魏文池｜公共管理中的政府财政预算问题：最新代表性研究及探讨

公共管理中的政府财政预算问题：

最新代表性研究及探讨

魏文池

（中国人民大学）

引文参考：魏文池.2021.公共管理中的政府财政预算问题：最新代表性研究及探讨[J].公共管理评论，3(1)：网络首发

【编者按】为提高学术成果的传播效率，凡《公共管理评论》录用的文章，将在本刊知网主页和公众号网络首发。

摘要

   政府财政预算是公共管理学科的一个重要研究领域。本文选取近期在国际公共管理研究顶级期刊 Public Administration Review 上发表的四篇学术论文分别加以介绍。论文的主题分别为政府财政盈余与政府腐败、征税信息与民众对政府债务的态度、政府财政破产的后果以及政府财政审计。所选择的论文在研究主题、理论建构、研究方法上有众多值得学习、借鉴的地方。本文在详细介绍四篇论文的研究背景与研究问题、理论分析与假设、研究方法与研究发现的基础上简要指出每篇论文存在的局限或不足。最后,本文对国内公共管理领域的政府财政预算研究进行简单总结和展望。

关键词

   财政盈余;征税信息;市政破产;财政审计

一、 引言

政府财政预算研究具有重要的实践价值和学术价值。对于实践而言,财政预算资源是公共组织的基石和命脉(Kioko et al. ,2011);完善的财政预算制度是实现公共问责的重要机制(Ma and Hou,2009; Ma,2009);财政预算能力是国家治理能力的重要支柱(Ma,2009; Schick,1990)。对学术研究而言,政府财政预算是一门融汇政治学、经济学和公共管理的理论和研究方法的学问。因其关注预算资源分配,所以必然与政治博弈有关;因其围绕政府收入和支出展开,所以与经济学密不可分;因其聚焦如何有效管理公共财政资源,所以必然涉及公共管理的理论和研究视角。三个学科对政府财政预算的研究以“纳税人的钱”为链接,但各个学科的侧重点和落脚点有明显的差异。政治学关注“纳税人的钱”分配的利益博弈和结果,经济学关注“纳税人的钱”对个人和组织的经济行为的影响,而公共管理更关注政府官员如何收取、管理和花费“纳税人的钱”。在政府财政预算研究中,三个学科的理论和研究方法应该互相补充,任何一个学科的缺席都显得不足。

本文选择最近在国际公共管理研究顶级期刊 Public Administration Review 上发表的四篇学术论文加以介绍,分别为 Wei(2020a)关于政府预算稳定基金对政府腐败影响的研究,Brunner et al. (2020)关于征税信息对选民对政府债务支持度的影响的研究,Abott and Singla (2021)关于城市财政破产申请后果的研究,以及 Yang (2020)关于政府财政审计独立性的研究。选择这四篇论文的标准在于:第一,四篇论文都是最新发表在国际公共管理顶级期刊上的研究成果,具备极高的时效性;第二,四篇论文涉及公共管理和政府财政预算研究领域的重要研究主题,如参与式预算、政府财政可持续性、财政预算与问责等;第三,在实证研究方法上,四篇论文代表着公共管理学者应该努力的方向,如论文中应用了工具变量( instrumental variable)、随机问卷实验(random survey experiment)、倾向得分匹配(propensity score matching)、双重差分(difference-in-difference)等因果推断研究方法;第四,四篇论文都以美国州和地方政府为研究背景,其对我国政府财政预算的实践和学术研究可以起到“他山之石,可以攻玉”的作用。本文在详细介绍四篇论文的研究背景与研究问题、理论分析、研究方法与研究发现的基础上简要指出每篇论文存在的局限或不足。本文最后对国内公共管理领域的政府财政预算研究进行简单总结和展望。

二、 财政盈余、制度约束与政府腐败

Wei W C. 2020a. Fiscal slack, rule constraints, and government corruption [J]. PublicAdministration Review. Online First. DOI: 10. 1111 / puar. 13299.

