三不管“无名道路”，上海竟有1529条？人大代表追踪两年，办理成果来了→

“这次是真干、实干，而且干得漂亮！”

市政府大楼的27层会议室里，市人大代表许丽萍忍不住给坐在对面的市住建委负责人点了个赞。

许丽萍点赞的是社会治理中一桩颇为头疼的事——“无名道路”纳管。

在上海，有这样一批“无名道路”，既不属于市政道路，也不属于企业和社区的内部道路，处于“三不管”状态——条线部门管不到，街镇也无权管，企业个人自行命名无人管，而出了问题老百姓又投诉无门。

2019年市人代会上，许丽萍代表盯着这些“无名道路”追问。

最初，她给出的数据是391条，承办单位市委政法委做了个排摸，初步梳理出1357条。一年之后，市住建委又在全市16个区仔细排摸了一遍，最终锁定为1529条无名道路。

1529条“无名道路”是否获得了“身份证”？是否纳入规范化管理？记者跟踪这份建议长达2年，见证了相关部门的合力办理过程。

一周前，市住建委邀请许丽萍代表前往，当面答复她1529条“无名道路”的最新动向。

“无名道路比我想的还要多”

最早进入许丽萍视野的“无名道路”，是普陀区长寿路上822弄一段路。这条没有名字的路，原为国棉六厂的厂区道路，后来成了附近小区一段无名路，全长300多米、宽7米，受限于权属性质而难以命名，也无人管，停车混乱，污水横流。

“类似的无名道路在上海还有不少。”许丽萍发现，部分小区与小区间的连接通道，厂区之间道路，商业区、开发区等非规划范围内的公共通道，其产权归属各不同，都会导致无名。

“无名”不仅使这些道路无法在各类地图、导航系统中被标注显示，给居民、商户对外联系和出行带来极大不便，还给日常维护带来困难。道路一旦拥堵，消防车和救护车就难以通行；道路设施坏了，会导致污水外溢；无名道路乱象丛生，周边居民叫苦不迭。市民常向12345热线反映类似情况，政协委员也曾提过相关提案。

在最初的调研中，许丽萍梳理出391条“无名道路”，累计107公里。在市人代会代表建议咨询现场，许丽萍咨询交通部门，对方也挺无奈：“这种情况不少见，我们部门门口就有一条无名道路，几方都管不到。”

“这样的失管现象，与城市精细化管理要求极不吻合。”当年人代会上，许丽萍提交了一份关于完善无名道路管理制度的建议。

市人代会结束不久，这份建议即进入办理程序。主要承办部门是市委政法委，他们立即启动排摸底数工作，排摸下来发现，本市无名道路不止391条，梳理出了1357条。在1357条“无名道路”中，有条件纳入、有计划纳入城市道路规划的有409条，只占总数的30.1%。

“没想到，无名道路的实际数量比我想象的要大很多。”拿到这个数据，许丽萍感叹。

1529条无名道路分布

卡在了“命名”这件事上

“我一开始想，给无名道路上个‘身份证’，应该挺简单。”但是，许丽萍想错了，事实上，命名并非易事。

2019年3月6日，市委政法委召集普陀区委政法委，市住建委、市规资局、市交通委等相关部门座谈，一起探究对策思路。许丽萍也应邀前来。

那场会议上，相关部门均表达了“对号入座的无法可依”——乱停车，交警无法管，因为不在其执法范围内；道路设施坏了，路政部门不能管，因为不属于其管理范畴，也缺乏财政预算；物业公司也无法管，因为不在小区管理范畴。所在街镇倒是愿意主动跨前管理，但由于不拥有道路权属，也缺乏管理依据，只能通过志愿者劝阻、加装栏杆等方式，实际效果很有限。

“老实说，我挺不满意的，几乎所有部门都在找理由。”许丽萍说。

但这些部门有其苦衷——一旦去管，可能会被投诉。

承办部门讲到这样一个案例：有个地块被分成两个小区来开发，权属两家开发商，而小区中间一条路陷入“没人管”的境地，因为路况脏乱差，遭到居民投诉，几经调解，这条路移交给政府部门管理，很快有了新的命名，并实施停车收费。后来，一位居民因乱停车被罚款，但他很不解：“明明是我家门口的路，为啥要罚我的款？”这位居民通过律师打官司告政府部门，打赢了这场官司。

这个官司为何会输？因为少走了一个法律程序。许丽萍了解到，因为这条路的土地权属变更不符合法律程序。

而在1000多条无名道路中，不少路涉及复杂的产权关系，道路移交程序有很多波折，命名很繁杂。即使居民同意变更道路属性，符合移交条件，也会遇到新问题。如果这条道路破损严重，相关部门不肯承接，产权单位或小区居民也不愿拿出钱来修路。

“要解决无名道路的命名问题，太难！”几次协调会开下来，许丽萍领教了“顽症”之困。这期间，她收到了市民给她发的消息。国棉六厂那条无名道路装了探头，乱停车有人管了。“听到消息，我挺高兴，还特意去看了一下，确实有改观，说明承办部门在尝试解决办法，但还有更多的无名道路还在管理真空中。”

