新规解读 |《国土资源部矿产开采审批管理新政》中“最亮的五颗星”

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01-2018

 2017年10月13日，国土资源部（以下简称“国土部”）在其官方网站发布了《关于完善矿产资源开采登记管理有关事项的通知》的征求意见稿，公开征求社会各界意见。

2018年1月5日，在经过近三个月的修订完善后，国土资规﹝2017﹞16号《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（以下简称“16号文”）正式接棒历史上著名的国土资发〔2011〕14号文（即“国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知”），成为规定、完善、调整矿产资源开采登记管理行政行为的重要文件。

笔者也在第一时间就国土资规﹝2017﹞16号文的诸多亮点和变化进行了总结归纳，现挑选出“夜空中最亮的五颗星”予以解读，希望同国土资源主管部门、矿山企业及同行共同研究讨论，更好地把握和理解这份文件出台的现实需要和意义。

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一、划定矿区范围批复不再一刀切的成为采矿权登记的必备前置要件，除以探转采方式设立采矿权需要划定矿区范围批复作为审批要件外，以招拍挂及协议出让方式取得采矿权并申请采矿权设立登记时，不再需要划定矿区范围批复，矿区范围的确定以签订的《采矿权出让合同》中写明的矿区范围为准

笔者注意到，16号文第（一）条规定：“探矿权人申请采矿权的，矿区范围通过登记管理机关审查批准划定矿区范围申请确定,并参照《矿业权交易规则》相关规定签订采矿权出让合同。以招标、拍卖、挂牌等竞争方式及协议方式出让采矿权的，由登记管理机关确定出让的矿区范围，并根据《矿业权交易规则》相关规定签订采矿权出让合同。

首先，需要明确一个概念，按照国土部《划定矿区范围（非油气类）服务指南》及《新设采矿权登记（非油气类）服务指南》的要求，采矿权申请人无论是以探转采还是招拍挂及协议出让等方式取得采矿权的，在申请采矿权登记之前，均需向国土资源主管部门申请划定矿区范围。而在最新出台的16号文中，国土部则根据取得采矿权方式的不同而对是否需要申请划定范围作了分类规定：（1）探转采的，继续需要探矿权人提出划定矿区范围的申请，国土资源主管部门通过批复的方式确定矿区范围，并作为申请设立采矿权的前置条件；（2）申请人通过招拍挂及协议出让方式取得采矿权的，由国土资源主管部门主动确认矿区范围，在《采矿权出让合同》中予以明确。未来申请人在办理采矿权登记时，直接以《采矿权出让合同》中确定的矿区范围为准即可。

笔者认为，16号文中对于划定矿区范围批复问题采取上述分类处理方式是科学的，也是必要的。对于探转采这种情况，由于探矿权人对于勘查区域的了解和把握，其向国土资源行政机关提出划定矿区范围的逻辑是顺畅的，也是其完成探转采必须要经历的过程。但对于招拍挂及协议方式取得采矿权的申请人来说，其矿区范围已经是确定的了，并且这种确定同申请人没有什么关系。16号文的出台，既厘清了两类采矿权取得方式在矿区范围确定上的不同，又简化了以招拍挂及协议方式取得采矿权的申请人在申请设立采矿权时的审批流程（即不再需要取得划定矿区范围的批复），在依法行政和便利为民两个层面均实现了较大的突破和完善。

二、划定矿区范围批复预留期制度发生较大变化，预留期延续的规定成为历史

笔者关注到，16号文第（三）条规定：“探矿权人申请采矿权的，划定矿区范围预留期保持到其采矿登记申请批准并领取采矿许可证之日，预留期内，探矿权人应在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。

我们通过对比国土部原先公布的征求意见稿发现，该条的改动是很大的。征求意见稿规定：“矿区范围预留期大型矿山不得超过8年，中小型矿山不得超过4年。本通知印发前矿区范围已经批准划定的，预留期届满后申请人可申请一次矿区范围预留期延续，预留期自届满之日起大型矿山不超过5年，中小型矿山不超过3年。申请人逾期不申请办理采矿登记手续的，视为自动放弃采矿权申请，矿区范围不予保留。

首先，征求意见稿是按照矿山规模对于预留期的期限进行了规定。其次，对于逾期不办理采矿登记手续的后果进行了规定，即视为放弃采矿权，矿区范围亦不予保留。但在正式出台的16号文中，一方面，将预留期的期限调整为保持到其采矿登记申请批准并领取采矿许可证之日，事实上，该种规定方式将原来征求意见稿中有明确的“预留期限”调整为了出现申请人领取采矿许可证情形即宣告结束的“预留期间”。同时，对于预留期内探矿权保留的问题进行了说明。

对此，笔者认为，该条对于划定矿区范围批复预留期的问题，是以申请人最终取得采矿许可证这一情形作为假定条件而进行规定的。诚然，在现实中，除有其他特殊否定情况，已经取得划定矿区范围批复的探矿权人预期是可以依法取得采矿权，但对于例外情况，如果探矿权人在取得划定矿区范围批复后一直未取得采矿许可证，且超过了法律规定的探矿权最长保留期限而失去探矿权（《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条第二块规定：“保留探矿权的期限，最长不得超过２年，需要延长保留期的，可以申请延长2次，每次不得超过2年），那么，划定矿区范围的预留期是否还存在？划定矿区范围批复本身的效力又是如何？对此，笔者建议应将探矿权保留的期限同划定矿区范围批复的效力进行挂钩，并予以明确说明，即超过探矿权最长保留期限而没有完成采矿权设立登记的，其划定矿区范围的批复即应失去效力。

