关·系——涉矿行政诉讼中关于利害关系的认定问题分析

作者：王振华 田海晨 张成

在涉矿行政诉讼案件中，原告最不能接受的结果便是法院以被诉行政行为与其没有利害关系为由驳回起诉，特别是那些看似有着密切关系但事实上却不符合行政法利害关系界定标准的诉讼，原告经常会“咆哮”般地抒发着自己的不解与不满，但失望并不代表着正确。

而对于被告矿政管理机关来说，最郁闷的便是被法院告知管多了或者管少了。管多了，即申请人同相关行政行为没有行政法上的利害关系，但行政机关作出了行政决定或复议决定；管少了，即申请人同相关行政行为有行政法上的利害关系，但行政机关却作出了不予受理或者驳回申请的决定。

因此，无论是对于行政诉讼的原告还是被告，尽最大努力去了解行政法上利害关系的认定标准都是必须且必要的。笔者也正是基于上述考量和现实需要，决定以涉矿行政诉讼案例中涉及的利害关系认定标准作为研究对象，并试图从中总结出具有普适意义的利害关系认定方法。

一、

行政诉讼利害关系的法律定义和认定现状

我国《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，《行政诉讼法》第四十九条也明确规定，原告与行政行为有利害关系是行政诉讼案件的受理条件之一。由此可见，利害关系不仅是行政诉讼中原告资格取得的核心要件，也是行政诉讼程序启动的关键因素。

然而，利害关系这一词语本身却具有高度的概括性和抽象性。虽然《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称“《行诉解释》”）对“利害关系”的情形进行了概括式列举[1]，法院也尝试在裁判文书中对“利害关系”的涵义[2]和判断标准[3]进行诠释，但是究竟如何准确认定行政诉讼中的“利害关系”，却依旧是司法实践中的难题之一。

二、

矿业权证期限届满后，原矿业权人同该矿业权上发生的后续行政行为利害关系的认定问题

根据我国矿产资源相关法律法规的规定，矿产资源属于国家所有，国家对矿产资源的勘查和开采实行行政许可制度。矿业权的设立和取得是行政机关与相对人多阶段、多步骤、多个行为共同作用的结果。同时，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号，以下简称“241号令”）也明确规定，矿业权人逾期不办理延续登记手续的，矿业权证自动废止。而关于矿业权证期限届满后原矿业权人同该矿权上发生的后续行政行为是否具有利害关系的问题，则需要结合多种因素予以综合考虑。

（一）原矿业权人因自身原因导致矿业权证期限届满未延续的，原矿业权人原则上与矿政管理机关向第三人出让该矿业权的行政行为没有利害关系

矿业权证是认定矿业权人与涉矿行政行为具有利害关系的重要纽带和凭借，但在矿业权人因自身原因导致矿业权证期限届满而未延续时，两者之间的利害关系在通常情况下也会因此而被切断。

例如，在“（2016）最高法行申4011号张某诉原山西省国土厅行政许可一案”中，最高院认为，原矿业权人在原先的采矿许可证到期后因自身原因未办理延续登记，自那时起即失去了对案涉矿产资源的合法采矿权，故其与之后行政机关向第三人发放新的采矿许可证的行政行为之间没有利害关系。山东省枣庄市中院在“（2015）枣行再终字第1号张某诉原枣庄市国土局行政出让一案”中也秉持着基本相同的裁判思路[4]。

据此，笔者认为，对于因自身原因导致矿业权证期限届满未延续的原矿业权人，虽然其矿业权的部分财产权益仍未完全消灭，但行政机关已然可以对该矿业权进行再次出让，且出让行为本身通常同原矿业权人已不具有行政法上的利害关系。

