教育人权：国际标准与国家义务（二）
编者按：受教育权是教育法学的逻辑起点，但对受教育权中的权利存在不同的认识。管华老师基于对“受教育权利”中“权利”概念的再认识，提出了教育人权的概念，并根据国际公约等文件，提出了教育人权的国际标准与国家义务。感谢管华老师对“教育法学”公众号的授权，鉴于文章篇幅，公众号将分三次将文章全文推出。
教育人权：国际标准与国家义务（二）
管华
摘要：鉴于教育权、受教育权、受教育基本权利等概念使用的混乱，以国际人权法为基础提出“教育人权”的概念。以九大核心国际公约和国际人权机构一般性意见为主要依据，提出教育人权的国际标准，包括教育目的、各阶段教育人权和教育相关权利三方面。教育人权的国家义务，包括优先义务和核心义务、渐进义务与即刻义务，尊重、保护、给付和促进义务等，上述义务需要各国家政权机关合力才能实现。
关键词：教育权 受教育权 受教育基本权利 教育人权 国际标准 国家义务
二、教育人权的国际标准
二、教育人权的国际标准
冷战结束后，美国将“人权”的定义彻底劫持，在全球以“人权”和“人道主义”之名发动战争，人权成为大国的政治工具。针锋相对，中国提出了自己的人权观：人权首先是生存权和发展权、是集体权利，更强调经济社会文化权利。这是否意味着：国际人权标准根本就不存在？
所谓国际人权标准，是指由国际人权法或国际人权习惯法等国际性人权规范规定或确认的维护国际人权的准则。这种共同标准体现在以《世界人权宣言》和国际人权公约为核心的整个国际人权文书里，体现在国际人权习惯法中。[27] 世界上约两百多个国家在它们的宪法中或者通过批准国际法上的条约承认了人权的法律效力，将其视为所有政府行为都应遵守的具有根本重要性的标准。[28]如果不存在人权国际标准，上述国家的行为是不可思议的。[29]很多国家即使没有签署相应的国际人权公约，法院审理案件时，依然会参考相关的国际公约、国际习惯。讽刺的是，以“人权卫士”自居的美国，不仅没有签署主要的国际人权公约，所强调的也并不是国际公认的人权标准，而是美国自己的“专制与双重标准”。[30]在中国大国崛起的过程中，要融入并逐渐主导国际秩序，首先要明了现有的包括国际人权标准在内的国际秩序，而不是被美国所谓的人权标准牵着鼻子走。
（一）教育人权的国际标准研究综述
国内有关教育人权的国际标准的研究成果屈指可数，因此，首先对从人权角度研究受教育权的文献进行综述。
对2003-2013年中国大陆出版的人权著作的分析表明：国内学术界对人权一般层面讨论居多，多侧重从整体视野对人权做综合的理论分析或问题讨论，对具体权利研究不够活跃。对经社文权利研究严重不足，平均13.5种著作才有1种研究经社文权利，这与政策上高度重视形成明显反差。[31]
关于受教育权的研究虽然极为丰富，但从国际人权法的角度研究教育人权的成果却屈指可数。以“教育人权”为检索词在中国知网中进行“篇名”检索，只找到19条结果。尽管有一些遗漏，但至少说明“教育人权”这样的提法尚属于新生事物。
有一些作品直接论及了“作为人权的受教育权”，但实际并不是从国际人权法视角展开的。如苏林琴研究了“作为人权的受教育权”，更多的是论述了“受教育权利的人权与生存权属性”。[32]程斯辉探索了“人权视野中的受教育权”，主要分析了受教育权作为应有权利、法定权利和实有权利三方面。[33]范履冰论述“作为人权的受教育权”时，主要探讨了教育人类学视野中受教育权的本质，即人的可教育性。[34]
尹力指出人权特性是受教育权的根本属性，在笔者阅读范围内首次使用了“教育人权”的概念，并列举了部分国际人权文件有关受教育权的规定。[35]徐显明、白桂梅从人权法和国际人权法角度介绍了教育人权。[36]刘连泰对国际公约和我国宪法所规定的教育人权进行了文本比较。[37]王勇民对儿童权利的国际法保护进行了研究，其中涉及到了教育人权。[38]张卫国列举了主要国际人权文件中对教育人权的规定，分析了教育人权的国家义务和权利内容以及国际法文件的实施情况，并对《儿童权利公约》中教育人权条款的实施展开了研究。[39]
国内的教育人权研究是建立在国外相关研究的基础上的。在国外，道格拉斯·霍奇森对保障教育人权的国际文件进行了较深入的研究。[40]M.诺瓦克从十个方面对教育人权进行论述，构成后续研究的基础和纲领性文件。[41]
国内关于教育人权的研究以杨成铭和申素平的研究成果为代表。杨成铭对受教育人权及其促进和保护进行了研究，该研究从国际人权法规范的视角出发，探讨了教育人权的国际标准、教育人权保护的国际水平和中国保障教育人权所取得的进展，针对中国在履行保护教育人权中面临的挑战，提出了中国接近和赶上世界教育人权保护先进水平的对策。最突出的贡献是建立了教育人权的国际标准模型，并运用该模型“测量”中国承认和保护教育人权的实践。[42]他提出的教育人权的国际标准包括：（1）基本教育权：免费、在2000年前文盲率减半；（2）初等教育权：免费、义务性、在2000年前普及初等教育；（3）中等教育权：普遍设立、对所有人开放、逐渐免费；（4）高等教育权：根据能力对一切人开放、逐步免费、平等进入；（5）教育选择权：受教育者家长的权利、教育举办权。[43]
