人防性质的地下车位，产权到底属于谁？
近年来，就房地产开发项目中规划具有人防性质的地下车位（以下简称“人防车位”）权属登记及权属转移等问题，在法学界引起了很大争议：有人认为天然的应当将车位所有权登记给项目业主（也称“建设单位”），有人则认为人防车位具有“公有物”、“公用物”的特点，在所有权上应当属于法定国有。在实践中，不动产登记部门的操作也五花八门。大多数地方政府既允许初始登记给项目业主，也允许项目业主将所有权转移登记给符合物权法限制性规定的购买人；有些地方政府则对此部分车位权属只进行将所有权确定给项目业主的初始登记，不允许转让也不进行转移登记；更有甚者，有的地方政府干脆连初始登记也不办理给项目业主，更不用说是否允许将人防车位所有权转移登记给实际需求人。人防车位的所有权归属分歧，在政府人防管理部门和不动产统一登记部门、项目业主、购房人、租赁等性质的其他房屋使用人、物业管理人之间的利益争战下，愈演愈烈，引起了极大的权属确立、使用管理混乱，滋生大量社会矛盾。本文作者认为，“法定国有”的说法，不仅在事实、法理、现行法律规定等方面均没有依据，还不利于发挥人防车位物的效用。
首先
我们必须明白，房地产开发中建造的人防车位，并非应属于国家取得所有权性质的“公有物”。
人防车位的所有权归属关系作为房地产开发及不动产使用管理中一项重要的财产关系，其权属的确立，不仅要在人防车位建造上的特性和社会使用方面的属性上进行“物”的效用分析，更需要依据我国物权法所确立的物权基本原则及相关具体规定，对房屋地产开发中的人防车位之所有权确立，先进行正本清源式的梳理。
物理特性上，人防车位作为建筑物，由项目业主取得建设用地使用权后，依托于这种土地用益物权的权能延展，根据项目的控制性详细规划进行设计，并将具体建造的修建性详细规划报规划行政管理部门批准后进行投资和建设。作为按法定程序进行的加工承揽性质之工程建造，人防车位及所在楼栋建筑物的所有权形成，是依托于现场建造和建造者拥有建设用地用益物权这两个基础法律事实。因此，在所有权的原始取得上，人防车位作为建筑物在初始登记时，只能由项目业主取得所有权。除非，出现了《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）第四十一条规定的“法律规定专属于国家所有的不动产和地产，任何单位和个人不能取得所有权”这一阻断所有权原始取得的法定情形。这也即是说，除非我国现行的宪法和法律，已经规定只能由国家直接取得人防车位的所有权之外，任何人都不能阻挡人防车位所有权应由项目业主进行原始取得。目前，我国的宪法和其他法律显然没有类似的规定。需要进一步说明的是，根据《中华人民共和国国防法》第三十七条规定的“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”，项目业主投资建设的人防车位，不属于国家国防直接投资，显然不能被界定为国防资产，因此也不能依据《中华人民共和国人民国防法》可以推论出人防工程属于法定国有。房地产开发领域的人防工程，实现国有化的途径，只能依据《物权法》四十二条规定的“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”这一征收之行为事实，在国家付出一定的征收对价后，才有可能以转移登记的方式将人防车位转化成国家所有。因此，无论从所有权的原始取得之基本法律原理，还是基于法定国家所有权范围的宪法及法律规定，认为人防车位属法定国有的观点，是错误的。
其次
人防车位的车位之使用功能，具有必然性和常态性。战时的人防工程使用之“公用性”，则是偶然的，甚至是或然的。将本可以与所有权进行分离的使用权能与所有权进行强制关联，也没有法律依据。
基于所有权与使用权本就可以分离的使用特性和与之匹配的法律规定，人防车位在战时的防空使用，与将所有权确定给项目业主（原始取得）或购房人（继受取得）并不矛盾。《人民防空法》中关于人防工程在战时具有人防“公用性”这一使用特性的规定，讲的只是人防工程作为不动产在使用方面的权能，在确定所有权归属上，《物权法》才是应该适用的法律，《人民防空法》考量的是如何保护人民财产和生命安全问题，不解决物的所有权归属问题。我们知道，并非一切公用物都只能以法定国有的方式来确立所有权归属问题，民间所有的不动产，也可以通过租赁、无偿让渡使用权、地役权、临时征用等方式，在所有权不调整的情况下被确定为“公用物”。更何况，根据《人民防空法》以设定战时法定义务的方式，将人防工程的用途作了明确的战时限定性使用规定，也即通过法律，在战时根据需要将人防车位私人性质的所有权与私人车位性质的使用权强制分离。这种对私人所有权的权能从公共利益保护角度，以公法方式进行的限制，本就是各国基于公共安全、环境保护、生态平衡等方面的通行做法，以防止私法意义上对所有权在占有、使用、收益、处分这四个整体性权能被私法过度保护后，可能会带来的公共性灾难。更何况，即便没有《人民防空法》关于人防工程在战时可能被强制限定于防空使用方面的规定所导致的所有权与使用权之强制分离，《物权法》第四十四条“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”的征用规定，也可叠加适用于对任何不动产在战时防空过程中的临时征用，也可产生所有权与使用权强制分离的法律后果。因此，以“公用性”这种使用权能来反推所有权归属，无法无据，于逻辑不通。
