中伦观点 | 国际工程总承包的风险识别和防范（上）

一、国际工程总承包的风险识别：

国际工程总承包作为一种综合性的国际经济合作形式，其风险贯穿于规划、设计、采购、设备采购、施工甚至运营等各个环节，风险因素间具有紧密的内在联系，并显示出多层次的、全局性的影响。因此，风险识别是有效规避风险的第一步，也是其他后续工作的前提和基础。根据风险的来源不同，可以将国际工程总承包风险分为工程外部风险和工程内部风险。

（一）工程外部风险

工程外部风险是国际工程所处外部环境下所面临的普遍性风险，包括政治风险、经济风险、法律风险、社会文化风险等。

1.政治风险

政治风险是指由于国际工程项目所在国的政治环境发生变化从而给总承包商带来经济损失的可能性，主要表现在政局的稳定性、国家的对外政治关系、政府信用以及国有化风险等方面。
随着世界形势的变化，政治风险已成为当今国际工程承包企业面临的主要风险之一。据报道，2014年底，中国铁建与中国南车及4家墨西哥本土公司组成的联合体（CRCC-CSR-GIA-PRODEMEX-TEYA-GHP），中标墨西哥城至克雷塔罗高速铁路项目，然而3天后，因墨西哥国内党争以及其他国家干扰等政治因素，该国以“为避免公众对投标过程的透明度和合法性存在的质疑”为由，宣布取消墨西哥城至克雷塔罗高铁项目中标结果。再早前，中缅密松大坝工程和中缅合资的莱比塘铜矿项目被叫停，中缅皎漂-昆明铁路工程计划被取消，斯里兰卡新政府上台导致的中国交建承建的、总投资为15亿美元的科伦坡港口城被叫停等等。
事实上，海外工程都不是一项完全纯粹的商业投资，或多或少均会受到当地国政治因素的影响。在欧美发达国家可能面临项目安全性及政治意图或战略目标的审查；东南亚或拉美等发展中国家，主要是政治腐败、政党轮替引发的不稳定性问题；而在利比亚、巴基斯坦等地区，战乱及动荡则将成为国际工程的重大政治风险。政党斗争或政权更替，很容易导致正在海外开拓市场的中国企业或国际工程项目成为其牺牲品，因此，在项目前期投标阶段就必须重视工程所在地政治风险的研究，加强项目的政治风险管理。

2.经济风险

经济风险是指国际工程承包市场所处的经济形势和项目所在国的经济实力、经济形势、经济发展水平等方面的不确定因素导致经济损失的可能性，主要表现在通货膨胀及投资形势的变化、外汇及利率变动导致价款支付风险、建筑材料或人工工资大幅度上涨的风险，或所在国经济形势恶化等方面。
经济风险属于国际工程承包中最为常见的风险，特别是在通货膨胀的问题严重的发展中国家，国家的经济发展和稳定性时刻威胁着工程材料的价格，材料价格又影响着工程的成本，导致总承包商将会面临的一定经济损失。例如捷克某太阳能EPC项目，该项目分期开发，约定承包商给业主方提供太阳能电板。一期项目如期完工后，业主认为承包商提供的产品、安装质量、服务等都非常好，双方遂签署了后续合作协议，约定业主6个月后有权决定是否选择该承包商继续供给太阳能板，以及供货价格等。6个月后，当地太阳能板价格上涨，业主行使了选择权，要求承包商继续供货，承包商因此遭受了巨大损失。
EPC项目合同一般均会采用固定价，因此遇到价格上涨的时候产生纠纷较多。投标类似项目时应注意考察当地物价变化幅度，并尽可能争取约定调价条款。

3.法律政策风险

法律风险是指国际工程项目所在国的法律政策发生变化从而给总承包商带来经济损失的可能性，包括法律制度的不健全、法律政策的差异以及法律政策不稳定等方面。如果项目所在国法制不健全，或者政策变动频繁，会使得项目实施过程中的不确定因素增加，承包商无法进行合理的预测，甚至无法通过法律来保护自己的正当权益。 
当地国的准入政策、税收制度、外资的限制条件或不平等待遇、劳工输入或使用的限制、对进口设备或材料的限制等均会对工程施工的进度及成本造成影响，而政府机关的办事程序也会对工程承接产生影响。以办理施工许可证为例，柬埔寨办理施工许可所需时间最长，而新加坡则较短，大约25天即可办理完毕。没有取得当地国的施工许可就意味着无法开工，进而对工期产生影响。
因此，国际工程总承包企业必须要重视法律政策的尽调，关注法律的差异，熟悉项目所在国的法律环境，避免法律风险带来的损失。

4.自然环境风险

自然环境风险是指国际工程总承包项目所在地的自然环境因素引起的阻碍项目建设的可能性，包括自然灾害、工程地理位置、民众环保意识等因素。 
基建和环保的冲突在欧洲国家司空见惯，如波兰A2项目中，业主方就要求承包商在高速公路通过区域为蛙类和其他大中型动物建设专门的通道，避免动物在高速公路上通行时被行驶的车辆碾死，而投标时，中国承包商对于该通道成本并没有明确预算，造成实际施工中，环保成本巨额增加。