另外，根据16号文的规定，国土部《划定矿区范围（非油气类）服务指南》中规定的划定矿区范围预留期延续问题亦随着本文的出台而失去意义，从而退出历史舞台。

三、第三类矿产的开采登记受到进一步的限制

笔者注意到，16号文第四条规定：“第三类矿产的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围。”；第十八条：“第三类矿产的采矿权不得分立。”；第二十条：“第三类矿产的采矿权不允许变更开采矿种。”对此，笔者在这里予以提示。

四、不得办理采矿权转让变更登记的情形发生变化。其中，对于要求完成矿山地质环境恢复治理义务的规定体现了国土资源行政机关对于环保要求的日益提高及对地质环境恢复治理行为的监管正在发生前置，以便更好的要求采矿权人切实履行恢复治理义务

笔者注意到，16号文第十七条第一款规定：“有下列情形之一的采矿权不得办理转让变更登记：（1）采矿权部分转让变更的；（2）同一矿业权人存在重叠的矿业权单独转让变更的；（3）采矿权处于抵押备案状态且未经抵押权人同意的；（4）未按要求缴纳出让收益（价款）等费用,未完成矿山地质环境恢复治理义务的 ；（5）采矿权被国土资源主管部门立案查处，或法院、公安、监察等机关通知不得转让变更的。

其中，第（2）、（4）项是相比于国土资发〔2011〕14号文首次出现的限制规定。其中，第（2）项无需赘言，同一矿业权人重叠矿业权单独转让肯定是需要禁止的。这里笔者想重点说说第（4）项。我们认为，将未完成矿山地质环境恢复治理义务作为限制办理采矿权转让变更的条件是十分必要的。众所周知，矿山地质环境恢复治理一直是国土资源行政机关监管的难题，同时，也是目前矿产资源领域行政公益诉讼的重灾区。现实中大量存在采矿权人一味埋头采矿，却不履行矿山地质环境恢复治理的行为。要知道，矿山地质环境恢复治理是一项动态工程，贯穿整个矿山生命的始终。前手采矿权人未在其“任内“履行必要的治理义务便将采矿权转让给后手采矿权人，而后手采矿人也不愿填补前任留下的黑洞，其本身亦怠于履行治理职责，最终使得国土资源行政机关对于矿山地质环境恢复治理义务的监管一直处于比较被动的局面。然而，随着16号文的出台，该种局面也许可以得到一定程度上的改善。与此同时，笔者亦建议国土部应对如何认定采矿权人在转让采矿权时需要承担矿山地质环境恢复治理义务的范围及履行恢复治理义务后的验收认定问题出台相应的规定，以保证将该项规定落到实处，进一步完善现实层面的可操作性。 

五、采矿权在有效期内因生态保护、安全生产、产业政策等原因被政府关闭而需要被注销和吊销采矿许可证的，笔者建议应赋予采矿权人要求听证等救济性权利，以体现国家对于采矿权属性中用益物权层面上的保护

笔者注意到：16号文第二十二条第二款规定：“采矿权在有效期内因生态保护、安全生产、公共利益、产业政策等被县级及以上人民政府决定关闭并公告的，由同级国土资源主管部门函告原登记管理机关。采矿权人应当自决定关闭矿山之日起30日内，向原登记管理机关申请办理采矿许可证注销登记手续。采矿权人不办理采矿许可证注销登记手续的，由登记管理机关责令限期改正；逾期不改正的，由原登记管理机关吊销采矿许可证，并根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条规定办理采矿许可证注销手续。”

对此，笔者认为，鉴于矿业权是一种行政权和用益物权的混合体，那么在对采矿权的行政管理过程中，既要体现行政权的管理职责，也要切实保证采矿权人的财产权利。因此，笔者建议在实践操作过程中，对于因政府关闭矿山而引发的采矿权注销及吊销问题，还是要赋予权利人必要的救济权利，特别是对于这种尚缺少明确法律规定的特殊情形下的注销程序，如何保障权利人的财产权利便成为了国土资源行政机关需要进一步完善的地方和方向。

除上述“夜空中最亮的五颗星”外，笔者发现在征求意见稿中对于采矿权抵押问题的规定没有在16号文中出现，其中最重要的，便是对采矿权抵押备案（或登记）的法律性质的认定。对此，最高人民法院在其公布的法释〔2017〕12号《关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十五条规定：“当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的国土资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。”据此，本所律师认为，目前最高院审理矿业权抵押合同案件是将矿业权参照不动产抵押登记作为审判标准的。即，矿业权抵押权的设立是以国土资源行政机关办理抵押权备案（或登记）作为成立起始点的。因此，国土资源行政机关的抵押备案行为性质就变得尤为重要了。但是，鉴于目前《物权法》及《不动产登记暂行条例》都没有明确将矿业权视为不动产，加之国土资源行政机关对于抵押备案的性质亦存在不一样的认识。笔者希望在未来的立法过程中，能够尽快将矿业权的性质及是否明确隶属于不动产从而进行管理予以明确，进而实现对矿业权抵押登记行为在法律认识和行政认识这两个层面上的统一。

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作者介绍

王振华             律师

非权益合伙人    北京办公室

业务领域：建设工程与基础设施, 资本市场/证券, 收购兼并

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田海晨  律师  

北京办公室  

房地产和基础设施部

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