托育机构而言，《指导意见》既赋予了市场主体公平竞争的机会，也确立了优胜劣汰的竞争法则，为托育机构开展合法经营提供了明确的指引；对政府而言，《指导意见》确立的主要目标、主要任务、支持政策和管理体制既为促进本市托育服务工作搭建了多元平台，也为规范托育服务市场设计了从严、科学的监管制度。

另外，值得肯定的是，《指导意见》对政府在这项工作中的角色定位十分精准。坚持“政府引导、家庭为主、多方参与”的指导方针，坚持保育为主、教养融合的照护原则，深入推进托幼一体化工作，鼓励和支持社会力量举办托育机构，加强托育机构标准建设和规范管理，加强托育服务队伍建设，加强对家庭育儿的科学指导，构建本市托育服务工作体系，这既是政府的担当，也是政府的责任。

当然，政府并不能替代家庭承担照护孩子的责任。因此，《指导意见》明确了“3岁以下幼儿以家庭养育为主，家长承担照看和养育孩子的主要责任”。总体而言，《意见》充分体现了政府在“幼有所育”方面的主动作为，主动担当。    

本文来源：解放日报·上观新闻

作者：许沁、李进付（华东政法大学副教授、法学博士）

微信编辑：大白

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