5.社会文化风险

社会文化风险是指国际工程总承包项目所在国存在的社会环境、宗教文化、风俗习惯等引起的阻碍项目建设的不确定因素，包括文化习俗差异、宗教信仰、语言差异等。

（二）工程内部风险

工程内部风险指与工程总承包模式的专业特点相关的，在设计、签约、采购、分包、施工、运营等各个阶段专属于特定项目的风险。工程总承包模式所涉及的阶段不同，所引起的风险也会不同。

1.设计风险

大部分的总承包模式都包含设计阶段，包括设计、采购、施工总承包（EPC）、设计、采购、施工管理承包（EPCM）、设计、建造工程总承包（DB）等。以EPC为例，该模式下，工程项目通常由业主根据项目的功能描述书以及有关的要求和条件说明进行招标，这种招标也称为“功能性招标”，业主在招标文件中所提出的仅仅是工程项目的基本指标，并非详细的技术规范，承包商因此而承担的风险较大，因此，承包商应对招标文件及业主在其后提供的全部资料和数据信息均需要复核，除非合同另有约定或属于承包商无法复核的情况，否则，业主对此类文件和数据的完整性、准确性不承担责任。
2008年中国某承包商投标中东地区机场项目，设计采用欧标，业主方聘请荷兰一家大型咨询公司进行项目管理。而国内承包商派出的设计团队均为中国人，并不熟悉欧洲标准。设计过程中，国内团队与咨询工程师之间产生了大量的矛盾和纠纷，导致工期延迟。
以FIDIC银皮书为代表的EPC合同，未明确约定业主对其提供的资料的准确性及其工作人员的过错承担责任，显而易见，FIDIC银皮书将EPC工程项目履行过程中可能产生的绝大部分风险都分配给了承包商。中铁建沙特麦加轻轨项目之所以亏损巨大，原因之一就在于大量的设计变更。据报道，中铁建就该项目进行报价时，仅有概念设计，也未对当地复杂的地质环境、独特的宗教文化进行考虑。合同签订后，业主大量增加新的功能需求，在跨越道路形式、结构形式、车站面积等方面均做了调整。该项目采用EPC+O&M的承包模式，由于吸收了设计阶段，对于承包商而言风险巨大。而中铁建就沙特项目签署的又是非保护性合同，FIDIC合同赋予承包商的一些权利，客观上又被放弃。

2.合同风险

合同是国际工程的核心要素，也是风险可能集中发生的环节。总承包项目中，涉及的合同文本众多，存在文件的优先适用顺序问题，如果文件解释顺序不明确，或承包范围、施工内容约定不明确，会导致在合同履行过程中产生争议。另外实践中，业主可能会利用其优势地位在合同中设置权利义务不对等的条款，如：对于所提供场地的免责、不承担拖延付款的违约责任等，导致总承包商在合同履行中处于不利的地位。

3.分包及采购风险

材料及设备采购、工程分包对项目的顺利实施有着极其重要的作用。国际工程中，业主方一般会要求承包商对工程质量及工期责任整体负责，包括分包商甚至是指定分包商施工的部分。仍以波兰A2高速公路项目为例。据悉，该项目之所以折戟，其中一个原因是没有“合格”的分包商。起初，当地分包商也配合进行报价，但因施工过程中各因素影响，成本大幅增加，中国承包商资金压力巨大，开始不断拖欠分包商款项，引发当地分包商游行示威，联合抵制并提高报价，在总承包价格锁死的情况下，项目被迫无法执行。

4.采购风险

采购活动则涉及物资设备采购、催交、检验和运输等工作，采购时间、价格及质量对于工程关键线路、工程价款及质量安全均有着不可忽略的影响。
例如2010年新加坡德光岛填海项目就因海沙采购问题导致项目产生了多项纠纷。因2005及2006年左右，印尼及马来西亚均出台相关法令，禁止向新加坡出口海砂，导致项目最初拟从马来西亚进口海砂的计划搁浅，后承包商向柬埔寨及越南咨询海砂进口的问题。2010年6月咨询时，越南仍允许海砂开采，然而12月份越南即出台法令禁止开采海砂，导致项目因原料问题迟迟未能解决。

5.索赔风险

国际工程一般采用FIDIC合同版本，在发生索赔事项时，一般会要求承包商在索赔事项首次发生后28天内提出索赔意向，并明确索赔流程。一旦承包商超期提交相关资料，即可能丧失索赔的权利。如国内承包商承建中东某国际机场项目，该项目因业主原因延误近两年，但承包商未按照合同约定的28天提出索赔，导致7000万美元的履约保函被业主没收；而另一承包商承建的印尼某水电站项目，在发生索赔情形后，承包商及时提出了索赔意向，并保修好相关文件资料，最终通过谈判成功索赔4000万元。

作者简介：

周月萍 律师中伦律师事务所 合伙人 

业务领域：建设工程与基础设施，争议解决，房地产

纪晓晨，中伦律师事务所上海办公室，律师孟 奕，中伦律师事务所上海办公室，律师。

作者往期文章推荐：

投稿需知请在微信后台回复“投稿信箱”。