（二）矿业权证期限届满，不影响原矿业权人与在先矿业权许可行为之间利害关系的认定，也不影响其先前取得的矿产资源相关财产性权益

虽然矿业权证是矿业权人取得勘查或开采矿产资源权利的标志，但是在矿业权出让合同依法生效后，即使尚未取得矿业权证，也仅能表明受让人暂时不具有进行勘查或开采的权利，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，在矿业权证期限届满后，原矿业权人未能办理延续登记，也仅能表明原矿业权人不再拥有继续勘查或开采相关矿产资源的权利，除此之外的其他已经依法取得的矿产资源财产性权利仍然有效，更不应以矿业权证事后期满未延续的事实来否认其与在先的矿业权许可行为的利害关系。

例如，在“（2018）最高法行再6号郴州饭垄堆矿业有限公司诉原国土资源部行政复议一案”中，最高院认为241号令第七条第二款中“自行废止”不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失，且本案中案涉公司在采矿许可证到期之前已经提出延续登记手续，仅仅是因为重叠问题未解决，采矿许可证暂未得到延续，并不具备采矿许可证自行废止的条件，也不影响其基于采矿权出让合同等已经取得的矿产资源财产性权利，更不应以采矿许可证事后未得到延续的事实，来否定其与在先的采矿许可行为的利害关系。湖南省高院在“（2018）湘行申31号湖南省沅陵县黄壤坪乡九四八金矿诉原湖南省国土厅行政许可一案”[5]和广西高院在“（2017）桂行再15号资源县梅溪乡随滩大水坑萤石矿诉原桂林市国土局行政复议一案”[6]中也都作出了基本相同的阐述。

据此，笔者认为，对于矿业权证期限届满后的原矿业权人向法院申请行使涉及矿证到期前已开采矿产资源的销售回收权利，以及要求对矿业权出让收益（价款）进行部分返还等，在涉及矿产资源财产权益的行政诉讼案件中，原矿业权人同在先行政许可行为具有利害关系，该利害关系不因矿业权证的到期而消灭。

（三）矿业权证期限届满，原矿业权人作为新的行政行为所指向的特定主体，与该行政行为之间具有利害关系

在“（2018）云行终380号巍山县南诏矿业有限公司诉巍山县政府行政处罚一案”中，云南省高院认为，虽然南诏公司所持有的采矿许可证因未获得延续批准而废止，但巍山县政府通过发布《关于依法关闭巍山县建红石膏矿业有限责任公司大黑山石膏矿等3座非煤矿山的通告》的方式对辖区内无证矿山予以关闭，并在通告中对所要关闭的3座矿山进行了具体明确，南诏公司作为所发布《关闭通告》的特定主体之一，对该行为提起行政诉讼并无不当。

据此，笔者认为，对于矿产资源主管部门已废止甚至注销的矿业权，如果其他行政机关在作出相关行政行为时仍以原矿业权人作为有效的矿业权主体，则针对该行政行为，原矿业权人仍享有诉权。

三、

第三人因矿产资源勘查开采行为遭受损失而引发的同矿业权颁证行为的利害关系认定问题

根据241号令第五条[7]、第十五条[8]的规定，矿政管理机关在办理采矿许可证时，主要审查申请登记书等资料；办理采矿许可证的变更时，主要审查采矿许可证是否在有效期内等情形。因此，第三人所主张的事后民事权益受损并非矿政管理机关在颁发和变更采矿许可证时所需考量的因素，第三人与案涉采矿许可证不具有法律上的利害关系。具体如下：

其一，采矿活动导致房屋受到破坏，不能因此认定受害人与案涉采矿权颁证行政行为具有利害关系。例如，北京市高院在“（2017）京行终4079号马某诉原国土资源部行政许可一案”中认为，上诉人主张采矿活动导致其房屋受到破坏，但依据241号令第五条的规定，矿政管理机关在办理采矿许可证时，主要对申请登记书等资料进行审查。办理采矿许可证，并不对上诉人所主张的受损民事权益产生实际影响，上诉人与被诉许可证之间不具有法律上的利害关系。北京市高院在“（2017）京行终474号王某诉原国土资源部行政复议一案”[9]和四川省高院在“（2015）川行终字第39号刘兴文等37人诉原四川省国土厅行政许可一案”[10]中亦认为原告主张采矿活动导致其房屋受到破坏，并不能因此构建其与被诉颁证行政行为之间的利害关系。

