中伦观察 | “四面围堵”的中国钢铁出口企业--警觉国外贸易救济调查的变化与发展趋势
2014年以来，国外针对中国钢铁企业出口的产品频频发起贸易救济调查，引起多方的关注。
贸易格局的变化，产业结构的调整，全球经济的低迷，使得国外的钢铁产业在运用贸易救济调查方面出现了新的变化，其关注的主要问题在于，如何有效遏制中国钢铁产业出口势头，如何保护本国产业的利益，使得本国产业的竞争处在有利的地位。在这样的环境下，中国钢铁产业在应对国外发起的贸易救济调查方面，显得极其被动。面对复杂的局势，博弈也变得艰难，钢铁企业疲于应对众多国家发起的贸易救济调查，有点“四面楚歌”之势。
一、产业结构调整、中国钢铁产业的发展导致贸易格局变化
欧盟、美国、日本等作为传统的钢铁产业国家一直处在强有力的竞争地位，产品种类齐全，附加值高，质量好，技术先进。中国的钢铁产业起步晚，走过了一段从初级产品到部分高端产品的过程，从相对单一化产品结构，逐步进入深加工，高附加值，多种类产品的阶段。由于经济发展的推力，不仅产能产量激增，而且形成了出口大国局面。但是，在产业结构、布局以及战略调整上，中国钢铁产业与国外形成了鲜明的差别。这是引发国外贸易救济调查频发的内外因素。
以欧盟为例，欧盟市场汇聚了全球最具竞争力的巨头产业组合之一，这是欧盟产业几年来通过资源整合，公司兼并，调整产业结构的结果，最终形成了高度集中的拳头式格局。他们不仅在欧盟市场保留了其具有竞争力的钢铁产品，而且在全球其他市场，根据市场资源结构和竞争格局，进行了投资布局。譬如，在欧盟的贸易救济调查过程中，我们都能看到欧盟产业巨头在其他国家所投资或控股的企业。这样的布局，从战略上使得资源得到合理运用，形成了产品结构的分化，竞争的互补以及市场格局的平衡。
然而，中国钢铁产业的急速发展，虽然形成了巨大的钢铁增量，却没有形成拳头格局，钢铁初级产品的生产分布广泛，导致重叠现象的产生。随着中国钢铁产业的技术发展和设备更新，产品种类以及高附加值产品的生产，也在不断增加。正是因为有了这样的发展和结构，引发了连续不断的国外贸易救济调查。一种钢铁产品，在不同的国家/地区遭受几轮的反倾销和/或反补贴调查，一个出口企业，同样在不同的国家/地区遭遇各种贸易救济的调查，涉及的面非常广。
二、贸易救济调查将呈上升态势，范围逐步扩大
由于传统钢铁产业国家/地区不断调整产业结构，不断优化产品，不断平衡全球的市场格局，而中国的钢铁产业竞争力也在急速提升，产品种类多样化，技术质量得到明显的改善，因此，针对中国钢铁产业出口发起的贸易救济调查的数量必然会增加，而且将会不断延伸、扩大，这个趋势将会延续一段较长的时间。在法律技术层面上，调查程序也会变得越来越复杂，与以往的简单应诉、程序单一，形成鲜明对照。
国外同类产业所实施的整体战略布局和竞争格局，与中国钢铁产业竞争，在客观上形成了多层级的冲击，超出了过去以局部地区为特点的贸易摩擦，展现出的是大范围的正面竞争。各国调查机关在每一个具体的贸易救济调查案件中，经常将经济、贸易、法律、政治因素交织在敏感的钢铁贸易救济调查中，并在某些案件里有选择性的，针对中国的出口发起贸易救济调查。
与传统钢铁产业国家/地区的竞争不断升级
美国、加拿大对中国钢铁企业发起的贸易救济调查的频率一直高于发展中国家，涉及的钢铁产品种类很多，从石油套管、钢管桩、冷轧、到其他制成品，几乎涵盖了所有主要的钢铁板材、线材等。欧盟针对中国发起的不锈钢“双反”调查；彩涂板“双反”调查；取向硅钢反倾销调查等，涉及到了附加值比较高的钢铁产品。很显然，这些是欧盟产业最具竞争力的产品。
与新兴钢铁产业国家/地区的贸易摩擦不断白热化
中国钢铁产业在巴西、俄罗斯、韩国、印度、泰国、印度尼西亚所遭受的贸易救济调查凸显了中国钢铁产业在这些市场与传统钢铁产业国家的投资公司，或进口国的本地产业，发生了直接“撞车”，而这些国家的钢铁产品在结构上、质量上与中国的钢铁产品相似，所受到的冲击力度非常大。近期，台湾、马来西亚、墨西哥、土耳其等也对中国钢铁出口产业发起反倾销调查。
