慢评论 | 姚遥：毒地不在远方，就在脚下
▍一、在说中国的问题之前，先看看美国的困境
你能够想象，只需要花一美元就可以在美国纽约市买上一片土地吗？这还真不是天方夜谭。
即便在寸土寸金的纽约地区，还有不少被铁丝网围起来的抛荒区域。这些地区曾经被用于商业开发，但因为土地中含有有毒物质，在此前的开发使用方搬走以后，这片土地的价格低廉到可以忽略，却根本无人接手——接受土地的开发方必须负责将污染物清理到无害水准，政府甚至提供资金支持和税费减免，可是清除污染物的天价费用之高，仍然难免最终让开发变得毫无利润可言。于是，政府希望通过借助商业的力量处理毒地遗留问题的这一思路，并没有足够的接盘侠来实现简单而美好的愿景。
▲ 美国的“毒地”（brownfield）指曾用于工业或化学工业的一块土地
毒地含有的污染物可能导致直接的健康损害，是美国社会对于毒地的基本共识。被标识为毒地的地块，是否确实会危害健康，还要取决于土地里的有毒物质是否被分析和评估过。如果确实有足够浓度的有害物质，无论是在这片土地上活动，或者因为刮风间接地接触到有毒物质，或者饮用了被污染的地下水，都将危害到健康，尤其是对未成年人的健康有严重威胁。相比于成年人，未成年人更容易在玩耍中接触到土地，也更容易呼吸到地面的灰尘，其中的铅、汞等重金属也更容易被儿童吸收和积累。这些重金属会严重影响到未成年人的身体发育。
基于种种原因，还是有相当数量有毒有害的土地被开发成为社区。土地中的毒素，渐渐地通过各种途径影响到居民，首先暴露的问题是居民身体健康开始受到影响。在不同污染物影响下，社区中孕妇流产、儿童夭折、婴儿畸形、癫痫、各种疾病等症状开始增加。接下来，随着污染问题的暴露，经济条件尚可的市民不可避免地将逃离这片没有希望的土地，这块社区发展的机会和经济增长开始受到影响。随后，整块地区和周边地区的房价开始下跌，进一步引发社区沦落的恶性循环。长期范围内来看，社区整体的衰败导致这片地区彻底丧失发展的机会，并有可能沦为犯罪聚集的场所。毒地不仅仅是一颗危害身体健康的定时炸弹，同时也是社会发展的一颗顽固的毒瘤。
美国对于危险废物处理的问题从上世纪70年代拉夫运河污染事件开始，伴随着居民健康问题的暴露，当地的居民抗议逐渐升温，加上媒体的协力合作，最终成功影响到了美国政府对这一事件的紧急反应，将居民集体搬迁，并同时对于危险物质管理和处理的进行立法管理。为解决危险物质泄漏的治理及其费用负担，美国在1980年制定了《综合环境反应补偿与责任法》，并依据“谁污染谁负责”的原则设置了超级环保基金，还开创性地突破了法律不溯及既往原则，对法律制定前制造危害的企业也进行追溯。对严重污染企业的诉讼，在政府的主导下轰轰烈烈地展开了。
▲ 美国拉夫运河事件中小区居民的一次集会
（编注：拉夫运河是19世纪为修建水电站而挖成的人工运河，20世纪40年代因干涸遭废弃，后被美国一家电化学公司买下用来倾倒工业废弃物。1953年，该公司将充满毒废弃物的拉夫运河转赠给当地的教育机构，由此埋下了“史上最严重的固体填埋污染事件”的祸根。）
然而，与期待依法治理环境污染的愿望相悖，尽管立法者基于对污染者的厌恶留下了相当宽泛的口子，但由于立法之初针对的是严重危险物质和污染，真正能进入超级基金范畴进行治理的毒地（superfund site）数量并不多，迄今为止未超过两千，而完成彻底清理的不过375处严重污染的土地，这些毒地大多经过治理后变成公园、文化园区等公共场所。
原本寄希望于从政府入手惩罚严重污染企业的愿望，在利益的驱动之下不断地偏离方向。在设立之初，超级基金基本以污染企业缴纳的附加税为主体。如今，这笔基金里两个主要来源变成纳税人的税款和来自企业缴纳的附加税，额度已经基本持平。污染者和受害者一起贡献的资金，成为各级治理与重建严重污染地块的项目。