商议如何整治无名道路

在当年的答复中，市委政法委给出的对策是“分类施策”管理。对纳入市政规划的道路，请权属单位提出命名申请。对于不达标进不了市政规划的道路，按照技术指标建成符合标准的道路后移交街镇接管，再由街镇作为权属部门走命名程序。对于其他原因不能移交街镇的道路，尽可能找出可移交的路径，走“移交—命名”程序。

“这个答复给了个解题思路，但离真正的解决还有很长一段路。”许丽萍给这份建议的办理态度填了“满意”，不过，办理结果和她所期待的还有距离。

“顽症”成了党校培训调研课题

许丽萍没想到的是，承办部门的“答复”并没有画上句号。她挖出的这个令人头疼的“顽症”，在承办部门心里“种了草”——解题药方怎么出。

作为承办人之一，市委政法委基层社会治理处处长周国庆将这个问题带到了党校学习培训班的研究课题中，他和刘福升、 涂晔、赵蓉等4位组员，将“无名道路”作为该组的专题调研课题。

“‘无名道路’的管理缺失问题，实际上反映出的是城市规划与城市快速发展未有效衔接的问题。大多数‘无名道路’是社区、厂区、商业区、开发区等非规划范围内的相邻公共通道和交叉区域，产权归属各不相同，难以对‘无名道路’的管理主体进行明确界定。”周国庆告诉记者，这不是上海这座城市独有的问题，其他城市也存在类似的治理困境，甚至出现过个人自行给“无名道路”命名造成严重后果和恶劣影响的现实案例。

“我们前往这些无名道路暗访，果然是不堪入目，不仅中心城区有，工业园区、农村里也有很多这样的道路，往往都是治理死角、盲区，怎么会这个样子！？”

暗访的场景让他们触目惊心，这些无名道路两侧乱扔垃圾、环境脏乱，路面破损严重、雨天积水严重污水横流，绿化保洁明显落后其他公共区域。因为未列入城市道路统一管理，这些道路的路基路面、行人和非机动车通行系统、路灯、下水道等“标配”几乎都无法达到。许多“无名道路”很长，却没有路灯，晚上行人只得摸黑行路.....

静安新城里的无名道路

静安新城是他们暗访的一个点。这个90年代初的动迁安置基地共有17个小区，居住着2.5万人口，里面盘根错节着13条“无名道路”，各物业只管理自己小区围墙内的区域，围墙外的区域也就成了“无名道路”，沿街商铺、绿化、保洁、停车等变成了无人管理，对乱停车、跨门设摊等行为，没有明确的执法依据，公安、城管等部门也无法管。

再比如顾戴路古龙苑有条无名道路，旁边就是一个派出所，可是因为没有命名，乱停车等行为，即使在交警眼皮底下也爱莫能助。

调研中也有好的案例，比如闵行区新虹街道空港六路支路就是一条无名道路，长期失管。但新虹街道依托街道现有资源，经过软、硬件全面改造提升和长效闭环管理，这条无名道路周边环境有了明显提升。

调研组也邀请了许丽萍代表参与讨论。他们最终形成了一份调研报告《上海市“无名道路”管理现状、盲区和对策研究》。

“如果不命名，就缺乏明确的责任部门和管理依据，但命名又那么麻烦，难道就要卡在‘命名’这道程序上吗？”调研组和许丽萍代表想的一样，政府部门不能因难止步，“如果因为命名、经费等问题，任由这些无名道路陷入‘三不管’，消防车开不进来，台风来了污水流溢，后果将不堪设想。”

解题思路绕开“命名”

治理方案出炉

情况在悄然变化。

这份调研报告很快进入市政府领导的视野，要求用两年时间完成存量“无名道路”的纳管和整治，有效实现止新化旧。

2020年6月，市住建委正式办理这桩头疼事。

“一开始，我们也吃闭门羹，各个部门都有为难情绪，不乏推脱。”市精细化办市政市容专办督察部部长曾浙一说。

市住建委把绿化、公安、房管、规划、城管、水务等9个部门召集在一起商议对策，进行头脑风暴。

第一步，摸清现状和底数。经过16个区全方位梳理，最后排摸出1529条“无名道路”。

第二步，解决“命名”问题。一个圈子兜下来，一条路的命名起码要花8个月到一年时间，还不一定能命名成功，而1529条路如果都走命名程序，居民等得起吗？

“市规划局历史风貌处地名办告诉我们，可以不拘泥于有名或无名，而是用其他方法来破解。”市住建委二级巡视员粱建安说，之前，都卡在了命名程序上，这一次他们将解题思路绕开“命名”，而是采用“编目”的方式，就是用相应的标准予以编号，用标牌（区别于正规路牌的形式）予以定位，这样就不需要走那繁杂的程序了。

