“新基建”投资背景下PPP-ICT项目交易结构设计要点

Original 周月萍周兰萍中伦视界 2022-05-19

收录于合集 #新基建主题系列 25个

引言

在当前经济下行和疫情影响下，基础设施建设在稳投资中的作用与重要性再次凸显出来，与此同时，“新基建”一词也成了近期市场热议的话题。作为“新基建”的重要组成部分，国家将会鼓励加大在信息与通信技术（ICT）领域内的投资力度，来解决基础设施补短板的客观需求，实现我国产业的转型升级，释放更多的经济潜力。同时，ICT项目的落地也离不开社会资本的广泛参与，未来将会有更多以政府和社会资本合作（PPP）模式实施的ICT项目受到市场关注。

一

“新基建”背景下的ICT与PPP

2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议提出加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。据报道，近期全国多个省市发布了2020年重大投资项目，累计公布的计划投资额高达逾数十万亿。

本质上，“新基建”主要是指与数字经济相关的新型基础设施，而根据我国《国民经济行业分类》，制造信息处理与传输载体的产业和通过电子手段满足信息处理和通信的服务业统称为ICT（information and communications technology）产业，因此对于“新基建”高度关注的必然将带动未来ICT产业的蓬勃发展。与此同时，此次疫情也暴露出各地政府在信息化建设和城市管理上的薄弱以及城乡区域发展间的差距，如何有效解决新型基建设施的短板问题，实现城市信息化管理的功能提升也将会是各地政府面临的一大课题。

政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式则是自2014年开始中央及各部委鼓励采用的新型基础设施和公共服务投融资模式，主要指地方政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。近年来，PPP模式已在基础设施（如公路、铁路、隧道等）和社会公共服务（如医疗、文化、教育、养老等）各领域被广泛应用，且与政府直接采购服务或特许经营等传统方式相比，PPP模式的应用更能缓解地方政府的财政支出压力，提高基建和公共服务的运营质量和效率，扩大社会资本的合理收益来源。而随着公众对“新基建”的需求越来越高，PPP模式的应用也将会从传统的基础设施、公共事业领域扩展到更为广泛的公共服务范围，包括ICT领域。

与传统基础设施项目最大的不同，ICT项目更加依赖于数字化技术，这些并不是地方政府或政府平台公司的核心能力，因此，需要由具备技术能力的社会资本采用市场化模式自行商业化实施，或者与地方政府合作实施，通过PPP模式共同参与到项目的投资、建设和运营管理中去，为政府解决数字化管理“补短板”难题，进一步提高公共信息处理和网络服务的运营质量和效率。同时，建立政企合作关系也能够实现促进当地科创产业发展、建立地方科技产业链的目的，进而让地区经济发展方式转型和产业升级步伐更为稳健。

二

PPP-ICT项目交易结构设计要点——以A地区空间数据服务平台PPP项目为例

笔者参与的A地区空间数据服务平台PPP项目（以下简称“本项目”）是财政部第四批示范项目、国土资源系统首个PPP项目，该项目以空间数据服务平台为载体，以地理空间框架为定位基准，集成城市自然、社会、经济、人文、环境等综合信息，基于网络基础设施实现城市信息的广泛共享。该项目的成功落地，使得ICT与PPP的完美结合成为可能，也能为其他同类型项目提供参考模板。

1、综合考虑项目实际因素合理选择项目运作方式

在ICT项目运作方式的选择上，需综合考虑项目性质、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等各项因素。实践中，该类型的PPP项目通常以BOT（建设-运营-移交）作为主要运作方式，由社会资本或项目公司承担新建项目的设计、融资、建设、运营、维护和用户服务职责，由政府方授予其在合作期限内的运营管理和收费权利，并在合同期满后将项目资产及相关权利等移交给政府方。本项目即采用了典型的BOT运作方式，项目合作期限30年，其中建设期3年，对建设过程中形成的智慧城市“大数据资产”，投资人还将享有27年的运营权，这种“数据资产经营”模式将为投资人带来长期稳定的现金流。

另外，对于其他类型的ICT还可进一步考虑采用BOO（建设-拥有-运营）方式，即由社会资本或项目公司拥有项目所有权，政府方享有对社会资本的监督权利，并在合同中要求社会资本受到保证公益性的约束条件。同时，O&M（委托运营）也是国际上较为常见的运作方式，具体由政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运维费。

2、灵活运用市场化融资工具拓展项目建设资金来源

为缓解政府前期财政支出责任压力，项目前期的建设费用通常由社会资本负责筹措，具体由政企双方按照一定比例资本金出资到位，剩余所需资金依赖于银行贷款等债务性资金筹集，且PPP项目中又以项目融资为主，即以项目本身的现金流量、项目资产与合同权益等开展融资工作，政府或社会资本无需提供额外的担保增信措施。而为进一步拓展项目建设资金来源，实践中越来越多的PPP项目通过基金等结构化融资手段完成投融资责任。如在本项目中，社会资本由设备供应商、运营维护商和产业投资基金三方组成联合体方式参与，在确保完成项目产出质量的同时解决了前段投资资金来源的问题，由基金方负责大部分资本金的筹集以及项目贷款的对接，通过在项目公司层面控股并取得运营期内的股权分红方式取得收益。

另外，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，提到精准聚焦重点领域和重大项目，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持符合条件的重大项目建设。因此，在地方政府专项债加速发行、可作为重大项目资本金的背景下，将PPP与专项债结合，不仅降低了项目资金压力，而且还能形成政策合力，助力经济高质量发展。

