中伦观点 | 从排污费到环保税，我们应关注些什么？
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历经了六年漫长的立法之路后，2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》（以下简称“《环保税法》”）终获全国人大常委会批准，号称我国首部推进生态文明建设的单行税法。该法全文共5章、28条，分别为总则、计税依据和应纳税额、税收减免、征收管理、附则，将自2018年1月1日起施行，届时1979年《环境保护法（试行）》所确立的排污收费制度亦将结束其历史使命，中国的环境保护翻开了新的一页。
但自该法出台之日起，因其施行“税负平移”原则，“换汤不换药”之说悄然发起，笔者则不以为然。那么，从排污费到环保税，我们应关注些什么呢？以下笔者将结合环境保护税法的相关规定以及排污收费的管理规定，对环境保护税法及排污费改环保税的影响进行简要介绍及评析：
一、环境保护税法的核心内容
1. 纳税主体
《环保税法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依照本法规定缴纳环境保护税。
同时，《环保税法》规定，有下列情形之一的，不属于直接向环境排放污染物，不缴纳相应污染物的环境保护税：(1) 企业事业单位和其他生产经营者向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税污染物的；(2) 企业事业单位和其他生产经营者在符合国家和地方环境保护标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的。
2. 应税污染物及计税方式
《环保税法》规定的应税污染物，是指大气污染物、水污染物、固体废物和噪声，具体的税目、税额经由该法所附《环境保护税税目税额表》确定，并计算得出应纳税额。其中，应税大气污染物、水污染物按照污染物排放量除以该污染物的污染当量值计算所得的污染当量数乘以具体适用税额确定，应税固体废物按照固体废物的排放量乘以具体适用税额确定，应税噪声按照超过国家规定标准的分贝数对应的具体适用税额确定。
应税大气污染物、水污染物的范围以及每种应税大气污染物、水污染物的具体污染当量值，由该法所附的《应税污染物和当量值表》确定。每一排放口或者没有排放口的应税大气污染物，按照污染当量数从大到小排序，对前三项污染物征收环境保护税。每一排放口的应税水污染物，亦按照污染当量数从大到小排序，对第一类水污染物按照前五项征收环境保护税，对其他类水污染物按照前三项征收环境保护税。
3. 税收减免政策
《环保税法》规定，下列情形暂予免征环境保护税：(1) 农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物的；(2) 机动车、铁路机车、非道路移动机械、船舶和航空器等流动污染源排放应税污染物的；(3) 依法设立的城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放相应应税污染物，不超过国家和地方规定的排放标准的；(4) 纳税人综合利用的固体废物，符合国家和地方环境保护标准的； (5) 国务院批准免税的其他情形。
此外，《环保税法》还规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准30%的，减按75%征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准50%的，减按50%征收环境保护税。
4. 税款申报缴纳
《环保税法》规定，纳税义务发生时间为纳税人排放应税污染物的当日。纳税人应当向应税污染物排放地的税务机关申报缴纳环境保护税。环境保护税按月计算，按季申报缴纳。不能按固定期限计算缴纳的，可以按次申报缴纳。纳税人申报缴纳时，应当向税务机关报送所排放应税污染物的种类、数量，大气污染物、水污染物的浓度值，以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。
5. 征收管理—税务、环保分工协作
《环保税法》规定，环境保护税由税务机关依法进行征收管理，环境保护部门负责对污染物的监测管理。依照该法规定需核定计算污染物排放量的，由税务机关会同环境保护主管部门核定污染物排放种类、数量和应纳税额。
《环保税法》还进一步规定，环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制：环境保护主管部门应当将排污单位的排污许可、污染物排放数据、环境违法和受行政处罚情况等环境保护相关信息，定期交送税务机关。税务机关应当将纳税人的纳税申报数据资料与环境保护主管部门交送的相关数据资料进行比对，发现纳税人的纳税申报数据资料异常或者纳税人未按照规定期限办理纳税申报的，可以提请环境保护主管部门进行复核，税务机关应当按照环境保护主管部门复核的数据资料调整纳税人的应纳税额。税务机关亦应当将纳税人的纳税申报、税款入库、减免税额、欠缴税款以及风险疑点等环境保护税涉税信息，定期交送环境保护主管部门。
