刁大明：特朗普想要的军费正在路上，得到预算还要通几关

3月15日，美国总统特朗普正式向国会提交了2018财年的预算规划。意料之中，特朗普在规划中将国防支出提高了10%，国土安全和退伍军人事务两项支出也分别得到了2.8%和4.4%的扩展。相抵的是，所有其他部门的支出全部遭遇了不同程度的削减，其中幅度最大的当属削减31%开支的环境保护署，数额最大的是被砍掉126亿美元的卫生与医疗服务部，而最大的输家其实是雷克斯·蒂勒森领衔的国务院，对外援助及国际交流研究项目支出被直接削减了29%即109亿美元。

即便题目堂而皇之地叫作《美国优先：让美国再强大起来的预算蓝图》，但眼中只有军事力量与国土安全考量的特氏规划还未送抵国会山便招致了不满与抗争。不但民主党人不会接受对环境保护、科学研发等项目支出缩减的做法，共和党人竟然也并不买账：要么是嫌弃关于国防费用的提升还不够用，特朗普计划将国防支出增加到6390亿美元，但并未超过奥巴马时代2010财年的6810亿美元；要么是担忧因削减而萎缩甚至停滞的国际援助计划将有损美国的世界领导地位。这些忧虑情绪无疑直接增加了特朗普把这头“预算大象”放进“立法冰箱”里的难度。

首先需要强调的是，特朗普或者任何一位美国总统的预算报告在财政意义上的影响力其实都是有限的。无论是国防支出还是环保支出，都被冠以一个专业词汇即“自主性支出”（discretionary），也就是可以由特朗普们按照政策需要自主调节的部分。当然，由于政策需要（如国防）的持续刚性，这种自主调节也被控制在可理解的范围之内。与“自主性支出”相对的是“强制性支出”（mandatory），大都为此前国家立法授权必须实施的支出项目，比如社会福利、医疗保险、医疗保障等项目。这部分关系民生福祉的支出绝不可以朝令夕改，要调整的话，就需要国会通过专门针对性的立法。

比如，国会众议院共和党人正在执念推动的废除并替代奥巴马医改的所谓《美国医疗保险法案》（American Health Care Act），如果落实的话，就将相应地变动“强制性支出”的构造。按照2017财年支出的执行情况，自主部分只占27%，73%是强制执行的。这就意味着，特朗普预算规划里涉及的1.065万亿美元，大概也只是给一个财年中不到三分之一的开销做了打算。

不过，即便只剩下不到三分之一的财政大权，总统也还是不能完全做主。美国国父之一的乔治·梅森（George Mason）在1787年的费城会上曾说过，“钱袋和宝剑不能落入同一只手中”。于是，握有“钱袋权”的国会发出的不同声音，将最终直接决定特朗普手中“宝剑”的材质、尺寸与力道。

准确地讲，特朗普提交的预算规划只是未来至少长达八个月的漫长预算拨款立法的程序起点，最终产品完全可能是“计划赶不上变化”。按照《1921年预算与会计法案》（The Budget and Accounting Act of 1921）的规定，总统要代表联邦行政分支向国会提交“总统预算报告”，其时间大概在每个自然年二月的第一个星期一前，不过一般大家都不会那么准时。“总统预算报告”是由白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget， OMB）在征求联邦政府各行政部门实际需求后才作出规划的，起草周期颇长。比如，特朗普提交的预算报告实际上是在2016年夏天就着手筹备了。而当时还不知道新总统花落谁家，因而也就不得不面对极大的不可预期性。新总统产生后，如特朗普当选后的将近5个月以来，“总统预算报告”必须按照总统的政策倾向做出一定调整，但肯定不是全盘推倒重来。

每个总统都希望自己的预算能在国会立法中完整实现，所以往往都会安排一些与国会关系密切的人来主导白宫管理与预算办公室，比如奥巴马上任后就选择了国会预算办公室（Congressional Budget Office）主任彼得·奥斯泽格（Peter Orszag）来给白宫做预算，而特朗普的“账房先生”则是在财政议题上很有想法的国会众议员、“自由连线”成员米克·马尔文尼（Mick Mulvaney）。不过，同为新总统的首份预算报告，马尔文尼的作品显然逊色于奥斯泽格：后者的公开版本不但包括134页的主报告，还附加了415页的解释分析报告以及336页的历史数据报告，而前者只给大家看到了56页，而且其中只有寥寥5页的数据表格。

这种简单粗暴的做法，其实是将包袱甩给了国会，特别是国会内部设置的预算办公室。国会预算办公室是根据《1974年国徽预算与扣留控制法案》（The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974）创建的，旨在与白宫的行政预算规划相对应，由国会两院领袖任命的财政专才组成，大多超然于党派分歧。最近，也正是这个机构做出了国会共和党人不愿看到的评估结论：目前国会众议院共和党推动的替代奥巴马医改的医保法案并不理想，该方案将导致无法得到医保覆盖者在2026年增加2400万人，甚至该方案的开销也要比奥巴马医改增加15%到20%。

