傅蔚冈：居住证制度的艰难挑战
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三天前，公安部发布消息，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经由中央审议通过，即将印发实施。“取消暂住证制度，全面实施居住证制度”是备受公众关注的内容。
实施居住证制度并不是新事，早在2014年7月份发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中就已经提到了建立居住证制度。该意见指出，“公民离开常住户口所在地到其他设区的市级以上城市居住半年以上的，在居住地申领居住证”。同时，“符合条件的居住证持有人，可以在居住地申请登记常住户口。以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”。而在去年年底，国务院法制办还在其网站上公布《居住证管理办法（征求意见稿）》，向社会公众征求意见。由此可见，公安部取消暂住证，全面实施居住证制度只是对过去两年中央决策的落实，谈不上是一项创新。
而从实际操作层面上来看，很多省份早已经开始实施居住证制度，但是实施居住证制度并未解决此前一直存在的公共服务均等化问题。以上海为例，自2002年起就开始实行人才居住证，而从2013年5月28日，《上海市居住证管理办法》通过之后，从当年7月1日开始对非当地户籍人口全面实施居住证制度。但是实施居住证后真的解决了此前一直存在的非户籍人口公共服务均等化问题吗？这是有疑问的。更为重要的是，在居住证制度实施之后，申领居住证的人数非常之少。2014年8月初，上海市公安部门统计，上海全市现有非当地户籍人口1100.09万人。其中办理《上海市居住证》107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。
按照《上海市居住证管理办法》的规定，申办居住证并不难，只需要符合“合法稳定居住和合法稳定就业”即可。为何上海未办证者的人数达到会超过办证人数？这是一个非常有意思的话题，值得检讨。很有可能的原因就是这个看起来“合法稳定居住”和“合法稳定就业”条件就已经把很多来沪人员挡在办证门外。
根据《上海市居住证申办实施细则》中，“合法稳定居住”需要提交拟在本市居住6个月以上的住所证明，同时在《实施细则》第四条规定：“居住在租赁住房的，提供由房屋管理部门出具的房屋租赁合同登记备案证明复印件（验原件）。”但就是这个看起来并不过分的规定，在实际运作过程中就让很大一部分租房一族绝望，因为很多房东出于各种原因不愿意配合租客进行房屋租赁登记备案。于是很多人尽管“合法稳定居住”，但却无法办理住所证明。而“合法稳定就业”也有类似问题，因为很多非户籍人口本身就是在正规就业部门，无法提供“合法稳定就业”的证明。
可喜的是，在国务院法制办颁布的《居住证管理办法（征求意见稿）》中不再要求非户籍人口必须具备“合法稳定居住”和“合法稳定就业”，征求意见稿第二条第一款指出，“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证”，这个门槛比上海降低了很多。
但问题是，拥有了居住证制度之后真的能够改变此前暂住证的种种弊病吗？那倒未必，一个可供佐证的经验是，当时公安部在全国层面推行暂住证制度，也是说暂住证是为了“保障公民的合法权益，维护社会治安秩序”（《暂住证申领办法》第一条），但是在运行过程中，暂住证却给非户籍人口带来了诸多麻烦，甚至有以生命为代价。
为什么一个本来是为了“保障公民合法权益”为出发点的制度却最终走样？很重要的一个原因就是给地方政府赋予了太多的自由裁量权，而这种严苛的办证要件实际上是和市场经济所要求的全国自由流动所相悖的。那么，现在实施的居住证会跳出此窠臼吗？对此不容乐观。
此前我曾经多次撰文指出，居住证制度在现实操作过程中会陷入各种误区，比如说政府主导的落户标准与市场所需要的劳动力背道而驰，将落户标准显性化会激化社会不同阶层之间的矛盾——凭什么他可以落户而我就不能？
不过最为重要的一个弊病在于，各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国范围内的自由流动。按照《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》的规定，“以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利”。在劳动力流动日益频繁的今天，一个人不可能在一个城市终其一生，假设一个具有杭州户口的公民分别在北京、广州和上海工作三年，按照目前的居住证制度，他很有可能无法获得任何一个城市的公共服务资格。在居住证制度是由地方政府主导的前提下，必然会面成为劳动力在全国范围内自由流动的障碍。
当然，很多人会问，如果没有居住证制度，地方政府懈于给非户籍人口提供公共服务该怎么办？事实上，现有的法律制度已经规定了地方政府要为这部分人群提供相关的责任。以公众所关心的义务教育为例，《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”法律上并没有要求适龄儿童或者少年接受义务教育必须以办理居住证为先决要件，只需要有文件证明其父母或者法定监护人工作或者居住地即可。
事实上，这样的规定不只在义务教育中出现，同时还在社会保险、住房公积金等制度中也有类似规定，法律并不排斥非户籍人口享受与其责任相对应的公共服务。问题于是来了，没有居住证时所无法解决的问题，在实施居住证之后就能解决？这可能是一个最大的疑问。
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