(一) 研究背景与研究问题

虽然在不同国家和地区以及不同文化背景下,腐败的内涵有所差异,但是一般而言,政府腐败可以被定义为公职人员滥用公权力谋取私利的行为( Tavits,2007;Liu and Mikesell,2014; Nelson and Afonso,2019; Wei,2020a)。政府腐败会从根本上破坏民主的价值核心理念、扭曲民众与政府之间的权力委托关系、侵蚀民众对公共部门的信任(Zhang and Kim,2018)。此外,大量现有的研究发现政府腐败对经济发展、生产力提升、私人投资、社会公平有害(Friedman et al. ,2000; Wei,2020a)。政府腐败在美国一直是一个不可忽略的问题。根据美国司法部廉政署( Public IntegritySection)向国会提交的报告,1976—2014 年一共有 30726 名联邦、州和地方政府官员因违反与腐败有关的联邦法律而被定罪。并且,在这近 30 年间,被定罪的官员数量总体呈上升趋势(Wei,2020a)。

腐败的诱因一直是政治学、经济学、公共管理研究中的热门话题( Treisman,2007)。在现有的研究中,政府腐败有两种主要衡量指标。一种是用被查处和定罪的官员数量衡量政府腐败程度,另一种是利用对民众、商人、学者等的问卷的清廉或腐败感知度衡量政府腐败程度 ( Nelson and Afonso, 2019; Silitonga et al. , 2019;Zhang et al. ,2019)。现有的英文文献已经从社会经济环境、文化和宗教因素、政治制度、选举制度、执法力度、官僚结构、组织特征、职业精神、内在激励等宏观、中观、微观视角对政府腐败的影响因素进行了系统的研究( 如 Treisman, 2000, 2007;Montinola and Jackman, 2002; Alt and Lassen, 2003, 2014; Gerring and Thacker,2004; Lederman et al. , 2005; Glaeser and Saks, 2006; Goel and Nelson, 2011; Araralet al. , 2019; Jancsics, 2019; Nelson and Afonso, 2019; Silitonga et al. , 2019; Zhanget al. , 2019 等)。

虽然已有的关于政府腐败的影响因素的证据已经十分丰富,但现有研究至少在三个方面存在局限或不足。第一,现有的关于政府预算和财务管理对政府腐败影响的研究十分欠缺(Wei,2020a)。第二,现有的实证研究大多没有探讨和解决内生性问题(endogeneity problem),因此所得到的研究证据仅仅只能被解释为关联性而非因果性。第三,现有的研究大多采用一年的组织或个人截面数据,这大大降低了利用更科学和复杂的计量模型探究政府腐败的决定因素的可能性。针对这些研究缺陷,本论文采用因果推断模型中的工具变量研究方法、以美国州政府为研究样本探究州政府的预算稳定基金(budget stabilization funds or rainy day funds)①是否会影响政府腐败。

① 美国州预算稳定基金是州政府为了预防财政危机、维持预算支出稳定而专门设立的预算储备基金。一般而言,在经济和财政状况较好时会有部分资金被存入预算稳定基金,以供经济和财政状况较差时之需。关于资金的存入和取出,州政府有专门的立法规范。

(二) 理论与假设

官僚预算最大化理论把官僚描绘成追逐个人私利的理性经济人( Niskanen,1968, 1971, 1975)。似地,Frant (1996)的政府官员强激励和弱激励理论认为,由选举产生的政客的行为主要受到赢得更多选票的强激励影响。而公共官僚的行为动机与政治性的选举没有直接关联,其受到非政治性的因素如薪金、职务津贴、公众声誉、任免权、部门产出、部门管理的便利性的影响(Niskanen,1971)。这些影响因素多数跟政府预算和财政盈余有关(Wei,2020a)。换言之,预算资源和预算盈余能为公共官僚满足自己私利最大化的目标服务。另外,在政客与官僚的委托—代理人关系中,官僚可以利用信息不对称的优势和不确定性为自己谋取私利。官僚滥用公共权力的一种有效手段是创造和利用组织盈余(Mueller,2003),其中财政盈余( fiscalslack)是一种重要类型。相对于选民和选举产生的政客,公共官僚在政府提供的公共产品的实际成本以及公众的需求曲线方面通常拥有信息优势。此外,选民的理性无知 和 官 僚 的 议 程 设 定 权 力 结 合 在 一 起, 为 官 僚 滥 用 财 政 盈 余 创 造 了 机 会(Buchanan and Wagner,1977; Romer and Rosenthal,1978)。由以上理论分析,本论文提出的第一个理论假设是,州政府的预算稳定基金对政府腐败程度有正向的影响。