其二，采矿活动导致土地承包经营权受损，不能因此认定受害人与案涉行政许可行为之间具有利害关系。例如，在“（2017）京02行终1159号孟某等七人诉原四川省国土厅行政许可一案”中，上诉人主张采矿权人占用了其承包的土地和林地用于露天开采矿石，进而请求法院撤销案涉的采矿许可证，北京市二中院认为上诉人与被诉采矿许可证之间不具有法律上的利害关系。北京市一中院在“（2019）京01行初707号吴某诉自然资源部行政复议一案”中认为，原告主张采矿活动导致其土地承包经营权受到侵害，其主张的受损民事权益并非登记管理部门在办理采矿许可证时所需考量的因素，因此原告与涉案采矿许可证之间不具有法律上利害关系。

据此，笔者认为，一言以蔽之，让民事侵权的归民事，行政颁证的归行政。

四、

采矿权承包经营中的利害关系认定问题

对于依法成立的采矿权承包合同，法院通常倾向于认可承包人与采矿许可证之间具有利害关系。

例如，河北省石家庄市中院在“（2015）石行再终字第00001号胡某诉原河北省国土厅行政许可一案”中认为，因再审申请人对案涉矿产资源享有承包经营权，故其与原河北省国土厅为第三人颁发的采矿许可证之间有法律上的利害关系，其具备行政诉讼的原告主体资格。

据此，矿业权承包经营权人同行政机关颁发矿业权证的行为具有利害关系。但与此同时，亦有观点认为矿业权承包人仅享有承包合同项下的债权权利，而不享有用益物权层面上的权利。如果此种观点成立，那么上述情形即为典型的“债权人提起行政诉讼的原告资格判定”问题，而针对该类问题，笔者将在下文中予以单独论述。

五、

矿业权出租中的利害关系认定问题

矿业权出租是矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金的行为。矿业权出租形成的是债权债务关系，矿业权的承租人通常情况下与涉矿行政行为不具有利害关系。但是在具体个案中，也会因为特殊的关联性，使得承租人与案涉行政行为之间具有法律上的利害关系。

矿业权承租人在特定情况下与返还采矿权价款的行政行为之间存在利害关系。例如，在“（2018）湘行再66号陈某诉湖南省自然资源厅行政给付一案”中，三合口乡企业管理站将麦湾煤矿租赁给陈某开采经营，后因麦湾煤矿发生瓦斯爆炸事故，慈利县人民政府决定立即关闭麦湾煤矿，陈某要求湖南省自然资源厅退还采矿权价款未果，遂向法院提起诉讼。湖南省高院再审认为，陈某享有的是债权请求权，根据债权的相对性原则，一般情况下，其只能向债务人主张权利，但鉴于麦湾煤矿已经吊销，且其明确表示将申请退还采矿权价款的权利转让给陈某，为了保障权利的实现，陈某与被诉的返还采矿权价款的行政行为之间存在利害关系。在“（2015）哈行终字第1号哈尔滨市广富山石英开发有限公司诉原黑龙江省国土厅行政许可一案”[11]中，黑龙江省哈尔滨市中院也根据租赁关系中存在的特殊因素认定原告与颁证行政行为之间具有利害关系。

六、

矿山实际出资权利人及矿山企业股东的利害关系认定问题

对于矿山实际出资权利人的问题，只要相关权利人举证证明其为实际投资人及负责人，法院一般认可其为案涉利害关系人。

甘肃省高院在“（2018）甘行终492号杜某诉武威市凉州区政府行政强制一案”中认为，案涉煤矿为股份合作企业，虽未办理工商登记和营业执照等，但是被上诉人为该矿的实际投资人、负责人，一直负责案涉煤矿的建设、运行，相关协议均由被上诉人以该矿负责人身份代表该矿参与、决策、签署，其所诉强制关闭煤矿行政行为与其权益之间有利害关系。此外，湖南省高院在“（2017）湘行赔终24号李某诉保靖县政府行政赔偿一案”[12]中亦认定矿山实际投资人为涉矿行政行为的利害关系人。

