大家+1 | 刁大明：美国国土安全部面临断粮关门危机
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美国时间2月27日本周五，《纸牌屋》第三季如约上线，一场针砭美国政治时弊的狂欢或将接踵而至。但对冷静的观察者而言，连日来在国会山上上演的拨款拉锯大戏无疑更加精彩。
毕竟，弗兰克·安德伍德能从国会众议院多数党党鞭蹿升至总统的离谱剧情，已算得上忽悠了观众的认知，而国土安全部面临的断粮关门危机不但牵动着美国边境安全与反恐大局，而且再次提醒世人去关注那些从历史深处走来的隐忧。
（《纸牌屋》第三季剧照）
美国联邦政府这个最年轻的部门如今的拨款危机，从根本讲是在国家与政党双重层面上的利益对冲。去年中期选举以共和党在国会两院全胜落幕后，两党几乎在最后时刻才就2015财年的拨款立法达成了妥协。
但鉴于奥巴马抛出的强推移民改革的行政令，共和党坚持将分配国土安全部的支出额度限制到2月的最后一个工作日即27日，借此保留了通过收紧钱袋子来修正奥氏移民新政的权柄。这种立法技巧，显然是在顾及国家利益的前提下，最大限度地保全了驴象两党在各自基本盘选民与利益群体面前的面子。
不过，缓兵之计必然不会长久，虽然第114届国会上任50多天以来毫无作为，但关于国土安全部拨款的党争已在参议院引发了四次“费力把事托”（filibuster）冗长发言的人为搁置。2月25日，在参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔情愿将拨款表决与奥巴马移民表决分开进行的前提下，国土安全部拨款法案以98比2的投票在参议院通过，但该版本在不存在“超级多数门槛”的众议院基本上凶多吉少。
年初尴尬连任议长的约翰·博纳无法摆平党内激进保守派势力的内讧，更无力博取某些民主党人的支持，甚至连暂且维系三周的延续拨款也在27日当天以203比224遭遇否决。其中投下反对票的52位共和党人多为所谓的“茶党福音派”。他们的政治哲学几乎连马基雅维利都跟不上：他们要的不是“为达目的”的立法结果，而只是“不择手段”的斗争作秀。
就这样，虽然所有人都对避免政府关门、维护国家信誉信誓旦旦，但华府还是像梦游一般步步惊心地走向悬崖。27日当晚10点左右，国会参众两院“秉烛夜审”，众议院最终以357比60放行了参议院暂时延续国土安全部拨款一周的权宜方案，将政府关门的最后期限推迟到了3月6日，而这个时间节点与3月15日因债务上限到期而引发的另一轮驴象角力已十分接近。
如今对全世界而言，美国联邦政府的关门早已不是新鲜事儿，2013年国庆假期到美国旅游的国人或许都有在某个国家公园门前流连而不可入的遗憾记忆。即便是单个部门的关门也不是头一遭，早在1970年代就发生过劳工部以及当时还未必拆分的卫生、教育与福利部被中断拨款的险情。而正如从劳工部、福利部到国土安全部的变化足以体现从社会福利到移民政策的分歧转移一样，美国历史上18次关门危机都发生在1970年代以来，且自90年之后愈演愈烈也足以勾勒出美国钱袋政治在制度与程序意义上的跌宕起伏。
“除依据法律规定拨款外不得从国库支款”，其后所有的冲突都源自美国联邦宪法第一条第九款中的这半句话。仔细品味国父们的文中之意，应当是让国会来彻底监督并在必要时修正行政部门的预算细节，但历史显然并未如此铺陈开来。
面对着缺乏职业化的立法分支，首任财长亚历山大·哈密尔顿很快就掌握了主动权，令国会不得不囫囵吞枣地接受预算、批准拨款，当然彼时的拨款数额还抵不过如今的某个部甚至一个局。
直到1865年，面对从内战中复兴、亟待开源节流的国家，国会最终完成了筹款/财政委员会与拨款委员会构成的完整财政立法体系，才开始对行政部门的预算拨款施加了严格的限制。不过，在当时的镀金时代，代表不同产业利益的授权委员会很快对权势上升的拨款委员会加以遏制，最终在关于拨款权的争斗中独占鳌头，集会计与出纳于一身。这种无异于今天“军工-国会复合体”的模式，导致了各部门支出竞逐飙升，这也就是使得国会再次陷入无法有效控制预算支出的窘况。