国会预算办公室在程序上不会对“总统预算报告”照单全收，而是会根据总统预算所设定的基线调整此前自己独立起草的“预算与经济展望”报告；有必要时，还会发布对“总统预算报告”进行分析的专题报告。当然，这个环节基本上是技术性的，在多数情况下会尽量尊重“总统预算报告”的向度，因为预算毕竟最终是由总统及其政府执行的。

在国会预算办公室的专家们绞尽脑汁的同时，国会两院各专业授权委员会也将结合“总统预算报告”中的相关内容以及对应的行政部门提交的细节报告加以综合考虑，并撰写评估意见。比如，两院的军事委员会肯定会表达对特朗普增加国防费用魄力太小的抱怨，而针对环保署的支出削减也会在众议院能源与商业委员会或者参议院环境与公共工程委员会中引发激辩，甚至极可能出于部门“预算最大化”动机而出台要求修改特朗普削减方案的评估意见。

在特朗普的“总统预算报告”提交六周后，国会两院的预算委员会也加入进来，正式开启国会预算程序，即将把“总统预算报告”、国会预算办公室报告、各专业授权委员会的评估意见、各行政机构细节报告全部收齐，开始听证、最终起草出所谓的“预算决议案”。作为本财年国会财政立法的总体规划，“预算决议案”虽然不是法律且不需要总统签署，但还是要得到两院通过并就分歧做好充分协调，这个程序一般会从号称“更为代表民意”的国会众议院先行开启。按照《1974年法案》的要求，“预算决议案”要包含新财年以及未来五个财年的财政规划，列出新的预算授权、支出、盈余或赤字、公债等相对具体且完整的内容。如果涉及到与现行立法授权项目不适应甚至相违背的情况，“预算决议案”还可能触发“协调程序”（reconciliation）。

截止到“预算决议案”这一步完成，特朗普预算计划中的削减内容还可能得到某种程度上的保留，但接下来的步骤则要“做加法”了。按照两院通过的“预算议决案”，两院各自内部的拨款委员会将最终展开对具体细节项目的拨款决定。如果在“总统预算报告”或“预算决议案”中只是针对某个部门、机构或政策进行增减的话，拨款程序就一定要指明是哪个机构的什么具体项目将得到多少支出。比如，增加国防开支的拨款就要具体到哪个军港或军事基地的哪些项目得到多少真金白银、或者将用多少钱来投入到几艘什么型号潜艇的政府采购上。所以，如果说预算委员会的“生杀大权”体现在一把削减预算的“剪刀”上的话，拨款委员会一定更愿意扮演起“散财童子”的角色。明显不同于不再下设分委员会的预算委员会，拨款委员会内部设置有12个一一对应不同政策领域的分委员会，俨然是个“小国会”的建制。这些分委员会之间的行为逻辑为“谁也别动谁的奶酪”，大家都在被分配到的预算额度上扩展拨款，实现所谓的“良性竞争”。

同时，议员之间也广泛地存在着“换票”交易。比如，要想让议员A同意增加位于议员B选区的军事基地的支出，就必须确保议员A母校内的研究机构得到希望的政府补贴；而议员C要维持其所在州国家公园的资金投入，也将与坚决捍卫本州航空航天设施利益的议员D站在一起，以反对增加国防支出为讨价还价的筹码。总之，“奶酪”或者“蛋糕”会在拨款环节中尽可能地被做大，于是就有了“最好的军机不是F-35，而是要有435个零部件、可以分别由全美435个国会众议院选区生产并获益”的大智慧。

从预算到拨款，特朗普提交的“总统预算报告”充其量是一个核心指标，而国会预算办公室、两院授权委员会、预算委员会、拨款委员会参与的多个步骤都将对预算规划施加不同程度的影响，最终极可能出现各项目支出在特朗普版本基线上同步提高的实际效果。因而，到底谁将彻底遭遇削减厄运，显然不是特朗普一个人说了算，不但要取决于国会多数党的政策倾向，更与利益攸关的议员们的权重与卖力程度有关。

更为讽刺的是，近年来，《1974年法案》所设定的财政时间表似乎在“党争拖延症”面前形同虚设。自2016年10月1日已开启的2017财年，至今还没有正式的拨款立法，而按规定要在6月15日完成2018财年拨款立法也几乎无法如约兑现，大概率地要拖到今年年底再见分晓。这就意味着，届时面对2017年10月1日2018财年的迫近，国会议员们一定会屡试不爽地使用临时延续拨款立法，而这种虚晃一枪基本上会渐进地延续支出，并不会轻易贯彻特朗普在预算上的大开大合。

一边是不得不在拥挤的车厢里忍耐着各色委员会、各路议员不同诉求的“立法”火车，一边是简单易行却注定难以到达终点的“行政令”单车，特朗普或者还是别把这头大象关进冰箱里，而是骑着它去奔向“美国优先”的目的地吧。

【作者简介】 

刁大明 | 腾讯·大家专栏作者。

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