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环境公益诉讼为何“遇冷”？
来源： 光明日报 记者 叶乐峰
2015年1月，新环保法实施，新法打开了环境公益诉讼的“大闸”。如今，时隔两年，环境公益诉讼情况如何?日前，我国首部记录环境公益诉讼个案进程的报告《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》正式发布，该《报告》显示，2015年符合相关规定的具备环境公益诉讼主体资格的社会组织有700多家，但当年全国只有9家社会组织提起诉讼。
为何环境公益诉讼未出现“井喷”，环境公益诉讼的“春天”何时来临?跨越障碍还需迈过几道坎儿?为此，记者采访了相关专家。
近年来，我国群体性环境事件逐年增加，自1996年起保持年均29%的增速，大众的环境法治意识在逐渐加强，与之形成鲜明对比的是，我国环境资源审判庭却面临“无案可审”的困境，人们更多地选择“信访不信法”。
一项数据统计显示，我国的环境公益诉讼从2000年左右开始到2013年，大约有53件。提起公益诉讼的原告，绝大部分是行政机关和检察机关，环保组织提起的公益诉讼比较少。
缘何如此?2013年1月1日，新的《民事诉讼法》正式实施，其中规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”中国政法大学教授王灿发认为，由于未对“法律规定的机关和有关组织”进行立法或司法解释，具体哪些机关和组织有权提起环境公益诉讼并不明确，地方法院均以无立法或司法解释为由拒绝受理案件。
2015年，新环保法实施，环境公益诉讼开始“破冰”。新法规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。“新环保法为环境公益诉讼开启了一扇门，这一立法上的突破扫除了诉讼主体资格的障碍，并为环保非政府组织在法院起诉污染者打开了大门。”中国政法大学教授曹明德认为。
反差：从立案顺利到鲜有起诉
随着新环保法的实施，环境公益诉讼的相关司法解释以及规章制度相继出台，进一步明确了诉讼程序、受理条件、原告资格、赔偿责任方式等内容，因此，2015年也被称为“环境公益诉讼元年”。
在中华环保联合会副秘书长谢玉红的记忆中，2015年是他们开展环境公益诉讼非常顺畅的一年，“我们提起的公益诉讼案件均未出现历年中因原告主体不适格而引发的不予回应、不予受理以及驳回起诉等情况”。
立案顺利，让人信心倍增。但是，形成强烈对比的是，2015年全国范围内有700家组织有诉讼主体资格，却只有9家提起了诉讼。
还有数据显示，2015年1月至2015年11月，全国各级法院共受理一审环境资源民事案件50331件。其中，贵州、山东等13个省(市)人民法院共受理环境民事公益诉讼案件45起，环境民事公益诉讼占全国环境资源民事案件的比率仅为0.0894%。
0.0894%这个数字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在现实和理想之间的尴尬。专家分析认为，数量较少一方面是因为法律对主体资格仍有比较严格的限制;另一方面，也说明社会组织提起环境公益诉讼的意愿尚需提高，能力仍需培养。
在社会组织提起环境公益诉讼“遇冷”的同时，检察机关提起的公益诉讼则越来越“热”。2015年7月1日，全国人大授权最高人民检察院在北京等13个省、市、自治区开展公益诉讼试点。截至去年年底，各试点地区检察机关共提起诉讼案件495件，而环保领域的公益诉讼案件占绝大部分。
困境：从案件本身到社会组织自身建设
社会环保组织的环境公益诉讼缘何“遇冷”?专家认为，环保组织环境公益诉讼现在仍面临取证难、耗时长、成本高、人才缺等诸多问题，不要寄希望于短时间改变。
拿“福建南平生态破坏案”为例，该案是新环保法实施后民间公益诉讼第一案，该案一审历经10个月，耗时很长。专家表示，环境案件涉及复杂的两个技术问题：即需要通过鉴定、评估来确定企业排污行为与生态损害之间的因果关系，以及生态损害赔偿费用和生态修复费用的评估，需要专业机构来进行且耗时很长。另外，法官本身还要专业，否则延迟时间可能会更长。
很多环保组织维持日常运转就很难，提起公益诉讼多半力不从心。中华环保联合会有关负责人算了这样一笔账：“中华环保联合会每年进行一些典型的环境公益诉讼案件，一般一个案件的费用需要20万元至30万元，包括多次取证、诉讼、鉴定等费用，没有资金支撑就很难开展工作。”
该负责人同时表示，环保社会组织的发展宗旨不尽相同，如有的组织可能只做一些鸟类保护工作等，提起环境公益诉讼对于他们来说，专业技术、不菲资金、法律知识和人才储备都是门槛，改变需要一个过程。
而另一环保组织负责人向记者坦言：“大部分民间环保组织有很强的地方属性，提起公益诉讼需要很强的抗压能力，不可否认存在来自当地各方干预的情况。”他还表示，相关职能部门对于社会组织的调查取证，仍然戴着“有色眼镜”去看，消极应对，使得公益诉讼异常艰难。
破局：从资金保障到机制衔接
王灿发认为，要增强社会组织的能力，资金问题无法回避，“政府应通过建立基金的形式对环保组织的公益诉讼提供经费支持。法律规定环保组织不能通过公益诉讼牟利，但一些环保组织胜诉后，赔偿金给了政府，而一些污染是政府执法不严导致的，这显然不合理”。
《环境公益诉讼观察报告(2015年卷)》指出，2015年社会组织逐渐成为提起环境民事公益诉讼的主力军。对于那些因行政机关不作为而导致的环境污染，由于《行政诉讼法》缺乏相关明确规定，2015年没有社会组织提起环境行政公益诉讼，这类诉讼主要由检察机关以试点形式提起。
实践表明，行政部门所掌握的大量基础信息和数据都可能成为案件胜诉与否的关键，同时公益诉讼能够弥补行政执法手段的不足，因此须加强社会组织与行政部门的合作。在“福建南平生态破坏案”中，南平市检察院作为支持起诉单位，在证据收集等方面对社会组织给予了帮助。因此，专家认为，由社会组织来提起诉讼，检察机关在必要情况下支持起诉，与行政部门共同在调查取证等方面给予支持，是比较好的协同机制。同时社会组织也可以通过举报的形式来为检察机关的诉讼提供案源和初步证据。
“法无禁止即可为”，环保法规定符合条件的环保组织可以提起环境公益诉讼，没有说不能提起环境行政公益诉讼。王灿发建议，需探索环境行政公益诉讼主体的多元化，鼓励社会组织提起环境行政公益诉讼。