商业力量还有更多方法逃避责任，法律中对毒地的严格规定，驱使更多的开发商转向开发“绿地”，也就是从未被工业开发过，不存在工业污染危害的土地。利益驱动的选择，就如同国内环境污染的严重性被更多人意识到之后，首先火爆的是口罩、空气净化器与铺天盖地的有机食品产业一样，绝大多数消费者更倾向于逃避问题的存在。对企业来说，社会对问题的逃避不仅没有危害，大众的危机无疑是更好的商机，创造出更多的需求。至于污染的问题，就如同烫手山药一样被有意绕开并搁置起来。
然而，地球就这么大，膨胀的城市和火爆的地皮，仅仅依靠挖掘处女地无以为继，城市的开发最终还是要回到城市中去。
在可以申请超级基金的严重污染土地之外，一些相对轻微的毒地开发上，趋利避害的人性再一次大显身手。主流社会逐渐意识到毒地危害性的问题，对于地段不错但已被证明存在有害物质的区域，政府和开发商将目光投向了边缘人群，他们慷慨地将地块针对性的开发，引入边缘人群，任由那些底层社会人群的孩子们在被污染了的土地上成长。
这一时期，在超级基金的刺激下，毒地问题的状况与潜在危害愈来愈引人注意，而全面治理毒地问题的行动却徘徊不前，严重污染的地块可以成为投入大量资金解决的样板工程，更多普通污染地块还在威胁着居民的健康。在已有居民的污染土地上，无论是推动对居民的污染赔偿，还是倒逼政府清除污染，呼声越来越高。
1992年，克林顿政府上台以后，关注常规毒地（brownfield）的一场听证会被召开。除了严重污染的毒地之外，这些更加贴近普通居民的生活，同时经过治理之后可以重新开发利用的污染土地被提上议事日程。很快，常规毒地治理计划被启动，在政府的主导下开始进行。从表面上看来，似乎先污染后治理的工作一直在往前推进，但政府不断地释放利好信号，免除税负，提供财政补贴，减免开发商责任，在纽约这样的地方都依然有相当数量的毒地，一美元就可以获得却无人问津。
▲ 美国新泽西州建有化工厂的汤姆斯河镇曾被确认为儿童癌症集中发病区
直到今天，政府、商业公司、社区居民、环保组织的多方博弈之下，有关毒地的治理还在艰难的持续推进之下。全美国超过45万块常规毒地，如今启动了治理的大约在18%，完成了治理的部分只是九牛一毛。至于全面地治理毒地，还是个非常遥远的梦想。
▍二、不被重视的中国“毒地”现状
可就是美国这样处理毒地问题上残缺的现实，依旧被国内奉为圣经，可见国内土壤污染治理的困境更为突出。按照政府部门的数据，中国的土壤污染超标率为16.1%，而解决手段相当欠缺。
中国的工业化历史不如美国悠久，可毒地问题究竟有多少，什么时候引起重视，尚没有公开的权威数字。
在常州的毒地问题引爆话题之前，城市毒地问题也短暂地热过几次。2012年6月4日《财经》杂志发出重磅大稿，揭示中国大量毒地被开发为住宅用地，并产生过安全事故。此事一时间也引起了热议，媒体开始深挖中国被开发为住宅用地的毒地。追溯起来，2001年中国城市“退二进三”的政策，到2008年国家安监总局要求各地淘汰高污染化工企业，都带来诸多污染企业搬迁，也意味着一些好地段的污染土地在房地产热中被投入市场。
然而2012年的短暂热潮，并没有引起大众的重视。2013年，有律师要求环保部公开土地污染数据，被环保部以“国家秘密”为由拒绝。2014年，中国政府首次公布了土壤污染状况调查结果，高度概述了国内土壤污染的情况，更全面的污染具体情况依旧不得而知。
▲ 常州常隆化工地带的黑色土块
早在土壤污染调查报告公布之前，2004年的时候，北京工人因为地铁施工，在之前属于农药厂的地段挖掘土壤时出现中毒，此事已经引起了当时环保总局的注意。环保部从2006年起就进行了首次全国土壤污染状况大规模调查，土壤污染治理的商业运作从2007年开始启动，2008年环保部要求对污染场地特别是城市工业遗留、遗弃污染场地进行系统调查，掌握原厂址及其周边土壤和地下水污染物种类、污染范围和污染程度等。这些信息意味着土壤污染问题已经得到了政府部门的高度关注。可是，直到常州污染的事发，更多的细节仍然被政府部门严格保密，只有破碎的信息对外公开，公众并没有意识到这个问题的严重性之高。
