长江流域岸线司法保护的困境及对策
作者：
邹鲲 廖宇程
一、长江流域岸线的立法及保护现状
岸线控制线是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周边为加强岸线资源的保护和合理开发而划定的管理控制线，包括临水控制线和外缘控制线。在外缘控制线和临水控制线之间的带状区域即为岸线。[3]长江岸线是维系长江流域生态的重要基础，在确保流域防洪安全的同时，对长江水资源保护、水生态保护、珍稀濒危物种保护乃至独特的长江人文景观保护，均发挥了重要作用。此外，岸线也具有可开发利用价值的土地资源属性，实现岸线的科学管理、合理利用，有利于促进社会经济的可持续发展。
我国现行《防洪法》、《水法》、《河道管理条例》[4]等主要从行洪安全的角度作出相关规制，如禁止建设影响行洪安全的建筑物、构筑物；禁止种植阻碍行洪的林木和高秆作物；禁止弃置、堆放阻碍行洪的物体等，通过对长江流域水资源利用及行洪能力的监管，间接维系了长江流域岸线的生态承载能力。《长江保护法》则直接以“生态修复”为目的对岸线的利用与保护作出要求，主要包括第二十六条“长江流域河湖岸线特殊管制”；第二十七条“划定禁止航行区域和限制航行区域”、“严格限制特殊区域航道整治工程”；第五十五条“岸线修复规定”、“禁止违法利用、占用河湖岸线规定”等及与上述条款相对应的罚则。
2015年10月，国家推进长江经济带领导小组办公室牵头开展长江干线非法码头专项整治，长江流域各级政府对岸线无序利用问题开展了集中整顿，拆除了一批河道管理范围内违规建设的建筑物、构筑物，系统整治河湖岸线及水资源水生态等环境问题。码头林立的现象消失之后，原本的非法码头都栽树种草，实现岸滩复绿，长江河湖岸线的生态修复取得了阶段性成效。但不可否认的是，长江流域河湖岸线的管理体制责任不清、权责交叉：交通部门主管航道，水利部门主管水道，二者存在重叠与交叉；长江流域河湖岸线的执法能力建设不足，河湖岸线的监测站点数量不足、覆盖有限，污染源监测、大数据分析等关涉环境执法的配套机制均不完善，后续环境损害结果的定量分析也因此困难重重。
针对非法码头，行政机关往往采取强制拆除、责令恢复原状的行政强制措施。但行政责任的承担不意味着民事责任的豁免。尽管占用岸线的非法建筑已被拆除，原本的滩涂已实现复绿，从环境责任的承担角度而言，这仅仅是停止侵害、消除危险的责任承担方式已经实现，但长期的非法占用岸线行为造成了生态服务功能退化，导致水生生物多样性的减损，更需要通过司法方式重建生物群落。遗憾的是，目前不仅对侵占岸线所造成生态破坏的行政救济手段单一，而侵占长江岸线的侵权主体本应当承担恢复原状、赔偿功能损失的司法救济方式也存在大量空白。
二、长江流域岸线保护司法救济的困境
（一）
岸线破坏行为造成的结果分析
1. 破坏长江流域生物多样性
根据《生物多样性公约》第二条[5]，生物多样性不仅仅指生物群，而且也指生物资源生存的物质环境——生态系统。生物多样性是一个广泛的概念，既包括生物成分，也包含非生物成分。截止至2018年，根据不完全统计，“长江流域有淡水鲸类2种，鱼类424种，浮游植物1200余种（属），浮游动物753种（属），底栖动物1008种（属），水生高等植物1000余种；长江流域已建立水生生物、内陆湿地自然保护区119处，其中国家级自然保护区19处，国家级水产种质资源保护区217处”[6]。《国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见》（国办发〔2018〕95号）指出，“多年来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、航道整治、岸坡硬化、挖砂采石等人类活动影响，长江生物多样性持续下降，水生生物保护形势严峻，水域生态修复任务艰巨”。船舶企业拦河筑坝、岸坡硬化、挖沙采砂等侵占长江流域岸线的行为破坏了长江河湖岸线的生态环境，压缩长江流域物种的生存空间，导致物种栖息地破碎化，进而导致物种数量减少，环境服务功能受损的恶性循环。
2. 水污染与大气污染