就人防车位的使用权能而言，我们更需要明白的是，即便人防车位在战时具有一定的“公用性”，那种公用性是或然的（有可能在该车位物理上存续的时期，从来不被使用于人民防空）和临时的，而车位性质的使用，却是实然的和常态的。《人民防空法》第二条第二款的原则性规定，“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则”，其“平战结合”的思想，也充分体现了人防车位的这种使用特性。既然人防车位的防空性质使用是或然或临时的，而车位性质的使用是实然和常态的，“人防车位”本质上就是“可能在战时被用于防空使用的车位”。而《人民防空法》第五条关于鼓励多元投资的规定，“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”，无论从立法本意还是字面释义，不仅根本不解决所有权的归属问题，相反，从“使用管理”和“收益”均归投资者的立法角度来看，该条文的规定与《物权法》第三十九条关于“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的所有权权能规定十分调适。因此，通过放大“公用性”来强制关联“法定国有”说，除了法理和逻辑不通，情理也是不通的。
再者
将房地产开发项目中的人防车位确定为法定国有，不仅不利于发挥物的效用，反而会引发无序的利益争战。
物权法的立法宗旨既要确定物的归属，也要发挥物的效用。将房地产开发项目中的人防车位确定为法定国有，会引起极大的投资混乱、管理混乱、使用混乱，甚至在投资人、代表国家行使所有权的政府管理机构、实际使用人、物业服务单位等之间，引发无序的利益争战，最终导致车位这种现代城市中重要的不动产，不仅发挥不出物的最佳效用，反而破坏社会需要的公平、安宁之秩序，与物权法的立法目的背道而驰。
在房地产开发项目中，项目业主作为土地用益物权取得人和投资建设人，如果其投资的人防车位被确定为法定国有，所有权这种最重要的物权丧失，导致付出了极大成本的投资人对人防车位的直接支配权被削弱，甚至可能丧失。从投资人付出的对价角度，是不公平的。因此，这种制度安排会不可避免地导致投资人对人防车位的投资积极性下降，与《人民防空法》第五条的积极鼓励民间投资人防工程的思路从根本上也背道而驰。同时，将人防车位的所有权确定为国家所有后，又要按《人民防空法》第五条的规定来保障投资人的收益权，这种收益权的保障用什么体系来实现，在法律和逻辑上进行推演的结果，也是十分令人沮丧的。如果国家所有权人将人防车位再以用益物权的方式反过来将人防车位确定给投资人使用或对外转租等取得收益，那么这种用益物权的种类和内容，在我国现有物权法没有进行法律制度安排的背景下，因我国《物权法》第五条规定的“物权的种类和内容，由法律规定”这一基本原则，自然就“此路不通”。如果国家所有权人以租赁方式出租给投资人，这种让投资人再次付出代价承租自己已付出土地和投资建设成本的双重代价安排，不仅与公平公义有着良知上的背离，还受《中华人民共和国合同法》第二百一十四条关于租赁最长期限不超过二十年的法律规定钳制。所以，法定国有说，最终必然致使投资人的投资不能取得“恒产”，连“恒用”的投资利益保障在制度上也无法实现，与《人民防空法》保障投资人利益的规定也形成冲突和混乱。
人防车位在和平时期的长期使用中，实际的使用人通常为房地产开发企业以外的购房人、承租人、访客等，这些人关于车位的使用权利之取得，在项目业主原始取得所有权的背景下，项目业主可以通过所有权转让、车位长期出租、车位临时出租、赠与等方式将所有权或使用权利顺畅地转移给实际需求者。出现车位自然损耗或损害维修等涉及的各种现实问题时，也有现成且完备的法律法规体系进行权利义务界定。极端情况下，即便作为房地产开发企业的项目业主在一定年限需要解散或清算，也有成熟而妥切的法律制度进行安排。在物业管理服务方面，物业服务的内容和管理边界，同样有成熟的法律法规体系予以规范。相反，如果确定为国家所有，但投资收益权又归位于项目业主，就面临是所有权人（国家）还是收益权人（投资人）来进行车位招商租赁等实际的运营管理的问题？建筑物需要维修和更新时，责任该由所有权人承担还是收益权人来承担的问题？物业服务过程中，物业服务提供者在物业服务合同关系的建立上，是人防车位的所有权人还是收益权人具有表决权和管理服务监督权的问题？在国家所有背景中，我们的现有体系下，哪个机构来代表人防车位作为国家所有的资产管理人更合适且不会出现权利腐败的问题？这一系列的责权利不对位带来的现实问题和法律保障缺失，必然导致使用过程中的一系列管理运作混乱，甚至导致所有权人（国家或代行国家所有权的各部门）、收益权人（项目业主或收益权继受人）、实际使用人、物业管理者等利益格局者之间，在法律规定不清晰的空间中为了利益相互争斗，彼此掐尖，最终导致人防车位的使用管理失序性和增耗社会不必要的管理成本，与物权法要充分发挥物的效用这一宗旨冲突。因此，从现实使用管理的过程考量，法定国有的这种制度设想，既画蛇添足，也有顾头不顾尾之嫌。
综上，我们认为，让万物都因着次序行，并且赋予物权在取得和不可轻易剥夺方面的神圣性，才能公平而信实地解决人与人之间关于财产方面的利益争战。将人防车位登记按所有权制度中的原始取得方式确定给项目业主，在法理上具有天然的合法性，在事理上也具有天然的公平性，在实际使用和管理中因着合法与公平这两个基石的存在而变得十分经济与和谐，那种以“公有物”、“公用物”等名义意图将人防车位确定为法定国家所有的观点，没有法理依据和法律依据，有化妆了的“与民争利”之嫌，背离了一个社会应持守的公平和信实。
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作者简介：
合伙人 成都办公室
业务领域：房地产, 一带一路与海外投资, 诉讼仲裁
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