但是,从另一个理论视角而言,州政府预算稳定基金也有可能起到抑制腐败的作用。在官僚模型(bureaucracy models)中,不确定性促使官僚利用自由裁量权实现个人利益最大化的目标(Mueller,2003)。因此,减少政治机构(political institution)和行政程序(administrative procedure)中存在的不确定性是遏制官员自由裁量权和滥用权力的有效手段。州政府预算稳定基金是在授权立法的基础上正式建立的储蓄基金(Wei and Denison,2019),其能够降低政府财政盈余管理方面的不确定性(Wei,2020a)。在受规则约束的储蓄基金中积聚财政盈余就如同把闲置的资金锁在保险箱里,储蓄基金可以被视作保险箱,相关的存取规则可以被比作保险箱的锁。政府官僚可能会想办法从保险箱中窃取财政盈余,以达到服务自己私利的目标。然而,如果不将财政盈余保存在保险箱中,财政盈余可能更容易受到官僚的操纵,从而导致更多的滥用。从这个意义上讲,州政府预算稳定基金扮演了一个保险箱的角色,其能够防止官员的滥用行为,从而减少政府腐败。由以上理论分析,本论文提出的第二个理论假设是,州政府的预算稳定基金对政府腐败程度有负向的影响。

中位选民理论(median voter theory)和Tiebout 模型认为民众可以利用“用脚投票”和“用手投票”的机制实现对官员的有效约束。然而实现这种有效约束的前提条件是十分苛刻的(Rose,2010)。因此,制度约束在实现对政府官员约束的过程中扮演着十分重要的角色。预算稳定基金是美国各州财政管理和预算制定的一项重要制度。州政府预算稳定基金的一个重要特征是,州法律明确规定了存入和取出资金的程序。根据现有的研究,州政府预算稳定基金的存、取规则被分别分为从松到严的四种(Wei and Denison,2019;Wei,2020a)。更严的存取规则能够更有效地约束官员的财务管理行为、降低官员操纵政府财政盈余的可能性。因此,本论文提出两个假设,即更严的存入规则和更严的取出规则对政府腐败程度有负向的影响。

(三) 研究方法、研究发现与论文简评

在政府腐败的影响因素研究中,由于数据和研究方法的缺陷,内生性问题广泛存在。这使得所得到的实证研究证据可能是有偏误和不可靠的。工具变量估计是解决内生性问题的有效方法。在本论文中,作者利用 1998—2012 年美国每个州辖区内发生的自然灾害的次数和持续的天数作为州政府预算稳定基金存量 ( fundbalance)的工具变量,用以研究州政府预算稳定基金对政府腐败度的影响。州政府自然灾害数据来源于美国空间灾害事件和损失数据库( Spatial Hazard Events andLosses Database for the United States, SHELDUS)。自然灾害的种类包括雷暴、飓风、洪水、野火和龙卷风,以及山洪暴发和暴雨等。

作者认为,自然灾害的发生,特别是其具体发生的时间和持续天数,相对而言具有随机性,因此其与腐败决定模型中无法被观测或无法被衡量的存在于误差项(errorterm)的因素无系统性关联,这满足了工具变量的有效性( validity)。另外,自然灾害的次数和持续的天数从理论和实证研究证据上都可以被证明会影响州政府预算稳定基金存量。理论上,自然灾害的发生会影响州经济增长和失业率,从而影响州政府税收和财政盈余。另外,预算稳定基金的一个重要作用是在发生经济和财政危机时为州政府提供资金支持。因此,自然灾害的发生可能会迫使政府动用预算稳定基金。这种理论推论有实证研究证据作为支撑(Pope and Leland,2019)。在此基础上,论文作者也提供了统计证据证明被选择的工具变量的可靠性。另外,本论文利用美国司法部廉政署向国会提交的报告中所公布的每年因违反与腐败有关的联邦法律而被定罪的官员的数量(除以人口数或公务员数)作为州腐败程度的衡量指标。作者应用两阶段最小二乘法(two-stage least squares, 2SLS)进行回归分析。