部分船舶企业侵占的岸线位于饮用水源保护区范围，砂石水泥等货物在传送过程中产生的废弃物品违规堆存，或者未经处理直接排入长江，造成周边水域水污染问题，进一步导致水生物种种类、数量受到不同程度的影响。部分造船企业在从事船舶修造等经营过程中，未依照大气污染防治法的规定控制作业过程中的粉尘排放，导致直排外环境，粉尘在污染大气的同时笼罩在长江上空，最终伴随空气流动降落到长江水域，污染大气的同时进一步恶化了水质。
（二）
岸线损害救济途径的选择与效能分析
《长江保护法》第九十三条规定，因污染长江流域环境、破坏长江流域生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。违反国家规定造成长江流域生态环境损害的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人承担修复责任、赔偿损失和有关费用。在实现岸线问题的法律救济中，具体的实施途径包括以下三类：
1. 生态损害磋商赔偿制度
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立了我国以政府部门为赔偿权利人追究造成生态环境损害的赔偿义务人的责任，以修复受损环境，破解“企业污染、政府买单”的困局。但目前全国生态环境损害赔偿制度仍处于探索阶段，相关的制度规范尚不健全。《湖北省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》第三条“适用范围与赔偿责任”明确，“历史遗留、责任主体已消亡且无相关权利义务继承主体的生态环境损害事件不适用本方案，由事件所在地县级以上（含县级）人民政府纳入正常环境治理工作”，而船舶企业侵占长江流域岸线的环境损害大都属于历史遗留问题；因多数规模较小的船舶企业关闭，主体已消亡且无相关权利义务继承主体，以政府或其行政部门启动生态损害磋商赔偿制度推动问题解决的可能性较低。
2. 检察机关提起环境公益诉讼
检察机关依法具有环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼的职权。为服务保障长江经济带发展，检察机关采取了一系列专项行动。以“湖北省宜昌市长江岸线林地保护行政公益诉讼案”[7]为例，检察机关针对执法部门未对违法行为人作出限期恢复岸线原状的行政决定，而是利用国家财政植树复绿的不依法履职行为提起行政公益诉讼。生效判决执行过程中，败诉的行政机关责令违法行为人通过“异地复绿”修复受损环境。代表性案例反映出检察机关是以通过行政公益诉讼督促交通运输管理部门、水务部门等行政机关履职尽责，由行政机关责令违法行为人拆除侵占岸线的建筑物、构筑物，并恢复原状。检察机关通常并不直接向非法占用岸线的主体提起环境民事公益诉讼，导致司法质效不明显。
3. 社会组织提起环境公益诉讼
社会组织依法享有提起环境民事公益诉讼的权利。从行政监管角度而言，如果受侵占的岸线能够实现恢复原状、消除危险，行政监管部门即满足依法履职的要求。但侵权人应当承担的修复生态环境、赔偿损失等责任并未落实，不符合环境司法目标要求。在生态损害磋商赔偿制度、环境行政公益诉讼制度不能实现司法目标的情况下，鼓励社会组织积极提起环境民事公益诉讼，方能切实推动《长江保护法》关于岸线保护制度的落地实施。
（三）
鉴定评估等技术瓶颈问题分析
1. 鉴定评估专业机构、人员的数量不足
根据司法部、生态环境部《环境损害司法鉴定执业分类规定》（司发通〔2019〕56号）的规定，环境损害司法鉴定主要分为七类鉴定事项[8]，以便提高环境损害司法鉴定工作的针对性、规范性以及科学性。根据对船舶企业侵占长江流域岸线生态破坏、环境污染行为造成的结果分析，与损害结果最为相关的鉴定评估为“生态系统环境损害鉴定——生态破坏行为致河流、湖泊生态系统损害鉴定”[9]。但是目前具有生态系统环境损害鉴定资质的鉴定机构数量不足。以湖北省为例，根据生态环境部《环境损害鉴定评估推荐机构名录》（第一批至第三批）中，具有生态环境损害鉴定评估资质的鉴定单位包括：湖北省环境科学研究院、中国地质大学（武汉）、武汉大学。其中，中国地质大学（武汉）仅仅具有“污染物性质、地表水与沉积物环境损害、土壤与地下水环境损害”三类鉴定资质；武汉大学仅仅具有“污染物性质、土壤与地下水环境损害”二类鉴定资质。湖北省内具有“生态系统环境损害”鉴定资质的单位仅有湖北省环境科学研究院一家。根据湖北省环境保护厅、湖北省司法厅《湖北省环境损害司法鉴定机构登记评审专家库专家名单》（2017年第3号），124名专家库中，生态系统分库的专家仅有6人。
