2月初，上海一家智能系统企业经历了一场“虚惊”。因曾获得科技进步奖，企业在官网上对相关产品使用了“最佳”来描述。此举违反广告法，普陀区市场监管局接到举报充分调查后，适用轻微违法不罚清单，作出不予处罚的决定，同时教育指导企业全面自查改进。
“这是对‘包容审慎’的最好诠释，让我们感到了监管的温度。”企业负责人由衷感叹。“温度”的背后，是精细化执法理念和制度的创新，彰显了法治对高质量发展的保驾护航作用。自2019年推出全国第一份省级轻微违法不罚清单后，上海目前已推出31份轻微违法不罚清单，覆盖26个执法领域。这项被称为“有温度的执法”的改革举措，直击企业关切，解决企业痛点，为经营主体发展壮大营造了更加宽松、包容的环境。上海开启的这项改革举措实施4年来取得了哪些实效，如何将这项改革推向深处？2019年新春，市司法局联合市市场监管局实地走访了十余家民营企业。面对面的座谈会上，企业家们吐露心声：“政府部门对较轻的违法行为，能否不要一上来就处罚，给予企业一定的包容空间？”比如某家夜宵大排档自称“沪上最佳”，被罚款数万元；一则专利产品广告忘写专利号，被罚款5万元；某家旅店未取得营业执照就试营业，被罚款3000元……一位企业家直言，这些违法行为大多是企业无心之失，一经发现也立即改正，而一旦被罚，不仅经济受损，还会背上信用污点，后续融资、参加招标等都会受很大影响。“有的企业所有资金加起来也就二三十万，这一罚可能就是‘灭顶之灾’。”这些经营主体的呼声引起了政府部门的关注。事实上，对于轻微违法不予行政处罚，并非没有法律依据，1996年我国第一版行政处罚法就规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。但国内适用这一条的案件凤毛麟角，原因就在于规定比较原则、可操作性弱，执法人员不易实施，比如什么叫作“轻微”、谁来判定、一线执法人员可否自行判定等等，都不明确。但也正是依托这一条，上海找到了破解难题的方向：“轻微”的标准不明确，那就将标准细化、具体化，把违法行为中轻微的部分精细切分出来，让执法人员能够实施。新春走访1个月后，2019年3月14日，上海《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》诞生，明确列出市场监管、消防领域34项违法行为轻微不罚的具体标准。一年后，国务院在全国复制推广“多领域实施包容免罚清单模式”，上海的做法也被写入《中国营商环境报告2020》。两年之后，新行政处罚法出台，其中第33条在吸纳上海等地经验的基础上，首次扩充轻微不罚种类，增加了“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定。同年，国家《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确，“十四五”期间全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。上海清单也在不断迭代升级。2022年8月，上海出台《关于全面推行轻微违法行为依法不予行政处罚的指导意见》，在国内首次正式明确，轻微违法不予处罚的法律依据是行政处罚法第33条第1款，并确立“清单是处罚法轻微不罚制度落地落实的具体规则”的定位。清单实施后，一线执法人员感受到了明显变化——争议少了，执法变得高效了，当事人理解支持多了，也更配合执法活动了。“以前一遇到违法情节很轻的案子，我们就很为难。”一线执法人员小林说，“立案、审核、决定等各环节的参与人都会犹豫，一个案子要开会讨论好几回。”小林说，后面一旦引起复议、诉讼，短则三四个月，长则两三年，可能一审、二审、再审全走一遍才能完结，过程复杂波折，执法人员要耗费大量时间、精力应对。
上海城管领域首个轻微违法不罚案件执法现场