申素平提出教育人权的国际标准的框架，该框架由教育的目的、教育的受益权、教育的自由权、不歧视与制度保障五个维度，初等教育、中等教育、职业技术教育、高等教育与基础教育五个层次共同构成 。[44]并分析了国际人权法中的儿童受教育权以及弱势群体平等受教育权的保障。[45]
此外，廖艳研究了残疾人教育人权保障的国际标准，总结了我国残疾人教育人权保障的成就与问题，并提出了解决建议。[46]王慧以农村流动儿童义务教育为切入点，研究了教育人权中的平等受教育权在我国的实施。[47]王慧提出只有建立以中央财政为主的义务教育经费制度，才能保证流动儿童义务教育达到国际人权公约要求的免费、可获取性标准。[48]张雪莲对澳门教育制度与受教育权保护进行了介绍，其中关于国际公约与澳门教育人权保护的状况，值得借鉴。[49]
上述的研究已经达到较高水平，但仍有可完善之处：一是在内容上，已有的教育人权国际标准不无互相补充之处，如在教育目的、国家义务等方面。二是已有研究大多对各人权条约机构通过的一般性意见尤其是最新的一般性意见缺乏关注。
因此，本文将在已有研究的基础上，以国际公约和各人权机构最新的一般性意见为依据提出教育人权的“法定内容”。
（二）教育人权的国际标准的“法定内容”
1.规范依据
早在《联合国宪章》中就有两个条文涉及到受教育人权。此后九大核心国际公约，即《经济、社会、文化权利公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《残疾人权利公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，或多或少都和受教育人权有关。
除上述九大核心公约外，与受教育权有关的比较重要的国际公约还有《取缔教育歧视公约》、《设立一个和解及斡旋委员会负责对取缔教育歧视公约各缔约国之间可能发生的任何争端寻求解决办法的议定书》、《国际劳工组织社会政策基本目标和标准公约》、《关于难民地位的公约》、《关于无国籍人地位的公约》、1949年《关于战时保护平民的日内瓦条约》、1977年《1949年8月12日内瓦关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》、《技术与职业教育公约》、《修订的亚太地区承认高等教育学历、文凭和学位地区公约》。
上述国际公约具有法律效力。
比较重要的国际习惯有：《世界人权宣言》、《关于发展成人教育的建议书》、《关于教师地位的建议》、《关于促进国际了解、合作与和平的教育以及关于人权与基本自由的教育的建议》、《世界全民教育宣言》、《满足基本学习需要的行动纲领》、《特殊需要教育萨拉曼卡宣言及行动纲领》、《为了和平、人权和民主的教育的联合宣言》、《成人教育汉堡宣言》、《关于高等教育教学人员地位的建议》、《21世纪高等教育世界宣言：视角和行动以及适应高等教育变化和发展的优先行动纲领》、《达喀尔行动纲领 全民教育：实现我们的集体承诺》、《修订的关于技术与职业教育建议书》等。
此外，根据各国际人权公约设立的条约机构针对某特定条目或较广泛的专题问题提出了大量“一般性意见”/“一般性评论”（General comment）。经检索，与受教育人权有关的有：经济、社会、文化权利委员会通过的第1、3、5、6、9、11、13、16、20、21号一般性意见，人权事务委员会通过的第17、22、31号一般性意见，儿童权利委员会通过的第1、3、7、9、10、11、14、17号一般性建议，残疾人权利委员会第2号一般性意见等。
《世界人权宣言》虽然不是公约，但却具有习惯法的效力，代表了对《联合国宪章》中“人权”术语的权威解释，间接构成国际条约法，具有的法律效力远远超过联大通过的一般决议或其他宣言。[50]其余宣言的效力虽然低于《世界人权宣言》，但申明了一系列被国际社会普遍接受的原则、目标或标准，可以被视为国际上的“软法”。[51]各人权条约机构编写一般性意见，意在“帮助缔约国履行它们的报告义务”。[52]迄今为止，条约机构所发表的一般性意见数以百计，这些意见对于推动国际社会对国际人权标准的统一理解和适用，为缔约国切实履行尊重和保护人权义务提供了重要的理论依据。[53]因此，本文将上述公约、宣言和一般性意见作为讨论受教育人权标准的规范依据。
为了简化讨论，现将主要国际人权文书的英文简称列举如下：
中文全称 | 中文简称 | 英文简称 |
世界人权宣言 | 人权宣言 | UDHR |
经济、社会、文化权利国际公约 | 经社文权利公约 | ICESCR |
公民权利和政治权利国际公约 | 公民和政治权利公约 | ICCPR |