2.缺乏鉴定标准、生态影响定量评估尚在探索阶段
生态环境部于2020年12月29日《关于发布<生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节、第1部分：总纲>等六项标准的公告》（2020年第79号）发布了六项标准，[10]以适用于2021年1月1日之后新发生，或以上标准实施之前发生、持续至以上标准实施之后的生态环境损害进行鉴定评估。值得注意的是，2020年9月30日发布的关于征求《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲（征求意见稿）》等七项国家环境保护标准意见的函（环办标征函〔2020〕51号）中的《生态环境损害鉴定评估技术指南生态系统第1部分：森林和林地（征求意见稿）》并未出台，可见目前我国缺乏关于生态系统的鉴定标准，以及出台生态系统的鉴定标准难度之大。
缺乏相关的鉴定标准，进一步加剧了生态影响定量评估。以“西南大学司法鉴定所对涉嫌非法捕捞水产品之生态影响进行环境损害鉴定案”[11]为例，尽管鉴定机构能够认定电捕鱼的违法行为对生态环境造成了影响的事实，包括对鱼类生长发育的危害；对鱼类繁殖的危害；对水域中螺、蚌、虾、蟹等其他水生生物造成严重伤害，造成鱼类饵料生物数量减少，食物链短缺而影响渔业资源的可持续增长；水生生物的尸体在水体中腐烂，破坏水质和生态环境等，上述损害结果在船舶企业侵占长江岸线案件中同样存在，但是由于资料不足，鉴定意见仅仅认定了损害事实，却无法对上述生态危害及影响作出定量评估。
3. 损害后果调查取证困难
如前所述，因为诉前调查取证资料缺乏，导致诉讼中对破坏长江生物多样性行为鉴定定量评估困难。首先，侵占长江流域岸线的船舶企业存在数量多、规模小的情况；且大多数企业未办理审批手续，政府方面并无船舶企业的相关资料，无法准确固定环境污染与生态破坏的证据；其次，在长江流域岸线整治过程中，大量侵占岸线的建筑物、构筑物已被拆除，原本的非法码头已实现部分复绿，受损动物、植物和生态环境实现部分自我修复和人工修复，污染源的现状已发生改变；最后，由于缺乏生态系统物种组成、分布、数量的变化情况，难以判断生态服务功能的受损程度。由于岸线破坏行为发现初始阶段没有保护好基本证据，很可能导致后续损害定量偏离客观事实，难以精准施策。
4. 鉴定评估费用承担问题
《司法部办公厅关于进一步做好环境损害司法鉴定管理有关工作的通知》第三条“及时推出一批检察公益诉讼中不预收鉴定费的鉴定机构”，为检察院提起公益诉讼提供了便利；生态环境损害磋商制度中，磋商权利人与磋商义务人共同选定鉴定评估单位，磋商义务人往往主动承担鉴定评估费用，也为生态环境损害磋商制度免去了高额鉴定评估费用的后顾之忧。但在环境民事公益诉讼中，环保组织属于非营利的公益组织，往往难以承担高额的鉴定费用。而且判断船舶企业侵占长江流域岸线，并对损害事实进行定量评估，又依赖于鉴定评估报告。
生态环境部门以及检察机关在解决船舶企业侵占长江流域岸线的环境问题方面，均动力不足。一是因为岸线已实现拆除，部分违法行为人已搬离当地；二是岸线已实现复绿，停止侵害、消除危险的诉求已基本达到，追究违法行为人其他责任的动力不足；三是鉴定存在困难。但是如前所述，生态系统受损的事实客观存在。因此环境公益组织可能成为维权的主力军。
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条的规定，环保组织提起环境民事公益诉讼应当提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。但实践中部分法院以原告未提交鉴定报告为由对环境公益诉讼不予立案，有悖于立法的初衷。在环保组织无力支付高昂鉴定费，只能证明船舶企业已经造成长江流域生物多样性破坏的初步事实与部分法院以无环境损害鉴定报告不予立案的矛盾中，鉴定费的承担问题导致长江生物多样性的修复遭遇障碍。
三、长江流域岸线的司法保护对策建议
（一）
明确合理的立案审查标准