在一战以及进步主义运动的交织背景下，给予总统预算主导权的1921年《预算与会计法案》应运而生。总统在预算办公室的辅助下提出预算报告，为国会的财政立法设定了红线。
随后的二战、大萧条、新政、民权运动以及越战等历史事件叠加了美国联邦政府的财政负担，以尼克松为代表的“帝王式总统”甚至开始通过扣留而不执行国会立法的支出项目来控制财政资源，这也直接激怒了宾夕法尼亚大街的另一端。伴随着“水门事件”后公众对行政权的怀疑，国会通过了1974年《国会预算与扣留控制法案》，在国会内设置了根据总统预算报告制定立法分支自身预算计划的预算委员会，同时完善了拨款委员会的设置与职责，从而实现了国会财政权的复兴，在府会之间创造了保持平衡或展开对峙的可能性。而正是在这种更具对抗性的府会关系下，白宫和国会很快暴露出在预算与拨款问题上的分歧，又加之双方越来越多地采取所谓的“边缘战略”，关门之虞必然在劫难逃。
当90年代以来或者更早发端的所谓极化政治遭遇金融危机和反恐战争对联邦财政带来的双重压力之时，国会山庄旋即回到了对预算控制束手无策的一个多世纪之前。雪上加霜的是，如今的无效甚至无能并未仅仅表现为如各种政策利益对财政资源的竞相争夺，更是在势如水火的争议议题财政化趋势下的死局。
比方说，如今的国土安全部拨款危机，并非是国会共和党跟该部门及其24万雇员过不去，甚至国土安全议题还是共和党最关注且最拿手的行当，而今他们不同意拨款是为了使其无法执行奥巴马的移民行政令。党争的财政化趋势，将非黑即白的争议议题写进可以加加减减的账目，也算是合议机构努力在党争极化的环境下讨价还价、达成妥协的无奈选择。
但在硬币的另一面，从1865年到1921年再到1974年的三次重大调整，虽然可以理解为是富有代议职责的立法机构反复理顺其代表纳税人处置国家财政资源权力、制约行政部门开支途径的艰难历程，但正是这种磨合才为在党争利益驱动下“假民意之名”的政府关门预留了后门。这种饮鸩止渴式的妥协，即一党在不顾大多数纳税人福祉甚至安危的情况下，以政府停摆为要挟，令另一党就范，显然构成了弗朗西斯·福山笔下美国政治“衰败”的又一铁证。
要是从历史一路走来的话，下一幕要上演的应当是再现与1921年类似的剧情，即总统及其行政分支在财政决策上超越无能的国会而再次占据主导，从而有效遏制“衰败”。这样按图索骥的话，恢复曾经昙花一现的总统“单项否决权”或将是一个可以考虑的备选，即可以赋予总统否决国会立法拨款中的某些项目，从而部分纠正国会或滥用或停滞的政策倾向，这也就降低了围绕钱袋权争斗而导致政治僵局的政党动机。
虽然该实践曾因在1998年被最高法院判定违宪而作罢，但鉴于某些州的成功坚持，完全可以在附加某些合理限制的基础上被再次启用。而在国会一边，俨然成为国会“内朝”的拨款委员会在权责上存在与预算委员会或各授权委员会重组合并的某种可能，从而减少审议层次、增加与实际政策主体的回应性。
不过，如此继1921年、1974年之后的又一轮重大权力调整需要复杂而适合的政经背景甚至是某种机缘巧合。从眼前的情势看，如果共和党党内的茶党势力在南方的崛起，最终可以与南方重建到伟大社会期间南方民主党人的长期盘踞相提并论的话，或者多为民主党倾向的拉美裔已不可小觑的影响力日渐强化的话，政党政治在区域与阶层意义上的潜在重组将打开一扇机会之窗。
就国家成长的经验来讲，改革与创新无疑是美国持续发展的动力之一，而这种创新也源自其在制度意义上的开放性与灵活性。不同利益的多元介入维持了政治的平衡，但也纵容了利益团体对选任政治人物的驱动。开放性与灵活性的过剩反而酿成了政党极化的僵局，能否在僵局中再度求新求变，事关国家前景。
在路上的美国又一次走到了路口。
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