消除一切形式种族歧视国际公约 | 消除种族歧视公约 | ICERD |
消除对妇女一切形式歧视公约 | 消除对妇女歧视公约 | CEDAW |
禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约 | 禁止酷刑公约 | CAT |
儿童权利公约 | 儿童权利公约 | CRC |
保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约 | 保护移徙工人公约 | ICRMW |
残疾人权利公约 | 残疾人权利公约 | CRPD |
保护所有人免遭强迫失踪国际公约 | 免遭强迫失踪公约 | CPED |
2.教育目的
尽管国际公约并没有对“教育”下定义，[54]但诸多国际人权公约却明确规定了教育目的。笔者曾经认为：“教育目的不具备权利所要求的利益、主张、资格、权能、自由等五要素，不能直接产生权利。从法律关系的三要素看，教育目的作为权利，其主体和客体难以捉摸。”[55]但事实上，教育作为信仰与价值观传递的过程，作为基本人权，尽管所传授的具体内容在全球范围内无法具体规定，但其承载的价值观完全可以由法律提出明确要求。在主权国家范围内，义务教育阶段可以就教育内容，主要是教学大纲予以立法。
二战后的国际法和部分国内法，并非完全是“价值中立”的。从《联合国宪章》到《国际人权宪章》（含《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》）都以维护人的尊严作为战后国际秩序的基石。德国《基本法》第1条的“人的尊严”条款构成德国宪法秩序的最高价值，德国宪法法院通过著名的“社会主义帝国党违宪案”和“终身自由刑案”将德国对纳粹的拒斥和对人性尊严的尊崇表达的淋漓尽致，显示出与纳粹、与抹杀人性尊严相决裂的姿态。[56]
战后国际秩序的核心是保障人权，基石是人性尊严。从根本上讲，所有的基本权利都服从于人的尊严，共同构成以维护人的尊严为目的的相互关联和不可分割的客观价值秩序。[57]因此，教学内容所蕴含的价值目标以及教育过程本身也应符合人性尊严的要求，这是在教育人权规范中规定教育目的的主要原因。
国际人权法关于教育目的的规定确认受教育者的主体地位、家长的教育选择自由和教师的教学自由，确认受教育是权利而非义务，要求国家、教师和家长在施教过程中履行尊重受教育者人格尊严、传播特定价值观的义务。教育目的作为教育领域的“客观价值秩序”，对教育立法和执法有约束力。[58]
主要的国际人权公约规定的教育目的有以下几项：
（1）充分发展人的个性、尊严、才智和身心能力，对残疾人也应充分开发其潜力。《人权宣言》和《取缔教育歧视公约》只规定了充分发展人的“个性”，[59]《经社文权利公约》在“个性”的基础上增加了“尊严”，[60]《儿童权利公约》在“个性”的基础上增加了“才智和身心能力”。[61]《残疾人权利公约》还规定“充分开发人的潜力”，“最充分地发展残疾人的个性、才华和创造力以及智能和体能。”[62]上述公约所规定的教育目的是以个人为本位的教育目的观的体现，从裴斯泰洛齐、康德、赫尔巴特、福禄培尔到斯宾塞一脉相承。我国自清末以来，积贫积弱，“救亡压倒启蒙”，在教育目的上一直是以社会为本位的。新中国成立后，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育等几方面都得到全面发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”，给新中国的教育目的定下了基调。随着历史的发展，教育目的的定位先后是“劳动者”、“人才”、“建设者和接班人”，培养人的素质逐渐包括“德、智、体、美等方面”。与国际教育人权的此项目的标准相比，我国的教育目的基本包括了“才智和身心能力”，但在“个性、尊严”方便有所欠缺，这也是我国当下培养不出创新型人才、培养不出大师的关键原因之一。
（2）加强对人权、基本自由、人的多样性和《联合国宪章》所载各项原则的尊重，并使所有人能有效参加自由社会。《人权宣言》和《取缔教育歧视公约》只规定了“加强对人权和基本自由的尊重”。[63]《经社文权利公约》增加了使“所有人能有效参加自由社会”，[64]《残疾人权利公约》在《经社文权利公约》基础上增加了对“人的多样性的尊重”。[65]《儿童权利公约》在《人权宣言》基础上增加了“对《联合国宪章》所载各项原则的尊重”。[66]1991年之前，“人权”在我国属于禁语，但依然通过在宪法中规定公民基本权利的办法来保障公民的基本人权。只是表现出较强的义务本位、社会本位、国家本位的特点。1991年《人权白皮书》发布后，中国政府积极加入国际人权公约。2004年，“国家尊重和保障人权”写入宪法。上述公约，除《取缔教育歧视公约》外（相关内容已体现于《人权宣言》），我国均已批准，所以本项所规定的教育目的均对我国生效。在人民教育出版社的中小学系列教材中，八年级下册的《思想品德》全部是政治、人身、经济和文化权利的内容，高中阶段的《思想政治》课选修第五册《法律常识》也主要是讲授各种权利。六年级下册的《思想品德》有一个单元讲热爱和平、反对战争。高中的《思想政治》必修课第二册《政治生活》有一个单元讲国际社会，选修课第三册《国家与国际组织》有一个单元专门讲国际组织。总的来说，人权和《联合国宪章》的各项原则的内容在教学内容中体现较少。随着社会主义核心价值观中“民主、自由、平等、公正”各要素的深入学习和宣传以及四中全会决定中“把法治教育纳入国民教育体系”的要求的逐步实施，本项所规定的教育目的也会逐步实现。
