新基建主题系列——关注特高压及新能源项目的用地法律风险

在新冠肺炎疫情冲击、国内经济下行压力加大的背景下，拉动国内市场需求，发挥投资关键作用成为提振中国经济的重要举措。年初以来，中央在多次重要会议上均强调要加大5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，从而全面完成新型信息网、交通网、能源网的构建。特高压项目有望成为拉动基建投资并刺激经济、提升新能源消纳能力、改善能源结构的重要抓手。

目前，我国西部地区的风能、太阳能资源相对丰富，基于环境保护的要求，较为适宜开展风电、光伏等可再生能源项目。然而，我国用电需求多集中于中东部，供给和需求存在不平衡，若无法有效解决电力远距离输送问题，将加剧西部地区的限电现象。因此，大力发展特高压电网建设，将有助于减少电力运输损耗，极大缓解我国东西部能源供给和消耗的不平衡，并促进可再生能源的发展。今年以来，国家电网已陆续出台《应对疫情影响全力恢复建设助推企业复工复产的举措》《2020年重点工作任务》等文件，其中对特高压项目规划超出市场预期。

不过，在发展特高压和新能源项目的同时，也需要关注此类项目的特殊性，及时梳理项目开发、建设、运营等方面的法律风险，避免项目遭受阻碍或损失。总体而言，特高压和新能源项目建设期的争议多集中于项目用地领域，需要引起投资人和参建方的重点关注。本文将从特高压和新能源项目永久用地和临时用地等各方面着重分析项目用地的法律风险，以供相关人士参考。

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一、特高压和新能源项目永久用地方式

1.项目永久用地部分原则上应征地后通过出让、划拨方式取得

一直以来，我国的项目建设需要使用土地的，均须依法申请使用国有土地，取得方式通常为划拨和出让（最新修订的《土地管理法》已经允许集体经营性建设用地入市，但全面铺开尚需时日）。建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

因此，对于特高压和新能源项目本身永久占地，如风机基础、升压站、综合楼等永久用地部分，以及特高压电网的塔基、换流站等用地部分，原则上均应按照建设用地进行管理。一般而言，特高压和新能源项目永久用地的土地取得流程主要包括以下步骤：

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根据我国的《土地管理法》和划拨用地的相关规定，特高压输电项目的塔杆、巡线站、检修道路以及变（配）电装置、换流站和输变电工区等设施用地，以及新能源发电工程电机，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站设施，资源观测设施等属于《划拨用地目录》的范畴。因此，对于特高压和新能源项目，其永久用地部分在依法转为国有建设用地后，可以采用划拨方式获得土地使用权。

除通过划拨或出让方式直接取得国有土地使用权外，对于分散式风电而言，依据《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第十三条的规定，分散式风电项目开发主体还可租用其他单位建设用地开发分散式风电项目。

2.特高压输电项目可以采用“以偿代征”方式取得用地

由于输电项目存在一定的公益属性，因此各地还存在相关规定，明确输电项目可以采用“以偿代征”的方式取得项目用地，从而豁免其征地流程。但是，采用此种模式的前提是项目当地存在明确的规定，或项目地发改、国土部门明确以书面函件的方式予以确认或批复。例如《甘肃省电网建设与保护条例》第十七条第二款规定：“架空输、配电线路走廊、杆塔基础和地下电缆通道建设不实行征地；杆塔基础使用的土地，建设单位应当按照有关规定给予相关权利人一次性经济补偿。”再如《江苏省电力保护条例》第六条第一款规定：“架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地，电力建设单位应当对杆、塔基础用地的土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿。”

特高压项目从性质上属于输电项目，其可以适用一般输电项目的相关规定，采用“以偿代征”的方式取得用地。不过，特高压项目的电压强度较高，危险性及电磁环境影响也较大，因此《电力设施保护条例》第十条中对于不同电压级别的项目设置了不同的保护区范围，《架空输电线路设计规范》（GB 50665-1000KV）中也对特高压项目规定了更长的净空距离，以及输电线路与建筑物、铁路、道路、河流、管道、索道的水平接近距离，同时第13.0.4项明确1000kV架空输电线路不应跨越居住建筑和危及线路安全的建筑物，故特高压项目的安全保护半径相较于其他的输电项目更大，其涉及的用地补偿范围也相应增加。对于架空电力线路走廊的补偿方法，实践中一般采用以下方式：对于架空电力线路走廊通过林地时，电力建设单位应当给予林地、林木所有人或者经营人一次性经济补偿。

二、特高压和新能源项目承包租赁用地

1.新能源项目的部分用地可通过承包、租赁方式取得用地

《关于支持新产业新业态发展 促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）规定，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得。《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）又进一步为光伏复合项目用地提供了更多机会，明确了光伏复合项目场内道路用地可按农村道路用地管理；利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。