早在城市毒地引起关注之前，农村毒地问题已经屡屡出现，但未能引起充分的警惕。见诸媒体报道的各地百多个“癌症村”中，有相当数量的“癌症村”属于污染物进入了地下水系统，村民因为饮用地下水而导致癌症高发。大米镉超标事件，同样属于毒地问题的变相延伸，这一事实在20年前已被相关的政府机关和学术机构发现。
▲ 中国癌症村数量超过247个，涵盖中国大陆27个省份
无论人们是主动还是被动地回避毒地问题，毒地问题已经从直接影响农村的“癌症村”问题，演变到农村向城市辐射的“镉大米”问题，再到常州的学生健康受损之时，已是城市毒地问题的一次集中体现。
常州毒地事件的爆发，其中一个因素可能是未成年人对污染物的反应更为敏感。相对来说，历史上众多高污染工业企业就建立在如今城市的中心地带，随着企业的关闭、搬迁，这些土地的地理位置往往优越便利，不仅被悉数开发，甚至有可能成为地王。这些企业制造的不少毒地，相当数量未经彻底治理就被“正常使用”。在这些地段上尚未出现类似常州事件的事故，既是万幸，也可能是更大的不幸，更多的问题可能还需要时间的积累方能显现出来。
▍三、毒地治理，一个三无问题
毒地作为一个政府已经了解而大众尚不敏感的问题，政府和商业公司此前已有诸多土壤修复的尝试，然而毒地作为一个三无问题，距离成熟的治理还有很远。所谓的三无，也就是我国的毒地治理无适合的技术，适合本土的土壤修复技术还处于实验室阶段；无成熟的标准，确定土壤修复到什么程度才算合格；无经典案例，拿出令人满意的结果。为此，引起常州事件的污染地块，在2015年进行过污染场地土壤修复调整工程，但依然未能阻止污染物对学生健康的影响，也是目前毒地修复死结的体现。
面对毒地，此前的污染企业还不需要为此负责，之后的开发企业也缺乏主动性参与土壤污染的治理，而已有的治理工程短期内无法快速出现神奇的效果。那么，公民为了保护自己的健康，还能做些什么？
对于毒地污染这样的专业性问题，了解相关的污染信息是基础，普通公民无从通过自己的能力去采集样本和分析污染的详细成分，依靠知情权获取政府部门已有的数据是必不可少的一环。
对信息公开的法律并不缺少，《中华人民共和国政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》、《国家环保总局关于企业环境信息公开的公告》等法律和规章中均有规定，如何落实的挑战一直存在。信息公开的相关工作，本应该以政府主动公开为原则，公民申请公开为补充。而回顾土壤污染的问题，无论是一个科研单位的研究报告，还是国家部委的土壤污染调查报告，披露出来的只是极少一部分，简略的内容完全无法帮助普通居民判断是否生活在有潜在威胁的地区。
政府部门主动披露的信息不够，公民主动依法申请信息公开的结果又将如何？从2008年信息公开条例颁布开始，环保人士就从法条中明确规定了的重点污染源公开入手推动。经过数年的努力，如今一些城市的环保部门已能依据申请提供相关信息。更为具体的土壤污染议题，未被法律明确列入主动公开的17类信息之中，公民主动申请信息公开后，“国家秘密”成为预料之中的官方答复。常州污染事件发生后，国内的环保组织策略性地向环保部门提出了公开污染场地修复方案、修复工程环评报告、修复工程检测验收报告等文件的申请，此次申请是否会因形势的变化得到相关信息的披露，目前不得而知，希望的火苗总是孱弱地燃烧着。除此以外，4月25日，环保部表示将启动全国土壤污染状况详查，届时这一详查的结果是否将全面发布，是值得关注的动向。
▲ 学校与工厂仅相隔一条街
要求信息公开，在污染发生之前可以做好应对准备，而在污染发生之后，也能有相应的信息准备诉讼。尤其对于已经受到污染损害的人群，通过法律诉讼挽回利益是最后的希望。
