中伦观察 | 我国行政诉讼制度的前世今生
——从《行政诉讼法》修改说开去
一、概述
我国行政诉讼制度可以追溯到民国时期，当时的南京临时政府曾制定并通过《中华民国临时约法》，确立“人民对于官吏违法损害权利之行为有陈述于平政院之权”，明确规定“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼”，“关于行政诉讼及其他特别诉讼另以法律定之”。以后的北洋军阀政府和国民党政府都制定过专门的行政诉讼法。新中国成立后，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年制定的《中华人民共和国宪法》等，均有关于公民有权控告国家机关及其工作人员违法失职行为的原则性规定，但一直缺乏专门的行政诉讼法来加以具体实施。
1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》首次使人民法院对行政案件的审理得以具体化和制度化，该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议又制定通过了专门的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下均简称为《行政诉讼法》），由此标志着独立的行政诉讼制度得以全面建立。应当说，行政诉讼法能够在1989年4月4日这一特殊的历史节点得以通过，实属幸运，也对日后的行政诉讼发展具有划时代的历史意义。应当说，《行政诉讼法》及配套的规定、司法解释实施以来，在解决行政争议、推进依法行政、保护公民、法人和其他组织合法权益等方面发挥了重要作用。
伴随着社会主义民主法治建设的深入推进，为了适应依法治国、依法执政、依法行政的新要求，有必要对行政诉讼法进行相应的修改完善。为此，行政诉讼法修改提上了日程，2013年12月23日提请第十二届全国人大常委会第六次会议审议，这是在《行政诉讼法》施行20多年后，《行政诉讼法》首次修改。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1审议通过修改后的《行政诉讼法》，修改后的《行政诉讼法》自2015年5月1日起施行。
二、《行政诉讼法》修改的主要变化
本次修订主要还是针对立案难、审理难、执行难等具体问题，对《行政诉讼法》进行了一次全面修订，修订内容多、修订范围广，《行政诉讼法》此次修改主要有如下变化：
1. 为了解决立案难问题，扩大受案范围、延长起诉时限，多渠道降低立案门槛。
1) 扩大了受案范围，将申请行政许可，行政机关拒绝或不予答复，对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为明确纳入了行政诉讼的受案范围。
2) 起诉时限从知道或应当知道作出行政行为之日起3个月延长到6个月；可提起诉讼的原告范围明确规定除了行政行为相对人外，还包括与行政行为有利害关系的主体也可以提起诉讼。
3) 切实保障行政相对人递交诉状不受到阻碍，首先，增加了书写起诉状确有困难可口头起诉的规定；其次，增加了案件受理的程序和要求，明确规定法院在接到起诉状时对符合法律规定的起诉条件的，应当登记立案；不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案；最后，增加了法院依法不予立案的后果，明确规定对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对相关人员依法给予处分。
2. 增强法院受理和审理行政案件的独立性，尽可能避免受到行政干预。
1) 为保障法院立案工作不受行政机关影响，在总则增加行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件的原则性规定。
2) 为了减少地方政府对行政审判的干预，在此前主要由作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖的基础上，规定高级法院可以确定若干法院，跨行政区域管辖一审行政案件，此外明确规定对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级法院管辖。
3. 为使行政机关重视行政应诉、加大行政诉讼审查力度，增加了被告负责人到庭应诉、复议机关作为共同被告、审限延长等规定。
1) 增加被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定。明确规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以提出依法给予其处分的司法建议。
2) 对复议机关作出维持原行政行为决定的，由复议机关和原行政机关作为共同被告；如复议机关不作为的，可以直接起诉复议机关。而此前的规定是如复议机关作出维持原行政行为决定的，则由原行政机关当被告。
3) 一审审限由3个月增至6个月，二审审限由2个月增至3个月。同时也适当增加被告的答辩时间，由10日增至15日。
4) 对行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定有错误的，法院可以判决更改；同时增加了法院判决确认行政行为违法（但不撤销）的几种情形。
4. 增加行政诉讼法争议解决功能，配备简易程序、调解、将部分民事和行政争议一并解决等规定。
1) 修改后的《行政诉讼法》立法目的中增加“解决行政争议”。以前行政诉讼法强调对行政行为的监督功能、对行政相对人的救济功能，而此次修订新增加“解决行政争议”的表述。