中国钢铁出口产业的竞争范围扩大
中国钢铁出口企业在全球的竞争过程中，不仅表现在产品种类上，还凸显了在广泛的不同市场上，比10年前所遇到的贸易救济调查发生了重大变化。
三、“四面围堵”的突破–不能忽视法律的抗辩
贸易救济调查从局部角度来看，涉及的问题是法律；从广义角度，则涉及的是进口国的产业发展与竞争，这自然会牵扯到进口国的贸易政策、产业利益、政治因素，也会自然引入多途径的交涉、谈判和法律抗辩。
我们的企业不能仍然依靠过去的方式方法来解决贸易摩擦。国际贸易格局变了、利益的平衡点变了、竞争力度变了、讨价还价的支撑点变了、贸易顺差与逆差变了、政治因素与政治导向变了、地区的经贸发展与经济实力变了。我们要调整应对的策略了。
贸易救济调查的突发性很强，应对起来总是感觉有“滞后”感。在变化了的格局中，我们再去寻求与国外的产业合作，在很大程度上并不现实，力量对比发生了变化。从现实角度，涉案的中国企业并非只是一家，进口国的产业已经是剑拔弩张，如何去谈合作？加强产业的沟通是必要的，但从目前的发展态势来分析，这也是个虚架势，中国钢铁企业出口的能量和势头也不是靠沟通能解决的。
纵观过去2年的钢铁贸易救济的应诉，有几个问题需要应诉企业引起警觉：
反倾销（反补贴）调查是技术性要求比较高的法律程序，我们称其为“准诉讼”程序。应诉企业往往对反倾销调查表的作用和意义不是太清楚，“按图索骥”进行数据资料的收集和准备。这种应诉的方法，在过去10年，甚至是5年前，并不会产生太多的问题。然而，随着国外调查机构的法律政策变化，政治导向的左右，企业应诉的技术性、法律上的抗辩力度，必须有所加强。
反倾销调查表是非常重要的证据，出口方与进口国的调查机构，都会依靠企业提交的调查表展开调查。如何准备证据，并为下一步的程序铺垫坚实的基础，是应诉企业必须关注的重要问题。应诉企业必须从不同角度将证据、数据纳入到法律的框架，以证据支撑企业的法律抗辩，将数据与法律结合起来，不能只是简单将反倾销调查表的内容填完了事。
譬如，反倾销调查表中涉及到的价格公平比较问题，在问卷中并不突出，只是以“固定标准化”的问题方式列示。如果不进行研究，掌握技术，了解案例，熟知产品特性，应诉的力度和准确性会非常弱，而且，针对法律层面的主张与证据之间也不可能有很好的衔接，会影响到下一步的法律抗辩，企业往往自身会一步步走向了瑕疵地步，而并不知道问题的严重性。
事实上，一份反倾销调查表，其所涉及的WTO《反倾销协定》（ADA）的条款非常多，譬如：ADA第2条款中所有条款，第3条款中的部分条款，第6条款中的部分条款，第12条款等等。所有这些条款的内容几乎都反映在反倾销调查表中，因此，企业在应诉过程中不能只是“按图索骥”，而应确保证据、数据与ADA的这些条款衔接起来，这是个非常重要的技术问题。
这是应诉中的一个非常重要的环节，是反倾销调查采取措施所必需具备的“因果关系”求证的“果”是否成立，即进口国的产业所主张的损害是否是由倾销所直接导致的。此话说来容易，做起来却并非是一件简单的工作。这一工作很容易流于“形式”，也很容易被进口国的调查机构的“政治导向”所淡化。
所谓的“无损害抗辩”是一项涉及法律、经济、技术等多方面的工作，它不仅涉及到ADA第2条款中的部分条款，也涉及了ADA第3条款的全部内容（如涉及损害威胁，按照其中的损害威胁条款抗辩），几乎涵盖ADA中所有相关条款。从事行业无损害抗辩的律师，实际上就是在打一场“准诉讼”，技术、法律、案例、产品、市场等必须融汇一体。
行业无损害抗辩的目的是什么？我们应诉的企业对此并非很了解，只是将其认定为一个简单的法律程序而已，其实不然。无损害抗辩的目标主要是：（1）努力突破“因果关系”，即在有倾销的前提下，力争无措施结案；（2）通过无损害抗辩，力争将措施的力度打弱（尤其是依据损害幅度与倾销幅度“孰低原则”采取措施的国家）；（3）力争在应诉企业进入程序终止后，为进入司法审核程序铺垫基础，包括可能性的WTO争端解决（当然倾销裁定也可以涵盖其内）。所以，行业无损害法律抗辩涉及到从倾销到损害的一系列法律条款。