研究证据表明,州政府预算稳定基金充当了政府预算盈余的“保险箱”,其有助于降低政府腐败程度。人均预算稳定基金余额每增加一个标准差会减少与腐败相关的被定罪的官员每百万人约 3 个。或以另一种方式计算,人均预算稳定基金余额每增加一个标准差会减少与腐败有关的被定罪的官员每千名政府雇员约 44 ~ 50 个。另外,州政府预算稳定基金在遏制政府腐败方面的效力取决于相关的存取规则。具体来说,预算稳定基金受相对宽松的存款规则和更严格的取款规则约束时可以更大程度上减少政府腐败。

本论文最大的局限在于,作者没有把政府预算稳定基金对政府腐败的影响的逻辑过程梳理清楚。特别是当作者用每年因腐败而被定罪的官员数量衡量政府腐败程度时,如何把预算稳定基金与跟财政预算无关的腐败案件联系起来是一个十分关键的问题。在这一点上作者并没有给出一个很好的解决方案。因此,如果论文能更多地融入案例分析,深入挖掘预算稳定基金与政府腐败的关联,这会使得论文的逻辑和结论更有说服力。第二个值得商榷的问题与政府腐败衡量方法有关。本文采用的衡量政府腐败程度的方法最主要的问题在于,其只能反映被揭露的腐败问题,而那些依旧隐藏的腐败问题并不能体现在所得到的判刑数据中。虽然用问卷调查的方法获取民众腐败感知度以衡量政府腐败程度也存在十分明显的问题(例如,腐败感知与个人对腐败的认定和容忍程度密切相关,而每个人对腐败的认定和容忍度受各种主观因素的影响)。在数据可获取性问题得到解决的前提下,如果论文能采用两种不同的衡量政府腐败的方法进行稳健性检测,其研究结论会更有说服力。

三、 征税信息和选民对政府债务的支持度:

 基于随机问卷实验的证据 

Brunner E J, Robbins M D, Simonsen B. 2020. Property tax information and support for schoolbond referenda: Experimental evidence[ J]. Public Administration Review. Online First.DOI: 10. 1111 / puar. 13201.

(一) 研究背景和研究问题

美国州和地方政府( state, county, municipality, school district, special-purposedistrict)有权合法发行市政债券(municipal bond)。2009—2018 年,美国州和地方政府共发行了 4. 1 万亿美元债券,这是州和地方政府基础设施以及公立学校建设和维护的重要资金来源(Brunner et al. , 2020)。市政债券可以分为两大类:一类为一般责任债券(general obligation bond),其本金和利息的偿还由政府信誉和纳税人税收作为担保,即政府有义务用纳税人的税收偿还债务,除非政府根据破产法 Chapter 9 申请破产(Abott and Singla,2021);另一类为收益债券(revenue bond),其本金和利息的偿还由债券投入所运营的公共工程(如桥梁、公路、垃圾回收和污水处理设施等)的收益偿还。

很多州政府会在宪法中明确规定地方政府发行债券所要遵循的法定程序。例如,州政府一般会要求学区政府发行债券前必须得到选民的投票通过( Brunneret al. ,2018, 2020)。因此,在公共财政与预算研究领域,一个重要的研究问题是,什么因素会影响选民投票支持或反对政府的债务发行议案。已有的研究已经探究了债务发行数量、政府规模、选民受教育水平和政治意识形态、投票时间、选民税负等因素对选民对债务发行的支持度的影响(Holcombe and Kenny, 2007; Bowers et al. ,2010; Bowers and Chen, 2015; Wei and Butler, 2020)。然而,关于债务对地方房地产税所造成的潜在后果的信息对选民支持或反对态度的影响的实证研究证据欠缺(Brunner et al. , 2020)。针对此研究不足,本论文的核心研究问题有两个:第一,如果在选票上加上债券发行会造成房地产税增加的信息影响选民的支持度吗?第二,选票上关于债券发行会造成房地产税增加的信息的不同文字表述影响选民的支持度吗?

