DCEP与LIBRA 2.0，探索数字货币全球监管格局

樊晓娟等中伦视界 2022-04-23

作者：樊晓娟印磊洪嘉宾竺雨辰

一、背景介绍

比特币概念由中本聪于2008年11月1日正式提出，并于2009年1月30日正式诞生。从此数字货币伴随着区块链技术一起走进了大众视野。正如区块链的发展道路一样，从2008年的比特币到2019年的Libra1.0版出现前，可以说基于区块链技术的数字货币经历了野蛮生长、群魔乱舞、监管缺位的10年。

2019年6月Libra 1.0版的横空出世，瞬间聚集了全球金融监管机构以及决策者的目光。这也使得数字货币，尤其是全球稳定币的监管，成为金融科技监管的重中之重。在短短不到一年的时间内，迫于各国监管机构的压力，Libra协会发布了“妥协”后的Libra 2.0版白皮书。同时，中国央行数字货币DC/EP自2014年开始研究以来，历经6年，也终于在2020年传来开启内测的消息。

究竟是什么让Libra放弃“野心勃勃”的全球通用货币理想？FSB[1]的10项监管建议又如何确立监管红线？Libra 2.0又将与DC/EP碰撞出什么样的火花？本文将结合Libra 2.0白皮书的变化以及FSB的监管建议简述全球稳定币监管政策,并就Libra与DC/EP之间的竞争作出展望。

二、中国央行数字货币DC/EP

中国央行数字货币从2014年研发开始以来始终广受关注。“DC/EP”，DC，digital currency，是数字货币；EP，electronic payment，是电子支付。DC/EP替代一部分M0，与支付宝、微信支付等第三方互联网支付不同，DC/EP本身就是人民币的数字化形态。甚至在技术上已经可以实现数字货币钱包之间的离线价值转移，就像纸币直接支付一样。

DC/EP将采取双层体系，央行不直接对公众发行数字货币，而是由银行或者是其他运营机构把数字货币兑换给公众，避免对现有金融体系的冲击，保持金融体系稳定。这里的“其他运营机构”可能主要指支付宝等第三方支付机构。支付宝在2020年2月21日的专利申请背景介绍中提到“支付宝很可能会参与央行数字货币的二次发行”。

自Libra发布以来，DC/EP的消息便不断传出。本次，在2.0版白皮书发布的不到一天之前，DC/EP便传出重磅消息，数字人民币将先行在深圳、苏州、雄安、成都及未来的冬奥场景进行内部封闭式试点测试，这无不展现了中国在央行数字货币应用落地方面的加速。

然而，DC/EP真正的全面落地或仍缺一道法律程序。《中国人民银行法》确立了人民币在中国的法定货币地位[2]，赋予了中国人民银行人民币发行权[3]。

如前文所述，根据已知的设计理念，DC/EP是人民币的数字化或电子化形式。但是，根据《人民币管理条例》规定，人民币的形式仅包括纸币和硬币[4]，并不包括数字化或电子化形式。那么，如果DC/EP作为人民币的新形式，则涉及《人民币管理条例》的修改。《人民币管理条例》属行政法规，级别仅次于法律，由国务院发布，该条例的修改也需要国务院的决定。

另一方面，DC/EP可以理解为新版人民币。《人民币管理条例》第七条规定，“新版人民币由中国人民银行组织设计，报国务院批准。”据央行研究局局长王信在某研讨会上的发言[5]，DC/EP的组织设计已得到国务院批准。组织设计阶段目前已经基本完成。《人民币管理条例》第十六条规定：“中国人民银行发行新版人民币，应当报国务院批准。”所以，即使作为一种新版人民币，DC/EP发行还需国务院的批准。

因此，DC/EP的全面落地除了内测通过外还缺一道法律程序，就是国务院的决定和批准。

三、Libra的前世今生

1. 1.0版Libra

2019年6月18日，Facebook通过其下属独立网站Calibra.com发布Libra白皮书（以下简称“1.0版白皮书”），万众瞩目的全新数字货币Libra的神秘面纱撩起。Libra的宏伟愿景是旨在以区块链技术为基础，以多种法币等稳定资产储备为背书，成就一种在亿万人中流通的全球性货币。

1.0版白皮书下，Libra的目标是打造一种基于安全、稳定和开源的区块链技术，由多种现实资产作支撑，且由一家独立组织进行管理的稳定币。主要具有以下特点：（1）基于区块链技术及全新Move语言；（2）以一揽子法定货币及国债券等稳定资产作为储备；（3）具有支付结算功能的全球通用型稳定币；（4）初期以联盟链形式，由Libra Association（以下简称“Libra协会”）担任管理机构，并逐步实现去中心化的公有链系统。