（3）促进各国、各种族或各宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。《世界人权宣言》、《经社文权利公约》和《取缔教育歧视公约》做出了同样的规定。[67]《消除一切形式种族歧视公约》第7条也有类似规定。我国的教育法律和政策规定的教育目的并未涉及这方面，但在人民教育出版社的中小学系列教材中安排了相关内容：六年级上册的《思想品德》有一个单元主题是漫游世界，八年级上册的《思想品德》有一课讲“地球村”。
（4）培养对儿童的父母、儿童自身的文化认同、语言和价值观、儿童所居住国家的民族价值观、其原籍国以及不同于其本国的文明的尊重；培养儿童本着各国人民、族裔 、民族和宗教群体以及原为土著居民的人之间谅解、和平、宽容、男女平等和友好的精神，在自由社会里过有责任感的生活；培养对自然环境的尊重。以上规定于《儿童权利公约》第29（1）（C）、（D）、（E）条。我国的教育目的体现出较强的政治色彩，无论是与国际公约比较还是和韩国、日本、新加坡相比，教育目的没有强调培养“中国人”，相对忽视教育的文化传承功能，虽然 2001 年的新基础教育课程改革在总体目标上提出了“继承和发扬中华民族的优秀传统和革命传统”, 但仍更多地停留在形式上。[68]从教材看，国家认同、文化认同、爱护环境的相关内容贯穿于小学六年级。高考改革后，语文比例加大也有利于培养的语言的认同。虽然汉族对其他民族、种族一般持较宽容的态度，但依然面临宗教极端思想传播的挑战。
儿童权利委员会通过的关于教育目的的第1号一般性意见指出：儿童受教育权不仅是一个途径问题，而且也是内容问题。无论在校还是在其它地方，儿童不会因为走进了学校大门就失去了人权。教学目标必须是确保每个儿童学会基本的生活技能，不能有一个儿童在离校时还没有掌握应付生活挑战的能力。基本技能不仅包括识字和算术，而且也包括生活技能，例如有能力作出妥善的决定，以非暴力方式解决冲突，培养健康的生活方式，良好的社会关系和责任，辨别是非，创造才能及使儿童掌握追求生活目标的工具的其它能力。确保所提供的教育机会能够恰当地兼顾促进教育的身体、智力、精神和感情方面，知识、社会和实践层面，以及童年和人生的各个方面。[69]
3.各阶段的教育人权
教育人权的复杂性不仅在于它是两项基本权利言论自由和思想自由的有机结合，也在于受教育过程的阶段性和动态性。
（1）人人都有受教育的权利。《世界人权宣言》和《经社文权利公约》做出了同样的规定。[70]《消除种族歧视公约》、《消除对妇女歧视公约》、《保护移徙工人公约》、《残疾人权利公约》、《关于难民地位的公约》、《关于无国籍人地位的公约》、1949年《关于战时保护平民的日内瓦公约》和1977年《1949年8月12日内瓦公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》要求保障所有种族、各性别、移徙工人的每一名子女、残疾人、难民、无国籍人以及战争中的孤儿和武装冲突中被疏散的儿童的受教育权。[71]《取缔教育歧视公约》则从反对一切歧视角度确认了各特殊群体的受教育权。经济、社会、文化权利委员会关于老人权利的第6号一般性意见要求保证老人的受教育权利。[72]儿童权利委员会第7号、第10号和第11号一般性意见分别要求保证幼儿、被判处监禁的儿童和土著儿童的受教育权。在我国，主要涉及女童、农民工随迁子女和残疾儿童的受教育权保障问题。联合国儿童权利委员会2013年对中国第三和第四次合并定期报告的结论性意见依然指出，我国存在对残疾儿童、 外来务工人员子女在教育方面的歧视。据《<国家中长期教育改革和发展规划纲要>实施五周年评估情况图解》，2014年，残疾儿童随班就读达到70713人，被高校录取人数达48125人，均有大幅增长。农民工子女在公办小学和初中就读的比例分别达到78.5%和82.3%。[73]