(二) 理论分析与假设

地方政府税收和债券发行的目的是公共产品和服务供给。因此,民众对公共产品和服务的不同需求偏好会直接影响其对政府税收和债务政策的态度。在政治经济学领域,对这一问题的探究的经典理论是中位选民理论(median voter theory)。根源于这一理论的实证研究主要关注选民的收入、税负、教育水平、年龄等特征对其对公共产品和服务(以及相应的税收和债务)政策偏好的影响(Bergstrom and Goodman,1973)。另外,委托—代理人理论(principal-agent theory)也可以很好地解释债务发行所造成的房地产税增加的潜在影响的信息会如何影响民众对债券发行的态度。委托—代理人理论的基本假设是委托人和代理人有不同的利益诉求,代理人可以利用信息不对称优势追求自己的利益最大化目标而牺牲委托人的利益。在公共选择学派的政治经济学家看来,民众对政府官员的监督和约束的手段存在不足,因而很难有效制约官僚预算最大化的行为(Wei and Butler, 2020)。另外,官员在公共财政政策制定中往往拥有议程设置的权力(Wei, 2020b)。例如,在地方政府债务发行中,官员一般拥有提出发债议案的权力,下一步才是选民投票决定是否通过发债议案(Wei and Butler, 2020)。表面上看,选民拥有最终决定权,然而,选民在信息和制度设置上所处的劣势会极大削弱其获取最优方案的能力。例如,官员可以在发债时间、数量以及选票方案上做出对自己有利的议程设置;官员可以利用议案捆绑的方式迫使选民做出让步;选民由于知识和信息获取能力的局限往往对债务增加会造成的后果并不明晰。这一系列因素会导致选民在是否支持债务发行这一重要议题上做出对自己不利的决策。因此,在债务发行投票过程中,关于债务增加对民众税负的影响的信息供给能够在一定程度上减轻官员与民众信息不对称的问题、增加财政信息透明度、有助于民众在投票过程中做出更符合自己利益诉求的决策。

另一种理论视角不是建立在对官员自利倾向的基本假设上,但也承认选民的有限理性。财政幻觉理论(fiscal illusion theory)认为,纳税人总是低估债务增加导致的将来为了偿还债务需要增加的税负的当前价值。因此,民众往往更倾向于选择政府债务的方式而不是增税的方式增加公共产品和服务的供给。另外,源自于有限理性的税收规避倾向也使得民众对“税收”一词有天然的负面评判,从而影响其决策和行为(Blaufus and Möhlmann, 2014)。根据以上理论分析,本论文的基本假设是,在债务发行投票过程中,关于债务增加对民众税负的影响的信息可能会减轻选民的财政幻觉,使其更加清楚地认识到债务的发行会导致将来税负的提升。同时,选票上出现“纳税”一词会引起选民对税收的反感,从而对增加债务发行持负面的态度。

(三) 研究方法、研究发现与论文简评

本论文采用大样本随机问卷实验进行实证研究。随机实验近年被越来越多地应用到社会科学研究中用以探索因果关系。实验样本通过盖洛普概率面板(Gallupprobability-based panel)获取,通过随机电话拨号的方法招募受访者。论文获得的有效样本为 8440 个受访者。受访者在同意参与调查后会被要求完成一项在线问卷。在问卷中,受访者被随机分配提供不同信息的五项投票方案的一项,并被要求选择支持或反对债务发行。五项投票方案中第一项作为控制组,另外四项作为实验组。分别如下:

第 0 组:学区政府是否应发行 2500 万美元的债券用于学校建设?

