中伦观点 | 行政机关颁发拆迁许可证具体行政行为的合法性分析
作者：李国斌 于园园 宋乔松
某开发商因某小区项目建设需进行房屋拆迁。2010年10月，开发商向市政府的下属机构拆迁办递交拆迁申请，并同时提交了规划许可证、土地使用证、项目备案证、拆迁补偿安置方案、拆迁安置实施办法、资金证明等申请材料。拆迁办经过审查，为开发商颁发了《房屋拆迁许可证》，拆迁面积6200平方米，涉及居民112户。截至2010年12月，开发商已与拆迁范围内的所有居民签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，房屋均已被拆除，小区项目的6栋楼主体已经完工。
2012年6月，小区内部分居民对市政府（被告）和开发商（第三人）提起行政诉讼，主张拆迁办颁发《房屋拆迁许可证》的具体行政行为违法，请求予以撤销，主要理由有：①开发商申请《房屋拆迁许可证》的资料不齐，缺少拆迁计划等相关资料；②开发商提交的规划许可证、土地使用证、项目备案证、资金证明等材料不符合法定要求；③拆迁办在拆迁许可前未依法举行听证；④开发商在申请《房屋拆迁许可证》时仅提交普通的存款余额证明，而非拆迁补偿安置资金证明。市政府在一审第一次庭审时，当庭提交了拆迁计划。
本案的焦点问题以及与行政诉讼有关的问题包括：
1.颁发《房屋拆迁许可证》所需的要件有哪些？
2.拆迁补偿安置资金证明具体指什么？
3.颁发《房屋拆迁许可证》之前，是否需要听证？
4.在行政诉讼中，法院对于前置行政行为审查的深度是什么？
5.行政机关提交证据的期限是什么？逾期提交的后果有哪些？
6.法院在决定是否撤销具体行政行为时，是否会考虑可能给相对人造成的损失？
1颁发《房屋拆迁许可证》所需的要件包括哪些？
①开发商是在2010年10月18日申请办理房屋拆迁许可证，彼时进行城市房屋拆迁所需遵守的法律规定是《城市房屋拆迁管理条例》（2001年11月1日实施，2011年1月21日废止）。根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一)建设项目批准文件；(二)建设用地规划许可证；(三)国有土地使用权批准文件；(四)拆迁计划和拆迁方案；(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”
②具体到本案中，开发商在申请拆迁许可证时，提交了项目备案证、规划许可证、土地使用证、拆迁补偿安置方案、拆迁计划、资金证明等申请材料。根据前述规定，基本具备核发拆迁许可证所需的必备资料。
2拆迁补偿安置资金证明具体指什么？
①如前所述，根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当提交办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。本案中，开发商提供了一份银行出具的存款余额证明，这份文件是否就是拆迁补偿安置资金证明？
②关于何谓拆迁安置补偿资金，参考《石家庄市城市房屋拆迁安置补偿资金监控管理规定》（2004年6月17日实施，2009年9月27日废止）及《廊坊市城市房屋拆迁补偿安置资金监督管理办法》的规定，“房屋拆迁安置补偿资金，是指拆迁范围内房屋及其附属物应对被拆迁人给予安置、补偿所需的费用”，“包括房屋补偿费用、附属物补偿费用、临时安置补助费用、过渡费、产权调换房建设所需费用”。
③关于拆迁补偿安置资金的使用，浙江省存在相关规定[1]，要求将拆迁预算资金存入与房屋拆迁管理部门签订拆迁补偿安置专项资金监督管理协议的银行，实行专项管理。具体到河北省，石家庄市规定[2]规定，拆迁人应将拆迁安置补偿资金存入拆迁管理部门指定拆迁现场附近的一家银行，确保该项资金用于房屋拆迁安置补偿，并方便被拆迁人专用。而《廊坊市城市房屋拆迁补偿安置资金监督管理办法》规定，“拆迁人应当将审核确定的房屋拆迁补偿安置资金足额存入房屋拆迁管理部门确认的金融机构，拆迁人、接受存款的金融机构与房屋拆迁管理部门三方应当就补偿安置资金的使用签订拆迁补偿安置资金监管协议。”综上，拆迁补偿安置资金实行专项管理，而通行的做法是将拆迁补偿安置资金存入签订资金监管协议的银行。
