未来城市该向何处去？ 20年来最重要的一次城市会议尝试给出了答案
“人居三”是2016年城市规划学界的一个非常热门的词汇，那这个“人居三”是什么意思呢？
“人居三”现场
“人居三”的全称为“联合国第三次住房与城市可持续发展大会（Habitat III）”，是人居环境领域的全球顶级会议和盛事。“人居三”于2016年10月17-20日在厄瓜多尔首都基多市召开，会议通过了里程碑式的政策文件《新城市议程(New Urban Agenda)》，这是对未来二十年全球城市发展提出关键指导和倡议的一份纲领文件。
也许你会问，一个离我们如此遥远的会议会对我们的生活产生什么影响？如果回望“人居一”和“人居二”，这个问题就很容易找到答案。
二十年一次的全球城市盛会
人居大会的间隔时间之长是比较少见的，每20年召开一次，至今一共只开了三次。
1976年，“人居一”在加拿大温哥华召开。其背景主要是60年代以来全球城市人口激增，快速的城市化进程也伴随着贫民窟和棚户区等负面影响，这些问题在发展中国家尤为显著。当时国际发展的主流观点由西方国家主导，对这些问题尚未形成全球层面的集体讨论，甚至缺乏统一的术语。在激增的发展问题和研讨需求的刺激下，联合国大会认为,有必要召开以“住房与城市可持续发展”为主题的全球首脑会议。
“人居一”现场
《温哥华人居宣言》封面
“人居一”大会通过了《温哥华人居宣言》及其行动计划，这是第一份应对和控制城市扩张问题的国际性战略计划。该文件提出64项关于在国家层面改善人居状况的政府行动建议，加深了全世界对住房与城镇化问题的理解和共识，明确了应采取全面而整体的方法应对城镇化及其衍生问题。“人居一”还促成了联合国人居署（UN-Habitat）的前身——联合国人居中心的成立。对于“人居一”最主要的批评意见则是只关注国家政府行动而忽视了地方政府及其他主体的作用。
1996年，“人居二”在土耳其伊斯坦布尔召开。吸取了“人居一”的经验和不足，这次会议着重强调了其作为城市首脑会议的意义。
《伊斯坦布尔人居宣言》
“人居二”通过了两份重要文件《伊斯坦布尔人居宣言》及《人居议程》，前者明确了住房和城市化是本次会议及此后二十年全球发展的核心议题，后者则提出了更详细的行动计划及实施策略，以实现“使人人享有适当的住房”以及“在持续城市化进程中人居环境的可持续发展”这两个核心目标。“人居二”还创新性地提出了“城市治理”理念，倡导多元共治、制度建设，对全球化进程中市场经济、参与式民主等范式的发展起到了推动作用。
这两次人居大会不仅影响了全球人居发展的宏观进程，也对我们的日常生活产生了深远影响。例如，“人居一”加深了全球对城市化问题的重视，巩固了专业人员在城市发展进程中的角色，推动了规划建设等相关行业的蓬勃发展；“人居二”积极呼吁和维护人民的住房权益，对各国住房保障体系的发展完善起到了推动作用，至今已有100多个国家将住房权写入宪法。
自“人居二”以来，在全球化和城市化的综合作用下，城市以前所未有的速度发展和扩张，城市人口激增，随之而来的是全球空间和能源资源日益紧张，突出的问题包括计划外增长、环境污染及不平等的加剧。这种发展趋势直接影响了“人居三”核心议题的选择，最终“人居三”呈现给世界的关键词是“公平”与“可持续”，并推出了《新城市议程》这一重要成果。《新城市议程》承载着全世界对于城市化新范式、可持续发展新战略、城市治理改革新路径的期许。
《新城市议程》的主要参与者：Joan Clos, Saskia Sassen, Richard Sennett 和Ricky Burdett（由左至右）
不只是“仰望星空”，也是行动纲领
《新城市议程》主要包括“为所有人建设可持续城市和人类住区基多宣言”与“新城市议程基多执行计划”两部分内容。
与前两次人居大会将“宣言”与“行动计划”分成两个文件不同，“人居三”将其合二为一，突出强调了从目标到行动的前后贯彻，也使《新城市议程》分量更重。在“人居三”大会上同样可以体会到主办方通过各种子话题引导与会者将讨论的焦点向实施战略倾斜。因而，《新城市议程》不仅仅是一张“仰望星空”的美好蓝图，也有“脚踏实地”的行动路线图。“人居”系列文件一直因缺乏执行力和约束力而受到质疑，然而这是其作为“议程（Agenda）”而非《巴黎气候变化协定》那样具有法律效力的协议（Agreement）这种性质所决定的，在此基础上《新城市议程》已经在制定详细的行动方案并向世界宣传推广上面做出了很大的努力，这一进步值得肯定。
《新城市议程》认为，使我们的愿景走向实施的三大支撑要素是城市法律法规、城市规划设计、城市财政及融资，它们必须与国家的城市政策相结合，在城市化与国家发展进程之间建立起动态联系。这一观点也再次重塑了城市规划设计的重要地位，确立了城市规划、城市设计学科不是城市政策的工具或附属品，而是对城市进行组织、优化、管理的独立方法和有效实践手段。
每个人都有居住在城市中的权利
“基多宣言”提出，未来二十年我们对于全人类居住栖息的共同愿景是：人人平等地使用和享有公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市与人类住区。