3、全面整理对信息和技术系统风险的识别和防范

在风险识别方面，由于ICT项目所具有的技术专业性和复杂性，除通常PPP项目所涉及的建设、运营、宏观政策和不可抗力风险等，还需单独考虑技术和信息系统风险。如面对服务需求不清晰和设计方案选择不当的风险，在项目实施初期应对项目需求进行详细调研，根据调研结果优化设计方案，同时充分考虑本项目实际情况，如子系统资源需求、子系统的制约关系、资源限制、项目总工期限制等因素，参考同类项目实施经验，制定切合实际的详细的项目基准计划，制定详细的项目实施方案。

又如，为应对系统开发质量缺陷和开发工作缓慢所可能导致的项目进度受阻以及建设成本不可控的风险，在项目实施过程中，应对项目质量、进度、投资等要素进行监控，敦促项目按计划进行，对于项目实施中出现的非预期情况进行分析，尽快采取恰当的措施进行处理，根据变更（项目范围变更、需求变更、方案变更、工期变更等等）调整基准计划，即对项目基准计划进行动态管理。同时，也可以选择具有大型信息化项目咨询和监理经验的项目监理公司，协助建设单位做好项目管理工作。

4、重视项目立项与审批风险保障项目全过程合规性

除对于信息和技术系统风险的识别和防范，由于ICT类项目所涉及的项目立项和审批环节众多，因此还应格外重视因项目前期立项或审批文件缺失所导致的合规性风险。具体而言，通常诸如数据处理或云计算中心项目的实施通常会以取得立项批复（政府审批、企业核准或备案）、节能评估和电力指标为前提要求，对于特殊领域，如提供互联网增值服务或内容分发网络业务的，还需取得IDC或CDN牌照。同时，在项目实施过程中，ICT类项目还会涉及土地和厂房、环境影响评估、用电方案、消防设计审核或备案和竣工后相关验收等各个要素，需特别注意各个要素缺一不可，否则极可能会影响到项目的正常运营。

5、建立风险共担和激励相容机制的收益分配机制

ICT项目属于准经营性项目，以本项目为例，其经营收入可来源于信息化服务和数据中心档案室租金收入，用户来自政府相关部门、企业、个人，其中政府相关部门、企业是目前使用者付费的主要来源。在经营性收入不足部分，由政府提供可行性缺口补助，并由市县两级财政根据项目投资规模、各县市地籍测绘面积、人口数量、一般公共预算收入等实际情况共同分担。

但是，考虑到市场风险的不可控可能导致项目实际运营收益低于预期，影响到社会资本的合理收益水平和项目的可融资性，针对该类准经营性项目，可视情况设置最低需求量和超额收益回报机制来实现政企之间的风险共担、收益共享。具体而言，可在合同中约定当实际经营收入小于预测收入时，社会资本就其经营业务在一定范围（如50%）内自负盈亏，当实际经营业务收入低于预测收入的50%时，政府就不足的差额收入部分予以补偿。相反，当实际经营收入大于预测收入时，政府也应享有一定比例的收益分成，分成比例可根据收益区间按阶梯比例设定。

6、借助第三方专业力量制定项目运营绩效考核机制

ICT项目运营质量和效率水平的高低决定了项目产出目标能否实现，以及政府和公众是否可以享有高质量的信息化公共服务，因此对于运营期内绩效考核设置的设定尤为关键。针对ICT等信息科技类项目，其考核的重点通常包括运维服务管理制度的规范（含服务时间、行为规范、现场服务支持和问题记录等）、网络和安全系统运维服务质量（含现场备件安装、现场软件升级、现场故障诊断和问题管理系统等）、软硬件设备的维修服务（含系统支撑软硬件的日常维护、服务器维护、存储设备维护、网络和安全设备维护和数据库系统维护等）和其他运维服务（含人员的技术培训服务、质量管理要求和项目管理要求等）等多方面，以保证用户信息系统的正常运行，提高信息系统的整体服务水平。在具体实施过程中，由于ICT项目运维考核的专业性，双方可共同委托第三方制定绩效考核评分细则、开展绩效监测以及中期评估等。同时，根据项目进展情况，政企双方也可通过磋商机制适时修正及合理调整考核机制的指标和细则。

7、提供必要的政府支持与保障

PPP-ICT项目的顺利落地和实施离不开政企双方长效合作机制的建立以及政府方的支持与保障，包括项目前期审批和许可手续的办理，协调相关用户单位与社会资本签署支付协议，制定项目信息系统或设施的使用管理办法、明确用户收费标准以及将政府补助及时纳入年度财政预算及中期财政规划等等。

8、设置再谈判机制

考虑到较长的项目合作周期内所可能发生的客观情况变化，项目运营过程中后续约定服务标准、大修费用、市场情况、管理成本等可能会发生较大变化，为保障系统基本公共服务质量和效率，政企双方还应提前建立顺畅的沟通和再谈判机制，以确保社会公共服务的持续供给以及政企合作关系的长久稳固。

结语

随着“新基建”的兴起和中央经济稳增长措施的不断出台，未来ICT领域内的PPP项目将会越来越多地走上舞台，“PPP+ICT”给PPP模式带来了新的内涵和应用空间。未来，政企双方如何在新兴领域实现长久和深入的合作值得业界的共同探讨，也离不开就具体项目的不断实践和总结。另一方面，由于PPP-ICT项目仍属于创新性投资项目，在其实施过程中，各方应提前做好交易结构的设计工作，防范风险于未然。

[参考文献]

1、《王守清：当智慧城市遇到PPP-ICT项目》，胡一石王守清，2015年10月28日，载于项目管理评论微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/7q8AXswUPdToeD1fsz0whg；

2、《当PPP遇上新基建，业内人士有话说！》，中国财经报，2020年3月16日，载于财政部PPP中心官网，https://www.cpppc.org/PPPyw/1371.jhtml；

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The End

作者简介

周月萍律师

上海办公室合伙人