轻微违法不罚清单实施后，消解了小林的“烦忧”。清单依法细化明确了轻微不罚的标准，标准一明确，也就减少了各方争议。“对符合清单的行为不予处罚，当事人很认同，其他相关方也没理由再纠缠。在执法单位内部，各环节的工作方向变得明确，无需反复会商研究，办案流程变得高效了。”小林说。多位一线执法人员坦言：以前企业看到我们上门，既害怕又反感，“你们一定是来找茬的”。全面实施轻微违法依法不罚后，企业态度改变很多。“执法遇到的抵触少了，我们感受到了更多理解和支持，企业整改都很积极。”松江区一线执法人员葛佳毅说。“清单出台意味着行政处罚法中轻微违法不罚规定真正被激活。轻微违法不予处罚是行政法比例原则的体现，在保障公共利益的前提下，采用对行政相对人影响最小的方式实现行政管理的目的”，市司法局副局长刘言浩说。对企业不予处罚，并不意味着行政监管“放松”。一方面，不予处罚要符合法定的各项条件，包括要求企业必须改正到位。换言之，违法行为影响到的经济社会秩序必须已经恢复，公共利益已经实现，才能不予处罚。另一方面，执法者要对企业进行教育，指导其依法合规开展生产经营活动。在闵行区市场监管局执法人员孙军杰的工作列表中，有一块内容大幅增加，即对企业的教育指导，“有的企业主动带我们看其他业务、请我们‘挑毛病’，有的企业拿着法条、案例现场咨询，有点像求医问诊。”孙军杰说，他要给企业讲解错在哪、为什么错、怎么改、有哪些注意事项，教他们举一反三补漏洞。“企业对这个教育指导环节很欢迎，我们还收到了很多企业寄来的感谢信。”上海首份清单推出后，似一颗石子在湖面激起阵阵涟漪。很快，轻微不罚清单如“雨后春笋”，遍布全国。“各省相互借鉴、比学赶超，拼的是法治化营商环境，最后受益的是企业。”市司法局执法监督处处长于晓琼说。据不完全统计，自2019年3月15日上海首份清单实施，至2023年6月底，全市49万余家企业适用清单不予处罚，若以单行法罚则的最低罚款金额计算，减免罚款金额超过7.6亿元。受益企业的名单很长，有国企、民企，也有外企；有知名大企业、中型企业，更多的是小微企业、初创企业。文化市场免罚清单出台前，徐汇某创意园区一家文化公司因为增设字画买卖业务未备案，受到处罚。该园区有十几家文化公司，一时间人人自危，对执法人员的检查很抵触。2020年2月，上海文化市场轻微违法不罚清单出台，该类违法行为纳入了清单。面对同样的案件，被查处的公司积极整改，还与园区其他经营者坦然交流，互相借鉴，园区经营者纷纷自查改进，经营风气为之一新。有家受益于生态环境领域轻微违法不罚清单的环保企业感叹：“疫情这几年企业日子不好过，轻微违法不罚清单就似雪中送炭，避免了企业因无心之失经济受损。”戴森贸易（上海）有限公司大中华区副总裁肖傲霜亦深有感触：“希望这样有温度的柔性执法不断拓展，激发市场活力，让更多外企可以在上海安心经营、放心投资。”沪苏浙皖四地联合发布2份长三角免罚清单
“上海正深入学习贯彻习近平法治思想，我们的法治工作要聚焦群众和企业的急难愁盼，切实帮助解决困难，多推出惠民生、暖民心、顺民意的扎实举措，把工作做到他们的心坎上。”市司法局局长吴坚勇表示。作为率先探索者，上海目前已推出31份轻微违法不罚清单，覆盖了26个领域。其中，市场监管、文化市场、城市管理、规划资源、生态环境、民防、消防、气象等8个领域均为本领域全国首份省级清单。四年来，这项改革逐步深化，不仅上升为国家层面要求，也在跨省地域间形成共识。2022年初，上海市牵头，联合苏浙皖三省推出了长三角文化市场、气象领域2份轻微违法不罚清单；2023年，又推出长三角生态环境领域轻微违法不罚清单。“这项由上海发轫的制度改革，向市场释放了温情与善意，给予了企业更大包容和支持，有力促进了营商环境建设，更深刻映射出上海崇尚法治、精细化治理的本色。”国浩律师（上海）事务所主任李强这样评价。