20年前《伊斯坦布尔人居宣言》中反复提及“人人获得居所（Adequate shelter for all）”，表达了应使所有人得到庇护、改善贫民窟问题的目标。对于实现公平、减少歧视也有所提及，但更多的是作为一种“锦上添花”的愿望。我们看到，二十年后，全球人口中极端贫困、居无定所的比例得到了显著降低（中国在其中做出了巨大的贡献），公平问题转而进入了讨论的核心。从“住房权（Right to Housing）”到“市民权（Right to the City）”，从人人有房可住，到人人公平、平等地享有在城市中安居的各种权利和机会而不受任何形式的歧视，就是此前二十年和此后二十年发展目标的核心转变。
《新城市议程》认为，在城市已成为人类主要聚居形式的今天，每个人都有平等、体面地居住在城市中的权利，城市应该：提供住房、安全的粮食和水、教育、卫生、基础设施、空气质量等方面的公共产品和优质服务；促进市民参与性；实现性别平等；借助城市化推动可持续的经济增长；履行跨行政边界的地域职能；促进要素流动；降低面对灾害的脆弱性；保护生态环境。
实现上述愿景过程中要遵循三大原则：社会上——绝不让任何人掉队；经济上——确保可持续和包容型的城市经济,环境上——确保环境可持续性。在“基多执行计划”的“城市可持续发展转型承诺”一节，三个主要承诺是与这三大原则相对应的。
在环境保护与可持续发展领域，《新城市议程》被寄予“《2030联合国可持续发展目标（SDGs）》与《巴黎协定》的地方化路线图”这一期望，可见探讨城市与环境的关系是其核心主题之一。正像《巴黎协定》中明确指出的那样，城市是帮助各国实现其气候治理承诺的主要力量。
《新城市议程》首次将应对自然灾害、污染、气候变化等环境风险列为城市发展的关键问题之一，提出城市的规划、融资、发展、建设、治理和管理方式应促进城市韧性。“韧性城市”是近两年的热点问题，从广义来看既包括城市应对气候变化和自然灾害的弹性和复原能力，也包括应对政治经济风险、金融危机、社会事件、犯罪等人为风险的能力，《新城市议程》主要关注前者。其提出，近年来的全球经验表明，世界各地尤其是发展中国家的城市中心特别容易受到气候变化以及其他自然和人为危害的不利影响，包括地震、极端天气、洪水、干旱、土地沉陷、水和空气污染等。
增强城市韧性的方法主要包括：采用新技术促进环境友好；加强粮食、水等资源的就近供应；加强土地、水、能源、森林等资源的可持续管理；以无害环境的方式管理和减少各类废弃物；鼓励节能和可再生能源利用；发展优质基础设施和制定空间规划；提高公众风险意识以及事前预防和灾后及时反应的抗灾能力建设；定期评估灾害风险等。
《新城市议程》传承了人居大会40年的可持续发展理念，与同时期联合国的重要文件SDGs和《巴黎协定》相互呼应，旗帜鲜明地表达了以城市为主体对气候变化负责和采取主动措施的态度，同时接受并发扬了韧性这个新生的概念，为未来一段时期的工作提供了方向性指引，发挥了承前启后的作用，既有传承，也有创新。未来这三个可持续发展纲领文件的协同实施令人期待。
“人居二”是最早纳入各级政府、非政府组织、学术团体、公民代表等多方参与者的联合国大型会议之一，“人居三”进一步强化了这一参与结构，并提出《新城市议程》的有效执行需要以包容各方、可执行和参与式的城市政策为依托，在各级政府、私营部门、民间社会、联合国系统和其他行动者之间建立更加密切的国际合作和伙伴关系。
《新城市议程》提倡国家适当下放财政、政治和行政权力，增强地方当局作为政策和决定制定者的权能，同时促进地方政府间对大都市区、城市走廊、跨界地区等新形态城市化空间的有效协同治理。另一方面，非政府的各方组织在《新城市议程》实施中的重要作用被着重强调，“人居三”秘书长克洛斯将其称为“我们在落地实施时的主要伙伴”。文中提出，面向未来的城市化综合方法必须涵盖“一个强大的公民社会参与决策机制”，包括建立利益相关者的多方伙伴关系、社区评估、合作机制、咨询和审查机制、所有权和责任共享的实施平台等。
虽然我们对于多元共治这一理念并不陌生，但在“人居三”上这一成果是得来不易的，也是在联合国具有领先性的。由于国家政府一直以来是人居大会乃至联合国的主要“玩家”，地方政府和民间社会的意见未能受到足够重视。此次“人居三”在筹备过程中就坚持纳入地方政府和其他利益相关方的全程参与，在《新城市议程》中立场鲜明地提出加强权力下放、促进协作参与，并提出务实举措，实现了进步和突破。
在这个全球城市人口首次超过农村人口的人居历史转折点上，作为城市领域在全球影响力最大的二十年发展纲领，《新城市议程》有着不言而喻的重要意义。
我们可以期待它在未来二十年里从影响国家政策框架，到影响各地城市实践，最终影响和改变我们的生活，促进实现一个更加公平的未来：公共服务平等地惠及全民，社会保障更完善，女性和残疾人不再遭遇就业歧视，人人自由地选择城市而不受户口限制，农民工得以真正融入城市……
以及一个更加可持续的未来：从容面对自然灾害不需要在城市里“看海”，高效智能的灾害风险预警，更多的清洁能源使用，更少的雾霾天，安全放心的食品，随处可见的公园绿地……当然，未来不是任何一个纲领文件所能许诺的，实现美好人居的愿景需要从政府到相关行业人员到公众的共同努力。
哥伦比亚大学社会学系教授
萨斯基亚·萨森（Saskia Sassen）
纽约大学人文学系教授、伦敦政治经济学院社会学系教授
理查德·桑内特（Richard Sennett）
“人居三”现场
2月25日
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萨斯基亚·萨森+理查德·桑内特
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