1.0版Libra的问世，可谓让全球监管机构大跌眼镜。以普惠金融及跨境支付结算为立足点，通过“Libra协会—Libra经销商—用户”的类央行双层结构模式，结合Facebook在全球29亿用户的流量，旨在实现真正意义上的全球通用货币。笔者在首次见到Libra 1.0版介绍时，猜测Libra创始人马库斯或许天真地认为这将是人类历史上又一次“法国大革命”，将会对以国家为单位，国家主权为基础的全球中心化体系实施一次精准降维打击。如若成功，Libra伴随去中心化的区块链技术也将彻底重构人类社会的运作模式。

2. 2.0 版Libra

2020年4月16日，Libra协会在其官网上发布了2.0版白皮书（以下简称“2.0版白皮书”）。2.0版白皮书的变化主要包括以下几点：

（1）增加单一货币锚定的稳定币

初期Libra将优先提供锚定单一法定货币的稳定币，例如美元Libra、欧元Libra等在1.0版白皮书的一揽子货币计划中的法定货币。但后期Libra将以美元Libra、欧元Libra等一揽子稳定币作为储备，提供Libra稳定币，提供中立的、低波动性的选项用于跨境支付或避险资产。

（2）强化监管与合规

合规性，是1.0版Libra在推出过程中遇到的最大的绊脚石。在经历了美国国会、美联储、欧州央行等各国监管机构的轮番质询、拷问后，2.0版白皮书重点强调了Libra的合规进程。其中，包括Libra协会将建立一个金融情报职能部门（Financial Intelligence Unit，FIU），对协会会员、指定经销商、VASP（Virtual Asset Service Provider, 虚拟资产服务提供商，包括交易所和托管钱包等）进行严格的准入审查，并与政府主管部门合作实施有效监管和审查。

（3）放弃公链化进程，保持现有许可系统

1.0版白皮书下，Libra网络计划逐步从联盟链形式过渡到公链形式，完成去中心化过程。而2.0版白皮书则出于合规、监管的目的，通过建立开放、透明和竞争激烈的网络服务和治理市场，例如完善会员进入、退出及更新机制，来复制无许可系统下的关键属性，同时保留准入审查等合规的必要步骤。2.0版白皮书下，去中心化已不再是Libra的特点。

（4）加强Libra储备保护

全储备机制是Libra的一大卖点之一，毫无疑问也是全球监管机构最重视的要点。在极端情况下（如新冠疫情等），如何通过储备资产保护Libra的持有者的权益。Libra协会表示他们将配合各国央行的措施，并在网站上实时公开储备资产的管理情况，同时建立资金缓冲池来应对潜在的储备资产价值波动。

毫无疑问，Libra从1.0版到2.0版的变化，是Libra协会，可以说是去中心化的拥趸，与现有强权监管之间对抗、碰撞和妥协的过程。

四、FSB的10项监管建议

2020年4月14日，FSB发布了《解决全球稳定币（Global Stable Coin, GSC）项目所引起的监管、监督挑战》（Addressing the Regulatory, Supervisory and Oversight Challenges Raised by “Global Stablecoin” Arrangements），提出10项监管建议（简称“FSB监管建议”）。该咨询报告于2020年4月15日递交给G20财长和央行行长视频会议，同时公开征求意见到2020年7月15日截止。最终建议将根据公众征求的反馈于2020年10月发布。

结合Libra 2.0版白皮书的发布时间，不难看出FSB监管建议虽然仅是征求意见稿，但却表现了G20各国尤其是欧美西方国家对于Libra等全球稳定币监管已达成基本共识并确立了监管红线。以下为FSB监管建议的基本内容[6]：

监管机构应当拥有且善于利用必要的权力和监管工具以及充足的资源，对于全球稳定币项目及其各种活动进行全面地监管、监督，并有效执行相关法律法规；
监管机构应当在有效且适当的基础上，将监管规则适用于全球稳定币项目；
各国家/地区的监管机构应通过国内和国际上相互合作与协调，确保对跨境和跨部门的稳定币项目进行全面的监管和监督；
监管机构应当确保对于全球稳定币项目存在足够有效的全面治理框架，以明确对于全球稳定币项目中各种活动的监管职能分配；
监管机构应当确保全球稳定币项目设有有效的风险管理机制，尤其是储备资产管理、运营恢复能力、网络安全以及反洗钱、反恐融资方面；
监管机构应当确保全球稳定币项目设有健全的系统以保护、收集、利用、处理数据；
监管机构应当确保全球稳定币项目设有适当的恢复和解决方案；
监管机构应当确保全球稳定币项目向其用户和利益相关者提供全面、透明、准确的信息，以使其了解项目的治理结构、稳定机制等；
监管机构应当确保全球稳定币项目向其用户提供关于赎回权及赎回程序的法律释明；
监管机构应当确保全球稳定币项目在某个法域开展任何活动前已经符合该法域所有适用的合规监管要求。