因此，对于光伏复合项目而言，其光伏阵列用地（包括方阵场内道路）涉及集体所有的农用地、未利用地的，可以采用承包、租赁方式取得。若采用直接发包的，应按照《农村土地承包法》第五十二条第一款的规定履行民主决策程序，事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。若采用租赁方式的，应注意租赁最长时限为《合同法》规定的二十年，且不超过土地承包经营权剩余期限，超过二十年或剩余承包期限的部分存在无效风险，合同签署后需分别提交发包方和乡（镇）人民政府的农村土地承包管理部门备案，并申请登记以对抗第三人。不过，项目方不应贸然采用转包的方式取得用地，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定，转包与租赁的最大区别在于所针对的主体不同，即转包仅针对“同一集体经济组织的其他农户”，而租赁可以针对其他从事农业生产经营的主体。因此，严格而言，项目方不能通过转包的方式取得项目用地。

2.特高压及新能源项目运维道路用地，尽量使用原有农村道路，合作共建时需关注道路性质

对于特高压及新能源项目涉及的运维检修道路用地，法律及规范层面一般将其定性为永久用地，故原则上需要按照建设用地进行管理。不过，实践中亦存在租用、共用农村道路、防火通道等作为进场、检修通道的情况。

若采用租用、共用农村道路的，根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）的规定，农村道路为农用地，故使用原有农村道路时，仅需支付相对应的使用费，但项目方应注意核查农村道路手续是否完备，签订道路使用协议的主体是否享有权利等。

若项目相关道路采用新建道路的方式，则首先需要明确道路的性质，一般而言，新建道路可以作为农村道路或农村公路。若为农村道路，其权利主体通常为村集体，项目公司应当与村集体签署合作共建协议，并由其按照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的要求办理设施农用地备案；若为农村公路，则权利主体一般为乡镇人民政府或县级人民政府交通局等有关部门，项目公司应与其签署合作共建协议，并及时核查项目农村公路的审批文件。此外，建设农村公路可能涉及征地问题，项目公司应确保政府部门已针对公路用地完成征地工作。

三、特高压和新能源项目特殊用地

特高压和新能源项目用地涉及特殊区域时，除了按照前述规定通过出让、划拨方式取得建设用地，或承包租赁农用地、未利用地外，还需额外履行审批手续，否则可能构成违法用地，存在承担民事、行政，甚至刑事责任的风险。

特高压和新能源项目应尽量避免占用永久基本农田和敏感区域土地，因客观原因确实无法避让的，项目布局应当符合相关区域的总体规划，不得破坏自然保护区、风景名胜区的自然生态或者景观。项目主体应当做好项目建设合法性、必要性、选线选址唯一性、生态环境影响评价和调整范围等专家论证或者评审工作，并依法办理审批手续。

对于项目占用林地的（包括临时使用林地），根据《森林法》《森林法实施条例》等相关规定，均应先行取得林业部门核发的使用林地审核同意书。具体可以先行向县级以上林地主管部门提出用地申请，并经作为最终审核主体的国务院林业主管部门或省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核同意，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费后，领取使用林地审核同意书。若特高压架空电力线路走廊通过林地，且按照设计规范需要砍伐、清除林木的，则还应向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。

对于风电、光伏等新能源项目，还应特别关注项目用地的相关禁止性规定。具体而言，根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）的规定，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；根据《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号）的规定，风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地。

对于特高压和新能源项目占用草地的，根据《草原法》《草原征占用审核审批管理办法》等相关规定，则应先行取得草原行政主管部门核发的使用草地审核同意书，之后再向国土部门提出用地申请。

四、特高压和新能源项目施工临时用地

在特高压及新能源项目施工期间，涉及施工期进场道路、设备吊装平台等需要临时使用土地的，需要依法办理临时用地手续。《土地管理法》规定，建设项目施工需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

另外，需要注意的是，临时使用土地期限一般不超过二年，项目建设单位和施工单位不得在临时用地上修建永久性建筑物；项目完成后不再使用临时用地的，还应及时按照批准的土地复垦方案及时组织复垦，确保被压占破坏土地恢复原土地使用现状。

五、结语

2020年1月1日，新修订的《土地管理法》正式实施。新法的施行对于项目建设用地获取和管理方式都将产生重要影响。同时，随着国家“简政放权”力度的加大，“多审合一、多证合一”成为规划、用地领域的改革要求和新做法。如项目用地预审与选址意见书合并为项目用地预审与选址意见书；建设用地规划许可证与建设用地批准书合并，统一核发新的建设用地规划许可证等。因此，作为特高压和新能源等能源基础设施项目建设的业主单位，应及时了解和掌握有关法律规定的变化，必要时寻求专业律师的支持，确保项目依法合规开展。

The End

 作者简介

郝利  律师

杭州办公室  合伙人

业务领域：建设工程与基础设施, 诉讼仲裁, 房地产

王威  律师 

杭州办公室  

房地产和基础设施部

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