④关于拆迁补偿安置资金证明的定义，法律层面上并没有明确的界定。按照上述浙江省、石家庄市及廊坊市的规定，是指接受存款的银行或金融机构应出具相应的拆迁补偿安置资金存款证明。《石家庄市城市房屋拆迁管理实施办法》（2002年5月20日实施，2011年6月29日废止）第十一条特别强调了 “金融机构出具已专项收存不少于拆迁补偿、安置资金的证明”。因此，如果从严格意义上把握，应当由接受存款的银行，出具已专项收存拆迁补偿安置资金的存款证明。
⑤具体到本案中，市政府所提供的存款余额证明，并非由签署资金监管协议书的银行提供，上述存款应该也就没有进行资金监管和专项管理，相应的存款余额证明只能证明开发商拥有相应的存款余额，而不能证明上述存款余额就是用于拆迁补偿安置的资金，从严格意义上把握，本案一二审法院均认定该存款余额证明存在瑕疵，这是有一定道理的。但是，在实践操作中，我们理解关于拆迁补偿安置资金的管理并非严格执行，由开发商提供一份存款余额证明，证明其具备相应的资金实力，这也很有可能是符合当时实际执行情况的。
3颁发《房屋拆迁许可证》之前，是否需要听证？
①根据《行政许可法》（2004年7月1日）第四十六、四十七条及《河北省实施行政许可听证规定》（2005年5月1日实施）第三条的规定，举行听证的情形主要包含两种：一是主动举行听证的，包括法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，和行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项；二是应申请听证的，指行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，行政许可申请人、利害关系人申请听证的事项。
②在拆迁许可过程中，何为“涉及公共利益的重大行政许可事项”、何为“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，行政许可法没有界定。根据《城市房屋拆迁工作规程》（2005年10月31日实施）第五条将需听证项目的面积或者户数的具体标准交给各省、自治区和直辖市人民政府建设(房地产)行政主管部门具体制定，可以理解为这是《城市房屋拆迁工作规程》对重大行政许可事项、重大利益关系的解释。而具体到河北省，根据河北省建设厅《关于转发建设部关于印发<城市房屋拆迁工作规程>的通知》（2006年1月25日实施）第一条的规定，“对设区市拆迁房屋面积在10000平方米以上或者拆迁户数在150户以上、县（县级市）拆迁面积在5000平方米以上或者拆迁户数在75户以上的拆迁项目，城市房屋拆迁管理部门在核发房屋拆迁许可证前，应就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人意见。”综合上述规定，由于本项目的拆迁房屋面积为6200平方米、拆迁户数为112户，无需进行听证。
4在行政诉讼中，法院对于前置行政行为审查的深度是什么？
①本案原告对市政府颁发《房屋拆迁许可证》的前置行为提起了诸多异议，认为前置具体行政行为存在很多违法之处，因此《房屋拆迁许可证》也应当被认定为违法并相应撤销。一审法院经过，认为对于行政许可前置行为的审查应采取“明显重大违法排除标准”，在行政许可前置行为的合法性未被否定之前，市政府可以将其作为作出拆迁许可的依据。那么，行政诉讼中法院对于前置行政行为的审查深度究竟是什么？
②当根据法律、法规或规章的规定，被诉行政行为的作出，必须以另一个行政行为的存在与合法为前提、为事实构成内容和程序基础时，作为合法前提和事实基础的另一个行政行为即成为被诉行政行为的前置行政行为。目前法律层面对前置行政行为的审查缺乏明确规定。行政法学界中对于前置行政行为的审查程度历来存有争议，如果司法权仅仅从形式上进行审查，将前置行政行为视为一个合法有效的行政行为，承认其对法院具有完全的拘束力，则很有可能导致循环诉讼，增加诉讼成本，影响裁判效率；而如果司法权对前置行政行为进行实质上的严格审查，在未经相对人或利害关系人启动的情况下，法院就主动否定前置行政行为的公定力，将会有违程序公正和不告不理原则。因此法官在审查前置行政行为时，实际面临着在个案中平衡公共利益（维护法秩序的安定）与私人利益（保护个人权利）的问题。