2) 为了提高审判效率，降低诉讼成本，修改后的《行政诉讼法》增加简易程序的相关规定，适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。
3) 为了更好地解决争议，增加了可以调解的情形。原则上法院审理行政案件，不适用调解制度，但对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。
4) 同时，为了进一步发挥行政诉讼法的争议解决功能，增加了民事和行政争议一并审理的规定。在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。
5. 进一步完善证据规则，明确、细化举证责任。
1) 明确规定被告逾期提供证据，视为没有相应证据，但是被诉具体行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。
2) 明确规定补充证据的情形。被告在作出具体行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的和原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的情况下，被告可以补充证据。
3) 明确原告承担举证责任的情形。在起诉被告未履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据；在行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件中，原告应当对具体行政行为造成的损害提供证据。
4) 明确法院依申请调取证据的规则。对于与案件有关的，由国家机关保存而需要由人民法院调取的证据，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，确因客观原因不能自行收集的其他证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取。
5) 明确证据采纳的规则：人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
6. 为了解决执行难问题，增加按日罚款、拘留等规定。
针对行政机关拒绝履行生效裁判文书的，明确三项规定：一是按日罚款；二是将拒绝履行的情况予以公告；三是社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。
三、行政诉讼未来发展趋势的探讨
1. 行政诉讼类案件数量将会不断增加、稳步上升。
随着行政诉讼立案门槛的降低、受案范围的扩大、能提起诉讼的原告范围扩大等变化，所带来的直接影响就是行政诉讼类案件的数量将会不断增加。尤其是，此前相当一部分通过信访途径解决的争议，在行政诉讼法修改后，特别是允许口头起诉后，将也有可能将此前一部分信访途径解决的争议纳入行政诉讼途径解决范围，而这部分案件的数量也是非常庞大的。
同时，伴随着行政相对人维权意识的不断加强，司法独立的不断加强，通过行政诉讼方式维护自身合法权益、对行政机关行政行为依法进行监督，也会导致行政诉讼类案件数量不断增加。
2. 法院居中解决行政争议，法院独立审判权将得到进一步保护和加强。
《行政诉讼法》第一条原规定为：为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。第一条目前修改为：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。《行政诉讼法》第一条涉及立法目的和立法宗旨，几个字的修改也是意义重大、影响深远。
在行政机关和行政相对人之间，由于具体行政行为本身就是行政机关在行使行政权，行政机关和行政相对人之间的地位不是完全平等的，在进入行政诉讼之后，行政机关和行政相对人的诉讼地位也不完全平等。例如行政诉讼中举证责任基本在行政机关。而在行政机关和司法机关之间，虽然说，行政诉讼法是与民事诉讼法、刑事诉讼法并列的三大诉讼程序法，但是从本质上来讲，行政诉讼是法院对行政机关行使行政权力进行司法审查，也就是，司法权对行政权的监督，是以诉讼的外观表现形式来反映和落实宪政结构和民主设计。法院是对行政机关行使行政权力进行司法审查，其审查范围和审查深度也是有一定限制的，尤其是行政机关行使行政权范围内的事项。与此同时，在处理行政诉讼案件过程中，我们也注意到，一些行政相对人确实存在滥用行政诉讼的情况，对于行政机关依法行使行政权造成侵害。
此次《行政诉讼法》修改后，法院居中解决行政争议，独立审判权将得到进一步加强，由此带来的后果可能是行政机关行政权范围内的事项也可能被纳入法院审查范围内，如何既确保法院独立行使审判权，又确保行政机关依法行使行政权不受法院以及相对人的非法干涉，同时又能避免行政相对人滥用行政诉讼侵害行政机关权力，是摆在我们面前的一大课题。
3. 行政机关应诉难度会逐步增加，行政机关败诉率会相应上升。
不可否认，由于受到司法独立等问题的种种限制，法院以往在处理行政诉讼时，对于行政机关具体行政行为的审查是受到一定限制的。此次《行政诉讼法》修改，从《行政诉讼法》立法宗旨和原则修改，到具体的行政诉讼具体条文修改，从解决立案难，到解决审理难、再到解决执行难，从各个角度、不同层面进行了修改和完善。
同时再结合几种确认行政行为违法的判决情形的增加、复议机关当被告、举证质证规则的进一步完善等诸多细节修改，法院的独立审判权将逐步得到保护和完善，法院对行政机关的审查力度和深度也更加强化和深入，我们都可以看出，行政机关应诉难度会逐步增加，行政机关败诉率会相应上升。