（2）受教育人权的“4-A”模式，包括availability(可提供性)、accessibility(可获取性)、acceptability(可接受性)和adaptability（可适应性）四方面。“4-A”模式的典型分析由受教育权问题特别报告员卡塔琳娜·托马索夫斯基提出，不仅被经济、社会、文化权利委员会通过的关于受教育权的第13号一般性意见接受，而且被该委员会第12号食物权、第14号健康权、第15号水权、第17号文化产品权、第18号工作权、第19号社会保障权和第21号参加文化生活权的一般性意见普遍采用。可提供性要求缔约国在管辖范围内设置足够多能够运作的教育机构和方案。这些教育机构和方案需要何种配备什么才能运作取决于许多因素，如建筑物、男女卫生设备、教学材料等。可获取性要求在缔约国管辖范围内，人人都应该能够利用教育机构和方案，包括不歧视、实际可获取性和经济可获取性。可接受性要求教育的形式和实质内容，包括课程和教学方法，必须得到学生及其家长的接受。可调适性要求教育必须灵活，能够针对变动中的社会和社区的需求而进行调适，使其符合各种社会和文化环境中的学生的需求。2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，此后开始了长达十余年的中小学布局调整。调查显示，在所调查的700位小学生中，有412位学生上学距离变远，平均变远了9. 19公里，总体学生平均变远了4. 05公里；在所调查的911位初中生中，有424位上学距离变远，平均变远了10. 83公里，总体学生平均变远了4. 64公里。[74]上学距离远成为农村孩子辍学的首要原因。[75]学校撤并引发的校车事故、踩踏事故和学生性格扭曲的相关事例，屡见不鲜。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》首次提出“办好村小学和教学点，改善办学条件，配强师资力量，方便农村学生就近上学。”此后各地村小、教学点有所恢复重建，但在可提供性、可获取性是仍有不足。
（3）基本教育免费。《世界人权宣言》用的是“fundamental education”并译为“基本教育”，《经社文权利公约》用的是“fundamental education”并译为“基础教育”，《世界全民教育宣言》用的是“basic education”并译为“基础教育”，[76]主要指的是成年人接受的相当于我国小学和初中水平的扫盲教育，为了和我国通常将中小学教育称为基础教育相区别，这里使用了“基本教育”的提法。[77]《世界人权宣言》第26（1）条要求基本教育免费。《经社文权利公约》和《儿童权利公约》有所倒退，只要求“尽可能加以鼓励或推进”。[78]这里采用了《世界人权宣言》的标准。《消除对妇女歧视公约》第10（e）条要求保证妇女与男子接受成人教育的机会相同。《世界全民教育宣言》和《满足基本学习需要的行动纲领》的首要目标就是普及初等教育、扫除成人文盲和妇女教育。
（4）初等教育属义务性质并一律免费。初等教育指正规教育的第一阶段，相当于我国的小学教育。《世界人权宣言》、《经社文权利公约》和《取缔教育歧视公约》均作出上述规定。[79]《儿童权利公约》第28（1）（A）条则直接规定“实现全面的免费义务小学教育”。《经社文权利公约》第14条还要求，如果缔约国缔约时尚未做到免费，必须在两年内制定和采取一个行动计划，在合理的年限内实现初等教育属于义务性质并免费。
（5）中等教育包括中等技术和职业教育应普遍设立，对一切人开放，逐渐免费。中等教育是初等教育与高等教育之间的教育，相当于我国的初中和高中。《世界人权宣言》第26（1）条只规定“技术和职业教育应普遍设立”。《取缔教育歧视公约》第4（甲）条规定“中等教育普遍设立，并对一切人开放”。《经社文权利公约》第13（2）（乙）条在二者的基础上进一步规定“逐渐免费”。《儿童权利公约》第28（1）（B）条在《经社文权利公约》的立场上有所软化。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权利的第13号一般性意见指出：中等教育的内容包括完成基本教育和巩固终身学习和人的发展的基础。“对一切人开放”的含义是：一、中等教育不以学生的接受力或能力为转移。二、中等教育场所应分布于各国各地，使每个人都有平等的机会。技术和职业教育是各级教育的一个整体的部分。[80]
2014年联合国经社文委员会审议中国关于《经社文权利公约》执行情况的第二次报告指出：义务教育仍不免费，农村地区和城市贫困地区的儿童往往负担不起。中等教育费用过高，是造成学生、 特别是少数民族儿童和农民工子女辍学的主要因素之一。我国公立中小学已免收学费和杂费，但要择校，往往要承担高额的“择校费”。2015年11月18日召开的国务院常务会议指出：从2016年春季学期开始，国家统一确定生均公用经费基准定额；从2017年春季学期开始，统一对城乡义务教育学生（含民办学校学生）免除学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费。[81]