正因为考虑到环保组织在调查取证方面的劣势，法律才规定环保组织提起环境民事公益诉讼只需要提交被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。何为初步证明材料，包括什么内容，是否涵盖证明因果关系的证据，这些内容均无一个明确的答案。[12]实践中部分法院要求环保组织在立案时提供被告损害后果的定量证据，损害行为与结果的因果关系等证据，无疑变相提高了环保组织的立案门槛，为环境保护设置了障碍。
但不可否认实践中部分环保组织未进行现场实地考察，仅凭网络公开的行政文书或刑事裁判文书便提起公益诉讼，无疑构成诉累而增加了司法负担。因此，最高人民法院或省高级人民法院有必要结合情况，尝试以《座谈纪要》的形式进一步细化环境公益组织应提供的初步证明材料的标准，以构建激励与约束并重的环境公益诉讼机制。例如，可以进一步明确法院若能在立案时确认损害事实的存在，可依职权或依申请向长江河道管理部门调取历年来卫星云图的变化数据或水生物种变化数据，分析岸线的利用情况，弥补环保组织取证能力的缺陷。
（二）
探索鉴定评估及专家证人的有效形式
鉴于目前专门的环境司法鉴定机构较少，且鉴定范围有限，鉴定能力弱，鉴定费用过高的情况，应当适当扩大技术类“专家证人”的范围。在诉讼事实认定和法律适用方面具有独特研究的人员，包括政府顾问、环境保护组织专业人士等，由“精英化”实现一定程度的下沉。[13]如果专家以其具有的专业知识论证合理的法律事实，且经过当事人的质证，法院应当从科学性、合理性、关联性等多方面考虑予以采信。在缺乏准确的鉴定标准和鉴定方法的情况下，进一步发挥专家辅助人的作用，能够有利于查明案件事实。
（三）
明确修复标准及规范
船舶企业侵占岸线的案件中，由于案件线索收集难度大，当发现违法行为时，距离案发时间长，部分设施设备已拆除，有关证据在河道河堤、生物的自我修复后与生态破坏时已大有不同，收集证据更为困难。面对防洪整治下看似已经修复的岸线滩涂，环保组织往往心有余而力不足。
《长江保护法》第五十五条明确要制定长江流域河湖岸线修复规范，确定岸线修复指标。就岸线复绿而言，仅仅是实现岸线生境的恢复，但忽视了岸线生物恢复，岸线生态系统结构与功能恢复。而且针对不同岸线，应根据保护目标有针对性进行管理，复绿这一单一手段远不能解决问题。
下一步应当尽快明确河湖岸线的修复规范和修复标准，除了考虑岸线的安全性指标以外，从生物、生境、生态系统结构与功能恢复三方面出发，提高长江岸线生物的多样性，为岸线生物提供宜居的生活环境，最终打造景观适宜的美丽河湖岸线。
（四）
设立专项基金，给予公益诉讼经费保障
目前环境司法鉴定的收费标准缺乏合理的规范是抑制公益诉讼的原因。当前尚未对鉴定事项设置合理收费标准的情况下，应当设置合理的公益诉讼费用承担制度。目前关于环境公益诉讼涉及的生态环境损害赔偿款的归属、使用、监管未作法律规定，实践中通行做法是打入地方财政账户，但拨款难度大，程序繁琐。[14]《长江保护法》第六十三条、第七十六条创设了政府主导、社会参与的“长江流域生态保护补偿机制”[15]。在社会组织提起涉及长江大保护的环境民事公益诉讼中，为应对生态保护资金的匮乏，应当在有关的生态补偿专项资金、环境公益诉讼赔偿款项中设立专门的环境公益诉讼基金，实现公益诉讼反哺公益诉讼的目的。
结语
“共抓大保护、不搞大开发”的重要论断不应当只停留在纸面之上，船舶企业拆除侵占岸线的建筑物、构筑物，实现复绿的行为仅仅落实了停止侵害、消除危险的环境民事责任，却忽视了违法行为对长江生态及生物多样性的损害。由于涉及生态系统的环境损害司法鉴定机构数量不足，损害鉴定数据不足、标准不清等原因，进一步加剧环境保护组织提起环境民事公益诉讼的困难性。未来，立法方面应当尽快明确长江生态的修复标准及规范；司法方面应当明确初步证明材料的实质范围，为公益组织调查取证提供便利；执法方面应当加强长江岸线污染源监测的能力建设。构建国家力量为主与社会力量为辅的互相配合机制，才是实现长江生物多样性救济的最佳途径。
[注]
The End
作者简介
邹鲲 律师
武汉办公室 合伙人
业务领域：环境保护和安全生产, 工程和项目开发, 诉讼仲裁
廖宇程
武汉办公室 合规与政府监管部
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