与此同时，需要特别注意的是，与矿山实际出资权利人不同的是，矿山企业法人的股东与涉矿行政行为之间通常不存在利害关系。例如，甘肃省高院在“（2017）甘行终14号闫银柱诉原甘肃省国土厅行政批复一案”中即认定公司的股东与被诉行政行为之间不存在行政法上的利害关系[13]。

据此，笔者认为，在一般情况下，原历史遗留下来的个体矿、集体矿、个人独资企业、合伙企业等矿山的实际投资人会被认定为涉矿行政行为的利害关系人。但公司主体下的法人股东通常不能以自身名义向法院就涉矿行政行为提起行政诉讼，与涉矿行政行为之间不存在利害关系。

七、

债权人原则上不具有行政诉讼原告资格，但亦有例外情况

根据《行诉解释》第十三条的规定[14]，我国现行法律制度对债权人是否具备行政诉讼原告资格系持否定态度，原则上不认可债权人的行政诉讼原告资格，债权人的民事争议可以通过民事诉讼解决，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。笔者认为，根据信赖利益保护原则，债权人基于对一定行政程序中的特定事实不渝的合理信赖，且此种信赖值得被保护时，若行政机关改变或者不作出合理行为的，便应当对债权人的信赖利益给予保护，方式即为例外承认债权人的行政诉讼原告资格，以维护其合法权益。例如，采矿许可证的抵押权人因行政机关不予延续该采矿许可证，在采矿权人亦怠于行使相关延续权利时提起的行政诉讼中，即应被认定为利害关系人。

综上所述，笔者认为，对于行政诉讼中利害关系的认定问题，应当尽量从案件的角度出发，以具体行政行为是否与当事人存在因果关系为基础（即行政机关实施的行政行为是否直接导致当事人的权利受到侵害），兼顾当事人与具体行政行为之间是否存在利益关系、权益影响以及是否还存在其他法律上的救济途径等情形予以综合认定。

[注] 

[1]《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”

[2] 最高人民法院在“（2018）最高法行申9653号王保平诉吉林省延边朝鲜族自治州人民政府行政批复一案”中认为，所谓“利害关系”应当是指被诉行政行为对起诉人的合法权益可能造成现实的、特别的直接损害或者不利影响；最高人民法院在“（2018）最高法行申927号孙玉廷诉宁夏回族自治区贺兰县人民政府等行政补偿一案”中认为，利害关系是指，起诉人享有的合法权益存在受到被诉行政行为不利影响的可能性；最高人民法院在“（2017）最高法行申4137号王宗亮诉广饶县人民政府等行政征收一案”中认为，所谓利害关系，就是有可能受到行政行为的不利影响，具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。

[3] 关于利害关系的认定标准，大陆法系主流的“保护规范理论”在司法实践中逐渐得到更多的认可，在我国渐有成为通说之势。最高院在“（2017）最高法行申4361号关卯春等诉浙江省住房和城乡建设厅其他行政行为及住房和城乡建设部行政复议一案”中对“保护规范理论”进行了较为系统的阐释，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

[4] 山东省枣庄市中级人民法院在“（2015）枣行再终字第1号张立宽诉原枣庄市国土资源局行政出让一案”中认为，原采矿权人在原先的采矿许可证到期后未办理延续登记，自那时起即对原《采矿许可证许可》许可的矿区范围即失去了合法、完整的采矿权，故原矿业权人与原枣庄市国土资源局之后发布的《枣庄市薛城区周营镇侯许庄北山建筑石料用灰岩矿采矿权出让公告》行为之间不再具有法律上的利害关系。