（6）高等教育根据能力，对一切人平等开放，逐渐免费。《世界人权宣言》、《取缔教育歧视公约》均规定“高等教育根据成绩对一切人平等开放”，《经社文权利公约》增加了“逐渐免费”。《儿童权利公约》规定“根据能力”使所有人都有受高等教育的机会。[82]世界上有些不少国家宪法规定公立高等教育免费，如希腊、立陶宛、哥伦比亚，但在笔者的阅读范围，只有《玻利维亚共和国宪法》规定“高等教育是义务教育”。[83]与中等教育对一切人开放不同，高等教育只能对一切人根据能力平等开放。根据能力或成绩平等与对弱势群体的关照并不矛盾，只不过我国少数民族高考加分政策已经实施了几十年，部分少数民族考生经济状况、汉语水平和汉族考生无异甚至高于汉族考生，对这部分非弱势考生，就不应继续加分。2014年习近平在中央民族工作会议上指出：尽可能减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异。少数民族高考加分政策问题，要区别两种情况：对国家通用语言已经普遍、教育水平大体相同的地区，可以逐步缩小差距，逐步做到一律平等；对语言文化差异较大、教育质量还不高的一些地区的少数民族学生，除应该大力普及双语教育、调整专业设置、提高教学质量外，还是要实行高考加分政策。[84]
4.教育相关权利
作为基本人权的受教育权与其他基本人权，如平等、宗教信仰自由，不可避免的发生竞合；为了保障受教育权，不仅受教育者，家长、教师和其他社会主体的相关权利也应得到保障。
（1）平等。《世界人权宣言》第2条规定：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”《经社文权利公约》和《公民和政治权利公约》都做出了同样的规定，《儿童权利公约》增加了不得因“民族、族裔、伤残”而有任何差别。[85]《取缔教育歧视公约》第1（1）条做出了类似规定并特别强调反对以下四方面歧视：第一，禁止任何人或任何一群人接受任何种类或任何级别的教育； 第二，限制任何人或任何一群人只能接受低标准的教育； 第三，对某些人或某群人设立或维持分开的教育制度或学校，但本公约第二条的规定不在此限；第四，对任何人或任何一群人加以违反人类尊严的条件。《消除种族歧视公约》、《消除对妇女歧视公约》、《保护移徙工人公约》、《残疾人权利公约》分别禁止对不同种族、性别以及移徙工人子女和残疾人的歧视。《关于难民地位的公约》和《关于无国籍人地位的公约》则要求对难民和无国籍人在初等教育阶段与本国民同等对待。[86]
（2）父母教育选择自由，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育。《世界人权宣言》只规定了父母对其子女受教育种类的选择权。《经社文权利公约》和《公民和政治权利公约》在此基础上，均规定了父母保证其子女按照其信仰接受道德和宗教教育的自由。[87]《保护移徙工人公约》和《取缔教育歧视公约》均只规定了不被强迫信仰和父母保证其子女按照其信仰接受道德和宗教教育的自由。[88]人权事务委员会通过的关于思想、良心和宗教自由的第22号一般性意见指出：允许学童在公立学校接受有关宗教和道德的一般历史的教育，但应该采取中立和客观的教育方式。包括特定宗教或信仰在内的公共教育，必须规定符合父母和法定监护人愿望的不歧视例外办法或备选办法。[89]我国现行政策要求“就近入学”，不允许在公立学校之间“择校”，但允许自由选择私立学校。2015年11月18日召开的国务院常务会议提出，实现“两免一补”经费随学生流动可携带，对民办学校也免除学费，提供生均经费，有利于家长自由选择。在父母基于宗教信仰的选择上，以云南西双版纳为例，佛寺教育与义务教育之间存在一定冲突，既存在佛寺教育质量差、不达标的问题，也存在乡村家长希望子女进入佛寺教育但小和尚没兴趣的问题。[90]
（3）个人或团体设立及管理教育机构的自由。《经社文权利公约》和《儿童权利公约》均作出以上规定，同时要求所设立的教育机构达到国家最低标准。[91]《取缔教育歧视公约》规定，少数民族的成员有权进行他们自己的包括维持学校在内的教育活动。[92]设立教育机构的自由是教育选择的前提，如果国内只允许政府设立的教育机构存在，并按照统一标准教学，那么父母的教育选择自由也就不复存在了。基于对现行教育的失望，我国有不少家长选择自己在家教育孩子或者将孩子送往私立教育机构，如“孟母堂”。但是这些“在家上学”的机构很难达到《教育法》、《义务教育促进法》和《民办教育促进法》所规定的师资、校舍以及教学仪器资料等办学条件。[93]