③有地方人民法院在行政审判实务中已形成了审查前置行政行为的独特思路，例如重庆市高级人民法院《关于审理行政许可诉讼案件若干问题的意见》（2006年12月14日实施）第十一条规定，只有前置行政行为存在重大明显违法情形时，才不作为证明被诉行政许可行为合法的证据、依据，重大明显违法情形包括：（一）违反法律强制性规定的；（二）以书面形式作出的行政行为未加盖行政机关印章的；（三）超越职权作出行政行为的；（四）依职权作出应依申请的行政许可行为的；（五）其他重大明显违法情形。重庆市高院副院长唐信福在对该条款进行说明时指出，拆迁许可是一连串行政审批的结果，建设项目审批、用地规划许可、建设用地审批均是拆迁许可的前置行为。将行政许可所涉及的前置行为仅仅作为证据看待，进行证据“三性”的审查不能替代对前置行政行为的合法性审查，但“不告不理”原则也不容许人民法院对没有起诉的行政行为进行严格的司法审查，因此，人民法院在对行政许可进行司法审查时，可按照非诉执行的标准即“行政行为重大明显违法，自始无效”的标准对行政许可前置行为进行连带审查，以提高审判效率，保证行政许可司法审查的公正性。重庆高院重大明显违法的标准值得借鉴
④从国情的角度考虑，由于拆迁许可的前置行为众多，且作出主体各异，如立项行为、建设用地许可、规划许可、拆迁许可分别涉及计划行政部门、土地行政主管部门、规划行政主管部门和拆迁行政主管部门。因此，如全面审查前置行政行为，在行政领域将涉及多部门协调，在司法领域将面临管辖权的分配，这与我国行政诉讼的理论构建相去甚远，事必将付出难以承受的诉讼代价。采用重大明显违法的标准，既能平衡公共利益与私人利益的问题，也更具现实性。
⑤具体到本案中，开发商提供的规划许可证、土地使用证、项目备案证等拆迁前置文件均由有权机关作出，形式合法，不存在违反法律强制性规定的情况。本案原告虽质疑了各个前置行为的取得先后顺序、各证照之间土地面积、建筑面积等信息不一致，本案行政许可前置行为并未发现重大明显违法情形。同时综合考虑项目拆迁工作已基本完成的因素，对前置行为进行过度审查实无必要，法院对拆迁前置文件适用重大明显违法的审查标准，应属适当。
5行政机关提交证据的期限是什么？逾期提交的后果有哪些？
①如前所述，市政府是在一审程序的第一次庭审时才当庭提交了拆迁计划，那么这种情况是否构成逾期提交证据呢？其后果是什么？
②根据彼时实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日实施）及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（2002年10月1日实施），“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交作出具体行政行为的有关材料”，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”2015年5月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改，将10日延长为15日。
③综上，比较明确的是，按当时的行政诉讼程序，由于市政府没有在答辩期内提交拆迁计划，应当承担举证不能的后果。但具体到本案中，拆迁计划虽未在答辩期内提交，但二审判决已查明“开发商在申请《拆迁许可证》时，向市政府提交了相关的申请材料”，即拆迁计划事实存在，且市政府在作出拆迁许可时确已收到全部拆迁许可申请材料，彼时作出《拆迁许可证》完全符合法定程序，如果仅仅以拆迁计划未在答辩期内提交，即认定拆迁计划不存在，进而以程序瑕疵推翻整个拆迁许可程序，将与事实严重不符，也与《城市房屋拆迁管理条例》、《行政诉讼法》的精神相违背。因此，法院最终认定市政府存在一定瑕疵并未以逾期提交拆迁计划为由认定《拆迁许可证》违法。
6法院在决定是否撤销具体行政行为时，是否会考虑可能给相对人造成的损失？
①本案一、二审法院均认为，虽然市政府作出《房屋拆迁许可证》的行为存在程序瑕疵，但由于原告房屋已被拆除，部分居民面临回迁安置，如撤销拆迁许可，势必会造成重大损失。
②法律法规层面，根据彼时实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年10月1日实施）及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月8日实施），行政相对人的利益并非法院决定是否撤销判决的考量因素，如果撤销被诉具体行政行为确会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，法院应当作出确认违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施、赔偿损失。