4. 行政复议机关对具体行政行为的审查将不断严格，行政复议功能将得到强化。
虽然说，从狭义上讲，行政复议与行政诉讼是两个不同层面的内容。一般情况下，相对人既可以选择行政复议，也可以直接选择行政诉讼；如对复议结果不服，可以再提起行政诉讼。此外，从行政复议的功能来看，是在行政机关内部解决行政争议。而行政诉讼，是司法权对行政权的监督，是外部审查。
我们注意到，行政复议确实解决了一些具体行政行为违法的问题、解决了一些行政争议，但是不可否认是，也有相当一部分行政复议未能解决问题，最终还是要靠行政诉讼解决。《行政诉讼法》修改前，如行政复议机关作出维持复议决定的，则仍由作出原具体行政行为的行政机关当行政诉讼的被告；如行政复议机关改变原具体行政行为，则由行政复议机关当被告。这是造成有一些政复议机关为避免当被告，行政复议走过场的原因之一。
《行政诉讼法》修改后，如行政复议机关维持原具体行政行为，则行政复议机关也要同时当被告；如相对人认为行政复议机关不作为的，也可以起诉行政复议机关。我们相信，这一修改，将在一定程度上督促行政复议机关依法履行职责、充分发挥复议功能，对具体行政行为进行依法审查，并及时纠正违法的具体行政行为。
5. 政府信息公开得到重视和充分利用，政府信息公开类案件也日益增多。
《政府信息公开条例》的颁布和实施，对行政诉讼的发展也意义深远。《政府信息公开条例》自2008年5月1日起施行，施行之初，可谓不温不火、非常低调。但是，伴随着近几年的发展变化，政府信息公开已经成为行政诉讼领域的一个热门话题，也成为行政诉讼的一个重要手段。
申请政府信息公开已经成为通常情况下启动行政诉讼的一个前置手段和前置途径，一方面政府信息公开作为获取具体行政行为载体、知道具体行政行为内容的重要途径，另一方面可以在一定程度上解决诉讼时效问题，也就是解决何时“知道”具体行政行为的问题，此外，政府信息公开还成为查找具体行政行为是否合法的线索以及收集相关证据的一种重要手段。
与此同时，行政机关在信息公开答复过程中的种种答复行为不当、不合理等，也有可能引发与政府信息公开有关的诉讼，与政府信息公开有关的行政诉讼类案件的数量也在逐年增加。当然，我们也注意到，确实存在行政相对人滥用信息公开、甚至恶意无理纠缠行政机关的问题。
四、行政诉讼参与各方应如何应对行政诉讼发展趋势
1. 站在行政机关角度，在面对行政应诉时，伴随着司法独立的不断加强，法院对具体行政行为审查的力度和深度将不断加强和深化，在对具体行政行为进行审查时，行政机关必须时刻把握被审查的具体行政行行为，职权依据是否充分、程序是否合法、作出具体行政行为的法律依据和事实依据是否充分这几点进行积极应诉。只有如此，才有可能确保具体行政行为的合法性得到法院的支持和维护。
除此之外，尽管从目前趋势看，法院对具体行政行为审查的力度和深度将不断加强和深化，但是行政机关还是应当仔细体会法院审查范围与行政机关职权范围之间的界限，把握住法院对行政机关职权范围内的事项的审查深度和审查范围，对于行政机关依法享有的行政权力范围内的事项，应当守住底线，避免矫枉过正。
2. 同样站在行政机关角度，为免日后陷于行政应诉的被动局面，我们仍建议，行政机关在实施具体行政行为时，能够以行政诉讼审查深度和审查方向为参考尺度，不断规范和约束具体行政行为，并注意保留具体行政行为实施过程中的相关证据材料，以使具体行政行为都能有所依据、有章可循，并在日后应对具体行政诉讼案件时能够做到游刃有余、应对自如。
3. 站在行政相对人角度，具体行政行为已经深入到我们生活的方方面面，在行政相对人认为具体行政行为侵害到其合法利益时，必要时，都可以考虑依法寻求司法救济，提起行政复议或行政诉讼，依法维护自身权益。
以我们此前处理过的一则案例为例，客户系开发商，因涉嫌闲置土地，被当地国土部门以一纸《收回国有土地使用权决定书》，决定收回土地。后该客户依法提起行政复议，以闲置土地原因不在开发商而在政府部门为由，要求当地政府改变收回土地决定。后经过多方争取，前述《收回国有土地使用权证书》被当地国土部门撤销。
需要提示的是，如前所述，由于行政诉讼是司法权对行政权的审查，虽然法院对具体行政行为的审查力度和深度在不断强化和加强，但是，司法权审查和行政权行使之间还是有其界限范围的。因此，行政相对人进行行政复议、行政诉讼时，还是应当更加慎重，事前进行充分的法律技术分析和专家论证，以事实为依据，以法律为准绳，有理有据探求具体行政行为是否合法，依法、合理维护自身合法权益，不要盲目、轻易、随意提起行政诉讼。
4. 充分利用好政府信息公开并高度重视信息公开。站在行政机关角度，要充分发挥政府信息公开预警的作用，对于潜在的行政复议或行政诉讼案件，可以考虑在政府信息公开环节提前介入，争取将矛盾及时化解、尽早解决争议。
此外，行政机关要充分重视信息公开答复本身。如果由于政府信息公开答复不当，会有可能因此首先陷入与政府信息公开答复有关的行政诉讼，政府信息公开败诉同样事关行政机关的形象和声誉，因此行政机关还是应当谨慎对待政府信息公开，重视信息公开工作，无论是信息公开答复的程序和信息公开答复的内容都要予以充分重视，依法作出信息公开答复。
站在行政相对人角度，一方面可以充分利用政府信息公开的功能，通过查询政府主动公开的信息和行政相对人主动申请公开两种途径，依法获取所需的政府信息。例如，为了解某一房地产开发项目各阶段的政府批文，如项目立项批复、用地预审文件、规划文件、拆迁许可文件等，都可以通过依法向有关行政机关申请信息公开的方式依法获取。另一方面，可以通过政府信息公开方式，查找线索，搜集证据，可以为后续提起行政复议、行政诉讼搜集相应的证据材料或是相应的依据。
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