（4）学术自由。《经社文权利公约》第15（3）条规定了“尊重科学研究和创造性活动不可缺少的自由”。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权的第13号一般性意见指出：只有在教员和学生享有学术自由的情形下，才有可能享受到受教育的权利。为了享受学术自由，必须实现高等教育机构的自主。[94]国际劳工组织和联合国教科文组织联合发布的《关于教师地位的建议》和《关于高等教育教学人员地位的建议》均要求教师应享有学术自由。我国宪法第47条规定了“科学研究自由”，《高等教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》均有类似规定，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和2014年的《高等学校学术委员会规程》则明确规定了“学术自由”。
（5）不受体罚。《儿童权利公约》第28（2）条明确：学校执行纪律的方式应符合儿童的人格尊严。经济、社会、文化权利委员会关于受教育权的第13号一般性意见指出：体罚、当众羞辱或侵犯《世界人权宪章》中其他权利的学校纪律都不符合人性尊严。[95]儿童权利委员会第1号、第8号一般性意见持同样的观点。[96]既然教育的目的是发展人的个性与尊严，执行损害人性尊严的学校纪律显然与教育目的背道而驰。我国《义务教育法》明确规定教师不得体罚学生，在《教师法》中还规定了教师体罚学生应当承担的责任，但现实生活中教师体罚学生造成伤害的新闻依然屡见不鲜。
（6）建立学校制度。《经社文权利公约》第13（3）条要求积极发展学校制度，设置奖学金制度，不断改善教员物质条件。这要求缔约国必须就学校制度拟订通盘的发展战略，该战略在政府的工作事项中居于优先地位。奖学金制度应该增进处境不利的个人在受教育机会方面的平等地位。[97]同时，学校制度应有弹性，各级间保持适当关连，不致学童受限于某些因素而无法依其能力表现升级，[98]并关注到残疾儿童的特殊需要。[99]改善教员物质条件则在《关于教师地位的建议》和《关于高等教育教学人员地位的建议》有明确表述。我国在高等教育本专科阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、国家助学贷款（包括校园地国家助学贷款和生源地信用助学贷款）、师范生免费教育、退役士兵教育资助、基层就业学费补偿助学贷款代偿、服义务兵役国家资助、新生入学资助项目、勤工助学、学费减免等多种形式有机结合的高校家庭经济困难学生资助政策体系。《教师法》规定“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。近年来，拖欠教师基本工资较为少见，但拖欠绩效工资的情况时有发生。高校教师工资很低，绩效工资或津贴较高，但没有法律保障且在退休后只能领取基本工资。
参考文献
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[52] Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment Introduction, in HRI/GEN/1/Rev.7, 12 May,2004,pp.7。
[53] 尹生：《核心国际人权条约缔约国报告制度:困境与出路》，《中国法学》2015年第3期。
[54] 欧洲人权法院在the Campbell and Cosans Case案中指出，广义的教育是指成年人将其信仰、文化和其他价值观传播给年轻人的整个过程。See the judgment of 25 February 1982, Campbell and Cosans v. United Kingdom, A. no.48. 联合国教科文组织将教育界定为：“社会生活的整个过程，通过该过程，个人和社会团体有意识的在国家和国际社会中为了国家和国际社会的利益，学会发展他们个人整体的能力、态度、技艺和知识。”1974年《关于促进国际了解、合作与和平的教育以及人权与基本自由的教育的建议》第1（a）条。狭义的教育指学校及教育机构的教育，本文取狭义。
[55] 管华著：《儿童权利研究——义务教育阶段儿童的权利与保障》，法律出版社2011年版，第93页。
[56] “社会主义帝国党违宪案”和“终身自由刑案”可参见张翔主编：《德国宪法案例选释 第1辑 基本权利总论》，法律出版社2012年版，第264页，第184页。
[57] 白桂梅主编：《人权法学》，北京大学出版社2011年版，第29页。
[58] 关于教育目的与人的自主性，还可参见温辉著：《宪法与教育——国家教育权研究纲要》，中国方正出版社2008年版，第173页。
[59] 《世界人权宣言》第26（2）条。《取缔教育歧视公约》第5（1）（甲）条。
[60] 《经社文权利公约》第13（1）条。
[61] 《儿童权利公约》第29（1）（A）条。
[62] 《残疾人权利公约》第24（1）（一）、（二）条。
[63] 《世界人权宣言》第26（2）条。《取缔教育歧视公约》第5（1）（甲）条。
[64] 《经社文权利公约》第13（1）条。