环境污染的法律诉讼，有检察院代表国家对污染方的起诉追究刑事责任，有污染直接受害方对污染制造者要求赔偿的民事诉讼，也有关注公共利益的第三方对环境污染制造者的公益诉讼。毒地污染事件的受害者如果希望借助民事诉讼来要求赔偿，实践起来并不容易。从法庭接受的环境民事诉讼案件来看，真正受理的案件类型比较单一，大体是水污染、噪声污染、油烟污染等等。法院原本为推动环境案件的审理，特别设置了环境资源审判庭，成立以来总共受理了数十万起民事环境诉讼。这个看起来还不错的数字，如果按照中国的城市来平均分配，大概可以用门可罗雀来形容。这个局面也是民事环境诉讼依旧难办的一个映照。这样的现状，还是在法院大力度减轻受害人的举证负担，由污染者承担主要举证责任之下出现的。以常州事件为例，虽然有诸多学生通过体检明确发现了有问题的部分，然而是否还有一些耐受力较强的学生暂时没有出现问题，但以后却会出现健康问题？固然企业承担了证明他们是否制造污染的部分责任，但即便是那些发现健康出现问题的学生，他们如何能够确定如今的健康问题正是来自于毒地的污染物质？更进一步来看，即便污染和健康的关系被认定下来，污染带来的健康损害不能简单地套用人身伤害计算，身体健康的损失如何折算成没有争议的经济补偿，更是众口难调。环境诉讼的门槛，导致民事环境诉讼往往只能应对那些简单而直接的污染事件，稍微复杂的情景之下就瞬间失灵。
那么，一直以来被寄予了厚望的环境公益诉讼，可否成为救命稻草？在政府和民间的共同推动下，2012年《民事诉讼法》修订之后，长期以来制约公益诉讼的原告资格限定问题有了突破。2015年实施的《环境保护法》修订案，更是进一步地确定了环保公益诉讼制度，明确将环保组织纳入环境治理的机制中。民事诉讼法司法解释，也随之将公益诉讼制度进行了更清晰的解释，进行完善。
在这么多美好的条款面前，我很不想说但是，又不得不说但是。2014年常州市一家化工厂将危险废物倾倒在安徽涡县的水塘里，造成粮食绝收，村民靠近就会眼红流泪。此事发生后，肇事者被逮捕。与此同时，安徽省一家环保组织就此事向法院提出了公益诉讼，并要求企业赔偿资金用于生态修复，法院受理了这起公益诉讼。今天，肇事者为刑事责任正在服刑，公益诉讼方面一直未见有做出判决。就在这起土壤污染事件里，公益诉讼从起诉到受理阶段都有了极大的改观，然而在为环境污染的受害人提供公平问题上，并没有表现出中流砥柱的姿态。
这也是环境诉讼里的一个尴尬，在追究刑事责任与要求赔偿直接的污染损害方面固然有了极大的发展，在消除污染、恢复环境、赔偿间接受害者上还是止步不前。
尤其是受害者得不到公平的赔偿，在国内表现得尤为突出，在发达如美国的污染案件中，正义也往往被蒙上了灰尘。即便是美国，并非所有的毒地事件都能办成明星案件，受害者能得到外界的协助了解自身受到的伤害，并且通过司法渠道得到一定的补偿。环境污染案件办理的艰难程度之高，让人唯愿最好是不要出现污染。
而在污染如今已经无可避免地发生了之后，尤其是毒地问题，由于污染往往来自历史上的积累，还让人痛心的是，随着社会的高速变化，诸多带来污染的企业早已不复存在，受害者即便能够获得救济也是由全社会来承担污染者的责任，而非污染者承担责任。因此，为了正义不要来得太晚，毒地问题上对污染者的追责更应加快步伐。
▲ 常州外国语学校学生家长的抗议
▍四、面对毒地，你想从哪里做起
2012年媒体首度大规模报道毒地问题的时候，记者谨慎地写道：目前，我国尚未发现棕色地块直接危害地上居民的具体案例。
事实是否果真如此？即便不计算农村毒地已经出现的成规模受害者，和毒地带来的间接受害者，还有更多人受到的直接伤害只是没有体现而已。
2005年初，因为开发区内企业污染环境问题严峻，浙江省画水镇画溪村爆发了严重的暴力冲突。事件发生后不久，当地的13家农药企业、化工企业、印染企业等或者关停，或者搬迁，事件算是告一段落。然而，这些企业的原址上浓烈的刺鼻气味，直观地提醒着村民土地里残留的物质并未被清理。就在这些废弃的厂房上，诸多明星参与的电影《夺标》在这里进行了拍摄。
这个案例一直提醒我自己，无论如何，永远不能侥幸地觉得自己距离环境污染很遥远。
【注】本文原标题：《面对毒地，你想从哪里做起》