因此，把行业无损害抗辩视为一个简单程序，这是极其片面的。这一项工作不是仅仅局限在提交1，2份抗辩材料，或组织个听证会层面上，而是调查程序中重要的一环。
价格承诺是法律规定的一种结案方式，但这不等于进口国没有针对中国钢铁出口企业采取了措施。在实践中，我们很多企业对此有误解，普遍认为价格承诺是一个（如果不是唯一的）比较可接受的结案方式，签订承诺，可以继续出口。这样的理解是不全面的。
价格承诺必须经由进口国的调查机构接受，法律没有强制调查机构必须以价格承诺方式结案。
承诺必须符合法律条件：（1）能够消除倾销（或损害），即价格水准不是出口企业随意提出的；（2）承诺的企业必须严格履行承诺的价格水平，并且定期向调查机构通告交易信息；（3）调查机构可以针对做出承诺的企业进行实地稽查；（4）如果进口国市场价格下滑（或原申诉方做技术调整），承诺企业将难以继续出口。
价格承诺谈判是一项技术性较强的业务，出口企业必须根据出口的市场、产品的特点，有策略性的实施。并非所有的案件都必须走价格承诺，这样会带来很多的后患：（1）如果只是为了价格承诺而进入程序，会减弱了法律抗辩，也会将调查机构在调查过程中发生的程序瑕疵弱化掉，或将调查机构的事实认定中的偏颇，不符合法律规定的裁定给忽略掉；（2）容易使得进口国的产业动辄发起反倾销的申诉，然后达成价格承诺；（3）不排除某些发展中国家在调查过程中也会走“捷径”，减轻其调查以及履行法律的义务责任；（4）进口国产业立案的标准也会减低。
并非说价格承诺不可取，这是一个策略，在必要的条件下，应该灵活运用法律条款，我们在很多的案件中有过成功的案例，而且维护了中国企业的出口利益。但我们不能盲目地将价格承诺作为唯一的应诉突破口，尤其是不能放低了法律抗辩的标准，应诉企业必须通盘考虑，从战略角度实施价格承诺谈判。
如果价格承诺是非常可取的结案途径，那么应诉企业应该继续保持强力的法律抗辩，仍然以法律对法律，以“硬对硬”，努力将进口国的调查机构打到谈判桌上，而不是将法律抗辩流于形式，或在程序中突然弱化了法律抗辩的强度，把希望完全寄托于调查机构对价格承诺的接受。这样的处理方式反而会使得进口国的调查机构在谈判价格承诺过程中占据有利的地位，而我们则处在被动的境地，因为进口国的调查机构并没有任何法律程序上的压力，价格承诺的作出变成了中国出口企业的一厢情愿。
四、反补贴调查–中国钢铁产业的严峻挑战
在中国企业期盼着2016年后反倾销调查的正常值不再依据“参照国”数据的时候，另一形式的贸易救济调查–反补贴，则会接踵而来。而且，在很多的调查案件程序中，有可能实施“双反”。这对应诉的中国企业而言，无疑增加了应诉难度，举证责任也会加大。
WTO的主要成员（发达国家），加拿大、美国、欧盟、澳大利亚都对中国出口企业实施过“双反”调查；有少数发展中国家也使用过，但最终没有采取反补贴的措施。
从欧美调查的情况来看，这两个主要的WTO成员已经形成了针对中国出口产业实施反补贴调查的一整套方案，在法律依据、事实认定、调查方法上，形成了具有普遍使用和参考价值的体系。任何WTO的成员，其国内产业如果提起反补贴的申请，完全可以参照欧美创立的体系，甚至包括裁定的理由，向中国出口企业发起反补贴调查。
目前，这些主要WTO成员向中国出口企业展开反补贴调查的范围主要涉及（1）税收；（2）银行贷款；（3）土地使用权；（4）政府低价提供货物、水电等。
作为钢铁产业，在将来应诉国外“双反”调查时，需要同时兼顾倾销和补贴，尤其是补贴的调查，很多中国企业没有遇到过，经验不足，误解也很多。
钢铁产业，包括其他的行业，应该着手研究应对的策略，与钢铁产业相关的下游产业，在反补贴调查中也会直接受到冲击。反补贴调查将会涉及系列产业的出口利益，即上下游的产业，不论从哪个环节，哪个产业入手，都会受到反补贴措施的影响。
总之，调查程序的多样化，技术难点的提高，要求应诉的企业必须在法律层面加强抗辩力度。“双反”调查绝不仅仅是简单表格的整理。