二、我们的观点
1. 环境保护税代替排污费，由条例到法律，征管力度加大
《环保税法》实现了由排污费向环保税的“费改税”，这也是此次立法的最大亮点。目前所实施的企业排污收费是一种行政性的收费，其主要依据为《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》，对于违反上述规定拖欠排污费的，处罚手段主要是行政处罚。
而在当前环保税法的体制下，如果出现了相应的违法违规的行为，则可以依照《税收征收管理法》的相关规定进行处理，除行政处罚外，可以依法采取强制措施追缴税款、滞纳金；对于构成刑事犯罪的，还可追究刑事责任，征管力度和执法力度都大幅增加。
2. “税负平移”实现由费到税的稳定过渡，但并非一成不变
自立法伊始，关于环保税应在排污费基础上增加还是减少的争论一直存在，环保人士和排污企业各执一端，争执不下。而《环保税法》的立法原则是“税负平移”，从排污费“平移”到环保税，征收对象等都与现行排污费保持一致，仍然是大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。该等做法貌似实现了两者之间的均衡，但《环保税法》也并非表面上看到的那样“一成不变”。
相较于此前的排污费制度，环保税在征税环节主要有两点不同：
一是规定了大气污染物和水污染物的税额幅度，以10倍为限，大气污染物为每污染当量1.2至12元，水污染物为每污染当量1.4至14元，具体由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求予以确定和调整，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。该等机制下，作为纳税重头的大气污染物和水污染物的“定价权”交给了地方政府，成为了新的要生存还是要发展的问题，将直接影响排污企业的税负，甚至可能进一步影响我国相关产业的重新布局。
二是根据减排幅度，在原有基础上增加一档税收减免的规定，即纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准30%的，减按75%征收环境保护税。这意味着一些原来未能享受排污费减免的企业可以有机会享受环境保护税减免，也将降低这些企业的负担，提高企业减排的积极性。
3.环境税全部归为地方，是否仍将专用尚待进一步明晰
按照现行的财政体制，排污费是实行中央和地方1：9分成，也就是说有10%的排污费将由地方上交国家财政，90%留在地方政府。而由目前的政策导向来看，考虑到地方政府承担主要污染治理责任，以后拟将环境保护税全部作为地方收入，中央不再参与分成，这对于地方政府而言是一个利好的消息。
但另需重点关注的是，虽然此前排污费收费亦严格遵循收支两条线原则，所有排污费均上交财政，但《排污费征收使用管理条例》同时规定：排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：（1）重点污染源防治；（2）区域性污染防治；（3）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；（4）国务院规定的其他污染防治项目。
而如今费改税后，环保税作为地方政府税收收入的一部分，将统一纳入地方财政收入，且其中并未规定地方政府是否应将其专门用于环境保护事业，故此等改变之后，可能反倒会实际减少地方政府的环保投入。对于此问题，相关政府部门是否会出台进一步的相关规定，尚需我们拭目以待。
4. 由排污费到环保税，均不减免缴税/费企业排污行为相关的法律责任
与排污费一样，环境税不会成为排污企业免于承担相关法律责任的保护伞，对于违法排污行为，缴纳环境税的同时亦需依照《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境保护法》、《噪声污染防治法》等相关环境保护专项法律法规的规定承担行政处罚责任；而若排污企业的排污行为侵害到他人的人身或财产权益的，无论是否缴纳环保税，均应依照《侵权责任法》等相关规定承担民事侵权责任；若排污企业行为构成犯罪的，无论其是否缴纳环保税，均需承担刑事责任。
5. 由排污费到环保税，有利于环境公益诉讼的发展
从目前环境公益诉讼的实践来看，很多环境公益诉讼的缘起在于企业的环境违法行为，而排污费入税后，税收数据较行政收费而言更易取得，一些重点排污企业的缴税情况可侧面披露其排污情况，或也可对未来环境公益诉讼的取证等方面带来新的机会。
综上所述，虽然《环境税法》从纳税主体、税目、税额等核心内容都体现了“税负平移”的基本原则，但《环境税法》的出台不仅仅实现了“费改税”的形式，更将为未来排污企业的税负调整和环保事业的发展埋下伏笔，是否将成为中国环境保护方面的巨大进步，还需我们拭目以待。
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