[5] 湖南省高级人民法院在“（2018）湘行申31号湖南省沅陵县黄壤坪乡九四八金矿诉原湖南省国土资源厅行政许可一案”中认为，原采矿权人逾期未办理相关延续登记手续，其取得的采矿许可证已经自行失效，相应地也失去了相关矿产资源的开采权，但其先前基于采矿许可证所获得的合法投入等权利仍然存在。原湖南省国土资源厅在给第三人颁发采矿许可证时涵盖了原矿业权人的部分矿区，但未考量原矿业权人已经发生的矿山资产相关权益，故其向第三人颁证的行政行为存在程序违法。

[6] 广西壮族自治区高级人民法院在“（2017）桂行再15号资源县梅溪乡随滩大水坑萤石矿诉原桂林市国土资源局行政复议一案”中认为，虽然有权机关颁发的采矿许可证是采矿权人取得开采矿产资源权利的标志，但是采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅能表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障；采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效，不影响其基于采矿权出让合同等已经取得的矿产资源权利，更不应以采矿许可证事后未得到延续的事实，来否定其与在先的采矿许可行为的利害关系。

[7]《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第五条第一款规定：“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（ 六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。”

[8]《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）第十五条规定：“有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：（一）变更矿区范围的；（二）变更主要开采矿种的；（三）变更开采方式的；（四）变更矿山企业名称的；（五）经依法批准转让采矿权的。”

[9] 在“（2017）京行终474号王威臻诉原国土资源部行政复议一案”中，上诉人认为采矿活动导致其房屋受到破环，进而对案涉采矿许可证提出行政复议申请，后不服复议决定向法院提起诉讼，北京市高级人民法院以办理和变更采矿许可证并不对上诉人所主张的受损民事权益产生实际影响为由，进而否定上诉人与涉案采矿许可证之间的利害关系。

[10] 在“（2015）川行终字第39号刘兴文等37人诉原四川省国土资源厅行政许可一案”中，上诉人以采矿权人在其承包土地上的采矿行为导致自然水源中断和村民房屋开裂为由，请求法院撤销采矿许可证，四川省高级人民法院亦没有认可原告与颁证行政行为之间的利害关系。

[11] 在“（2015）哈行终字第1号哈尔滨市广富山石英开发有限公司诉原黑龙江省国土资源厅行政许可一案”中，黑龙江省哈尔滨市中级人民法院认为，广富山公司被招商引资到大罗密镇投资开发广富山石英矿，原方正县地质矿产局违法越权为大罗密镇政府颁发《采矿许可证》，大罗密镇政府又违反法律强制性规定，以签订合同的方式将采矿权租赁给广富山公司。上述相关的行为直接导致广富山公司在完成前期投入并长期实际经营的情况下，无法取得采矿许可资质。因此，广富山公司与原黑龙江省国土资源厅授予第三人采矿许可证事项之间具有直接利害关系。

[12] 湖南省高级人民法院在“（2017）湘行赔终24号李凡忠诉保靖县人民政府行政赔偿一案”中认为，老场煤矿虽未办理工商注册登记，所持采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证的登记人为集体企业，但上诉人系老场煤矿的实际出资人，一直从事该煤矿的生产经营，且保靖县野竹坪镇小溪村委会也证实，该矿系上诉人个人出资建设，并非村办集体企业，债权债务由上诉人个人承担，上诉人与本案中保靖县人民政府的行政行为之间有法律上的利害关系。

[13] 甘肃省高级人民法院在“（2017）甘行终14号闫银柱诉原甘肃省国土资源厅、金塔县人民政府行政批复一案”中认为，公司的股东不是被诉行政行为直接针对的主体，该行政行为对公司产生影响后，股东因与公司之间存在的股权关系而受到影响。此种影响显然不是公法上的权利或利益受到的影响，且从行政机关审查的角度讲，对于是否准予采矿权转让的判断，无需考量出让人公司内部各个股东的意见和利益，因为这些意见和利益是在公司内部治理中处理和解决的。因此，公司的股东与被诉行政行为之间不存在行政法上的利害关系。

[14]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

The End

 作者简介

王振华  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：建设工程与基础设施, 资本市场/证券, 收购兼并

田海晨  

北京办公室  房地产和基础设施部

张成  

北京办公室  房地产和基础设施部

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