第三步，执法依据。粱建安说，“无名道路”最难管的一件事就是停车，职能部门最头疼的就是执法依据，破题就要突破这个难点，职能部门就不怕投诉和败诉。

为此，市委政法委牵头市高院、市检察院和市交警总队一起来破题。他们找到了《中华人民共和国道路交通安全法》第119条第一款：“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。允许社会机动车通行的“无名道路”适用本条例，“这样，交警执法就有了执法依据”。

难点逐一突破后，市住建委总结了9步工作法——“编目—落图—认定—录入—挂设标牌—纳管—执法—整治—长效管理”，治理方案也由此出炉。

高安路18弄整治前

高安路18弄整治后

不过，这1529条无名道路情况不一，千差万别。在具体的操作中，市住建委确定了移交接管、居民自治和部门兜底三种模式，因地制宜来推进。对于符合道路管理部门相关标准的无名道路，及时移交，尽快纳入设施管理范畴，移交接管前，由街镇牵头落实措施，确保道路管理不断不乱。对于其他“无名道路”，由街镇会同有关部门与相关责任主体单位共同协商，广泛听取市民群众意见，形成“一路一方案”，落实管理措施，对于已落实责任主体进行自治的，由街镇负责监管。对于难以落实管理责任的，由街镇负责托底管理，比如长宁、徐汇、静安、杨浦等区借助“弄管会”“路管会”等模式，整合城市管理资源，完善“内部道路”自治管理。

思路确定后，“无名道路”的治理工作得到了各相关职能部门的大力支持。“去年10月，80%的无名道路整治已经全部做完。”粱建安说。

这次是真干

要给你们点个赞

这一轮的全方位整治，让市住建委有了底气。他们决定邀请许丽萍代表，向她告知最新办理成果。

在面对面的座谈会上，粱建安拿出的数据很漂亮——截至今年3月下旬，全市1529条“无名道路”中，已完成编目入网1407条，占总数的92%，已整治完成1034条，占总数的67.6%。

“另外400多条无名道路的本身路面基础比较好，无需整治，主要是落实管理主体。”粱建安向许丽萍解释说。

拿出一张全市无名道路整治表，市住建委举了几个案例。比如西渡街道有33条无名道路，其中，街区无名道路3条，农村地区无名道路30条。其中3条道路破损比较严重，目前已经完成了道路的整修，拟定道路名称已上报区地名办并完成路名重查工作，目前正在进行树路名牌的前期准备工作。

市交通委旁边这条无名路，如今也有了着落，由业主委托物业公司管，乱停车现象从此绝迹。

静安新城的无名道路也有了最新动向，这些道路以龙茗路为界，采取两种不同的日常管理模式。东侧采取封闭式管理，增设道闸，将大部分道路改为单向通行道路；同时，道路停车资源有偿使用，由物业公司规范管理。龙茗路西侧设置相关禁停标志标线，将这些无名道路改成消防通道，并依法对乱停车辆进行了整治。居民称，停车秩序一下子好转，再也不堵了。

整治中的静安新城无名道路，居民点赞

许丽萍特别关心的国棉六厂长寿路822弄这段也有了最新情况。这条路不仅进行了人行道结构层的翻建、下水道疏通等整治，还与苏州河贯通步道相连接，道路停车不仅规范了，整体环境品质也提升一个档次。

听到这些后续，许丽萍频频点头，“这次的确是动足了脑筋，那么，钱从哪里出？”

“我们结合美丽乡村、美丽家园建设来推动。”曾浙一告诉许丽萍，1529条道路统一被录入到城管系统平台，且和交警系统的数据相连通。

“政府部门找路方便了，那么，快递小哥能找到这条路吗？”许丽萍接着问。

“能！有条件的路已经树立新的路牌，没有条件的就把路名标在墙上。”粱建安说。比如镇宁路上几条无名道路已经编目上牌，“我开车经过那里，看到新牌子已经树起来了，就跳下车，现场拍了照片。”他边说边把照片发给许丽萍看。

镇宁路上树起的新路牌

进入编目的这些道路是如何上牌的呢？比如古美路街道的几条无名道路，分别编成“古美五村街坊通道”，“古美七村街坊通道”等，居民一听也就明白。粱建安告诉许丽萍，这些路现在是“编目”，但“命名”之路依然打开，居民有实际需求，可以提出命名申请。

这一次，市住建委也搞了个暗访，“我们抽了几个区去看了下，这些道路都管得蛮好。”曾浙一说。

“我记得第一次开会，几乎所有的部门都在讲理由。原以为部门还会推来推去，没想到，现在大家都争着管。这次是真干了！”

许丽萍由衷而赞，“无名道路是城市治理中的‘盲点’，也是来自人民的建议，你们这次干得漂亮，补得高效，可以说是‘人民的城市’精细化治理的经典案例，要给你们点个赞。”

记者了解到，为了检验这些无名道路的整治情况，座谈会后，许丽萍代表又去几个地方进行实地探访。

“前后对比果然大改观，道路平整了，停车有序了，保洁到位了，路灯也亮了！就如市民说的，路堵，心也堵，路畅了，心也畅了。”许丽萍说。

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作者：王海燕

微信编辑：佳思敏

校对：SYL

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