2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》也规定，行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，可以明确的是，给国家利益或公共利益造成重大损失，是人民法院是否作出撤销判决时的重要考量因素，但对给行政相对人造成损失则没有规定。只是在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月8日实施）第五十九条中提到，如以程序违法为由撤销被诉具体行政行为会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。
③在行政法理论中，对行政相对人利益的保护，主要体现在信赖保护原则上。行政行为具有确定力、拘束力和执行力，行政行为一旦作出，法律要求相对人对此予以信任和依赖。基于这种信赖因素的存在，法律也理应充分认可并保护相对人基于其信赖所生之利益，禁止行政机关以任何借口任意变更既有行政行为，即使是“有错必纠”也应予以必要的限制。基于这一考虑，行政机关自我纠正错误，主要限于以课以义务为内容的违法行政行为方面，但在授益性行政行为方面，信赖保护原则取代法律优先原则而居于主导地位，尤其违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人权利或者利益，行政机关原则上不得径行撤销。应松年教授指出信赖保护原则是“当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理补偿行政相对人信赖该行为有效存续而获得的利益。”胡建淼教授则将信赖保护原则的适用总结为“存在信赖基础、具备信赖行为、值得信赖”三个要素：首先，信赖基础是已生效的行政行为，行政相对人基于生效行政行为而产生信赖的意思表示；其次，信赖表现是指行政相对人站在信任行政行为的立场并从该角度出发，合理对待及处置个人生活或相关事务；再次，信赖值得保护是指相对人对该信赖善意，行政行为撤销或废止等事由不可归咎于行政相对人。
④行政许可属于授益性行政行为，理应受信赖保护原则的约束。《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该规定即体现了信赖保护原则的精神，按信赖保护原则，若行政许可合法，相对人严格遵循法定程序的许可当然受法律认同或支持，行政机关不得随意变动，若为公益变动，须补偿相对人损失；而若行政许可违法，则需要权衡撤销许可和维持许可背后所代表的利益大小，“是否撤销违法的行政处分，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而非一意维护合法性。”[3]关于公共利益与信赖利益的权衡标准，《行政许可法》第六十九条其实已经有了明确的规定，即对于行政机关滥用职权、玩忽职守、超越权限、违反法定程序等情形作出准许行政许可决定的，或被许可人不具备申请资格、可以撤销行政许可；被许可人以欺骗贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当撤销行政许可，但即使最终撤销行政许可，也须补偿善意被许可人的损害。
⑤具体到本案中，本案不属于《行政许可法》第六十九条所规定的撤销行政许可的情形。拆迁补偿安置资金证明的形式以及逾期提交拆迁计划虽存在一定瑕疵，但开发商已和所有居民签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，实际发放了安置补偿费用，并基本完成了项目拆迁，因此法院在考虑到撤销许可会造成项目停工、并给开发商的信赖利益造成巨大损失的情形下，作出维持行政许可的决定，应属适当。
本案一、二审法院经过审理，最终驳回了原告的诉讼请求。
[1]《浙江省城市房屋拆迁补偿安置资金管理办法》（2006年5月12日实施）。
[2]《石家庄市城市房屋拆迁安置补偿资金监控管理规定》（2004年6月17日实施，2009年9月27日废止）。
[3]黄学贤：《行政法中的信赖保护原则》，载《法学》2002年第五期。
李国斌，中伦律师事务所合伙人，专业领域为建设工程与基础设施，争议解决，房地产。
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