从FSB监管建议中不难看出，对于Libra等全球稳定币项目，目前全球监管机构认可的主要监管重点在于以下4个方面：（1）中心化；（2）反洗钱、反恐融等合规要求；（3）用户数据隐私保护；（4）极端情况下的用户权益保护。而Libra 2.0版白皮书毫无疑问紧紧抓住了上述重点进行了修改，可谓“求生欲”强烈。

五、强监管下的全球稳定币

格局

2.0版Libra的出现，尽管令去中心化拥趸们大失所望，但却为所有全球稳定币项目树立了全新的行业标准，也为全球稳定币项目的合规化以及未来落地铺平了道路。

但另一方面，以Facebook等互联网巨头为代表的Libra创始成员在Libra项目推行过程中所面对的巨大监管压力，或许也对未来的全球稳定币项目作出警示，甚至起到“劝退”效果。

毫无疑问，FSB监管建议的公开及2.0版Libra的“妥协”似乎暗示着全球主要监管机构已就全球稳定币项目监管达成初步共识，为后续类似项目提供了重要的合规化参考。

六、2.0版Libra对DC/EP的

启发

那么Libra断臂重生之后，对DC/EP又有哪些启示呢？

（一）DC/EP与2.0版Libra的比较

DC/EP与2.0版Libra，一个是央行货币数字的代表，一个是私人数字货币的代表，自然会被拿来作比较。但笔者认为，两者并不宜相提并论。

1. 法律地位

DC/EP本身是人民币数字化形态，由中国的央行负责发行。人民币是中国的法定货币，所以DC/EP天生具有法定货币地位。

虽然2.0版Libra将会分别锚定美元等强势单一货币作为储备，以稳定币形式出现，但其始终是商业机构主导的虚拟货币，而无法定货币地位。

2. 经济性质

由于中国境内非现金支付已十分发达，DC/EP的主要目的是部分取代M0现金。

而2.0版Libra则更多作为一种金融基础设施及支付工具。

3. 用户

DC/EP可以确保在中国全境使用，并伴随人民币国际化向外衍生。

而Facebook既有的全球29亿用户数量，也将为Libra的提供强大的用户基础和流动性保障。

4. 合规

DC/EP由中国央行发行，是央行数字货币，只要技术手段到位，无合规障碍。

Libra从1.0起，就受到全球监管机关对其合规性的关注和疑问，甚至一度有不合规就永远不准推出的说法。但是历经坎坷之后终于推出了Libra的2.0版白皮书，更是在其中强调了“强化监管与合规”，可谓是在合规压力下的产物。

（二）2.0版Libra对DC/EP的启发

Libra断臂，是凤凰涅槃，浴火重生。对于DC/EP也不无启发。虽然目前尚没有看到各国监管机关对于2.0版Libra的官方意见，但从FSB的建议可以猜测，锚定美元为主的2.0版Libra似乎已经与全球监管机关达成了一定默契，落地之日可待。2.0版Libra给DC/EP带来什么启发呢？

美元的既有强势地位众所周知，以锚定美元单一货币为主的2.0版Libra如果落地对于进一步巩固美元主导能力是不言而喻的。人民币国际化进程甚至有可能因此受阻。进一步而言，FSB对于全球稳定币的监管建议，也预示着全球经济的数字化进程正疾步如飞，我国也须抓住良机、不可有半刻迟疑。

2020年4月9日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，指出“培育数字经济新产业、新业态和新模式……”这是中国数字经济发展提速的风向标。DC/EP的技术已经具备落地条件，亟需把握合规优势，尽快落地并全面铺开，配合数字经济的全面和快速发展，以攻代守，掌握人民币在数字时代的主动权。

结语

如Libra顺利落地，那么在可预见的未来，随着人民币国际化的进一步加速，以西方欧美国家单一货币（尤其是美元）锚定的Libra数字货币，将与中国的DC/EP在全球范围内以数字货币的形式展开全新一轮的角力。战况几何？让我们拭目以待。

[注]

[1] FSB指Financial Stability Board，金融稳定委员会。FSB成立于2009年伦敦G20峰会之后，受G20官方委托为全球金融系统提供观察报告和政策建议，由国际清算银行（Bank of International Settlements，BIS)赞助并主持。

[2]《中国人民银行法》第十六条规定：“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务，任何单位和个人不得拒收。”

[3]《中国人民银行法》第十八条第一款规定“人民币由中国人民银行统一印制、发行。”

[4]《人民币管理条例》第二条第一款规定：“本条例所称人民币，是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币。”

[5] http://finance.sina.com.cn/blockchain/roll/2019-07-09/doc-ihytcitm0707824.shtml

[6] 原文请见：https://www.fsb.org/wp-content/uploads/P140420-1.pdf

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The End

作者简介

樊晓娟律师

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