[65] 《残疾人权利公约》第24（1）（三）、（一）条。
[66] 《儿童权利公约》第29（1）（B）条。
[67] 《世界人权宣言》第26（2）条。《经社文权利公约》第13（1）条。《取缔教育歧视公约》第5（1）（甲）条。
[68] 容中逵：《论教育目的表述的国民性问题———战后中、韩、日、新四国教育目的之国民性比较分析》，《外国教育研究》2006年第12期。
[69] 儿童权利委员会第1号一般性意见：教育的目的，第3、8、9、12段，载于CRC/GC/2001/1(2001)号文件，汇编于联合国文件HRI/GEN/1/Rev.6 at 282(2003年)。
[70] 《世界人权宣言》第26（1）条。《经社文权利公约》第13（1）条。
[71] 《消除种族歧视公约》第5辰（5）条。《消除对妇女歧视公约》第10条。《保护移徙工人公约》第30条。《残疾人权利公约》第24（1）条。《关于难民地位的公约》第22（1）条。《关于无国籍人地位的公约》第22条。《关于战时保护平民的日内瓦公约》第24条。《1949年8月12日内瓦公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》第78（2）条。
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[77] 参见杨成铭著：《受教育权的促进与保护》，中国法制出版社2004年版，第103-106页，第110-111页。
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[80] 经社文权利委员会第13号一般性意见：受教育权利，第12、13、15段，载于E/C.12/1999/10号文件。
[81] 《2017年中小学将免学费书费》，《千山晚报》2015年11月19日第A01版。
[82] 《世界人权宣言》第26（1）条。《取缔教育歧视公约》第4（甲）条。《经社文权利公约》第13（2）（丙）条。《儿童权利公约》第28（1）（C）条。《世界人权宣言》（英文本）使用的是“merit”，中文官方文本翻译为“成绩”。《经社文权利公约》（英文本）使用的是“capacity”，中文官方文本翻译为“成绩”。《儿童权利公约》（英文本）使用的是“capacity”，中文官方文本翻译为“能力”。
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[85] 《经社文权利公约》第2（2）条。《公民和政治权利公约》第26条。《儿童权利公约》第2（1）条。
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[87] 《世界人权宣言》第26（3）条。《经社文权利公约》第13（3）条。《公民和政治权利公约》第18（4）条。
[88] 《保护移徙工人公约》第12（2）、（4）条。《取缔教育歧视公约》第5（1）（乙）条。
[89] 人权事务委员会：第22号一般性意见：第18条，第6段，in HRI/GEN/1/Rev.7, 12 May,2004,pp.154。
[90] 郑毅著：《同一主体的基本权利冲突：傣族佛寺教育与义务教育关系研究》，法律出版社2015年版，第15页、第55页。
[91] 《经社文权利公约》第13（4）条。《儿童权利公约》第29（2）条。
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[93] 管华著：《儿童权利研究——义务教育阶段儿童的权利与保障》，法律出版社2011年版，第121页。
[94] 经社文权利委员会第13号一般性意见：受教育权利，第38、40段，载于E/C.12/1999/10号文件。
[95] 经社文权利委员会第13号一般性意见：受教育权利，第41段，载于E/C.12/1999/10号文件。
[96] 儿童权利委员会第1号一般性意见：教育的目的，第8段，载于CRC/GC/2001/1(2001)号文件，汇编于联合国文件HRI/GEN/1/Rev.6 at 282(2003年)。第8号一般性意见：儿童受保护免遭体罚和其他残忍或不人道形式惩罚的权利，载于CRC/C/GC/8(2006)号文件。
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[98] 《关于教师地位的建议》第4（10）（f）条。
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作者简介：管华，法学博士，西北政法大学行政法学院副教授，陕西师范大学教育学院博士后。
文章来源：全文发表于《人权研究》2016年第16卷
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