第 1 组:学区政府是否应发行 2500 万美元的债券用于学校建设? 如果你投赞成票,你就是在投票支持增加房地产税。

第 2 组:学区政府是否应发行 2500 万美元的债券用于学校建设? 这些债券预计将导致每 100 美元的房地产评估价值增加 0. 11 美元房地产税。

第 3 组:学区政府是否应发行 2500 万美元的债券用于学校建设? 这些债券预计将导致每 100 美元的房地产评估价值增加 0. 11 美元房地产税,或者每 10 万美元价值的房地产增加 110 美元的房地产税。

第 4 组:学区政府是否应发行2500 万美元的债券用于学校建设? 如果你投赞成票,你就是在投票支持增加房地产税。学校建设预计将会提高教学质量。

作者用两种方法进行组间平衡检测(balance test)。第一种方法比较五个组的受访者的可观测特征(如年龄、教育水平、种族、收入水平、性别等)的平均值是否有统计学意义的差异。第二种方法把每个受访者分配到的实验组的代号作为因变量、把受访者的可观测的特征值作为自变量进行回归分析。测试结果都表明,实验分组的随机性是有效的。

作者建立计量模型进行数据分析,分析单位为 8440 个受访者。、在模型中,因变量为受访者是否支持增加债务发行(dummy variable),自变量为受访者被分配到的实验组的代号(5 个 dummy variables,其中第 0 组为控制组)。

实验结果表明,与分配到第 0 组的受访者相比,分配到其他四个实验组的受访者对发行债券的支持度更低,并具有统计学意义的显著性。更具体而言,在债券发行投票的选票上提供税负增加的信息会降低受访者对发债的支持度 6 ~ 9 个百分点。另外,证据表明,四个实验组虽然提供不同的关于发债后税负增加的信息,受访者对发行债券的支持度没有统计学意义上的显著差异。除此之外,作者做了一系列异质性检测,分别根据受访者是否为房产所有者、年龄是否在 40 岁以上、收入水平是否在7 万美元以上、是否拥有本科以上学历以及受访者是否来自于有法律规定在债务发行中必须提供税负上升的相关信息的州对不同研究样本进行数据分析。研究结果基本一致。

本论文的局限与随机问卷实验研究方法有关。一个成功的随机实验应该解决好样本选择和随机分配的问题。前者事关实验证据的外部有效性,后者事关实验证据的内部有效性。论文在样本选择上存在瑕疵。作者通过随机电话拨号的方法招募实验受访者,然而,电话拨号的拒访率一般会很高,这会严重影响所得到的实验样本的代表性和研究证据的外部有效性。即使没有完美的方法解决这一问题,作者需要做的最基本的工作是比较和讨论实验样本( sample)与总体( population)的关键特征的平均数差异是否存在统计学意义上的显著性,以此确认实验样本是否具有代表性。

四、 伤害或帮助? 

城市财政破产申请的后果 

Abott C,Singla A. 2021. Helping or hurting? The efficacy of municipal bankruptcy[J]. PublicAdministration Review. Online First. DOI: 10. 1111 / puar. 13360.

(一) 研究背景与研究问题

美国许多地方政府经常面临严重的财政压力。财政压力的来源包括周期性的经济危机、产业外移与人口流失、人口老龄化、政府财务管理水平低、州政府的财政约束使得地方政府缺乏解决财政压力的有效手段以及纳税人对税收的抗拒等(Abottand Singla, 2021)。联邦破产法案 Chapter 9 提供了一种可能帮助地方政府解决财政问题的方案。地方政府满足以下几个条件就能使用破产方式解决负债问题。第一,所在州必须有允许地方政府破产的授权;第二,地方政府必须资不抵债;第三,地方政府愿意提交关于如何调整其负债的整顿计划;第四,地方政府必须尝试过跟债权人的谈判但失败了(Spiotto, 2012)。前两个条件使得大多数地方政府不具备申请破产保护的资格。例如,在美国 50 个州中,只有 27 个州授权允许地方政府申请破产(Yang, 2019)。关于第二个条件,完全资不抵债是一个十分难以明确定义和完全满足的条件(Abott and Singla, 2021)。因此,对于政府破产保护申请,官员、民众、债权人由于利益诉求不同而存在激烈的博弈。这种状况使得美国地方政府成功申请破产保护的例子十分少见。论文指出,自 2001 年以来,美国 39000 个一般性地方政府( general purpose government,包括 county, city, town 等,不包括 school district 和其他 special purpose government) 中 仅 有 31 个 破 产 保 护 的 案 例 ( Abott and Singla,2021) 。这使得现有的关于美国地方政府破产保护的研究大多采用案例分析的方法。

本论文的研究问题为,地方政府申请破产保护是否会改善政府的财务状况、缓解政府财政压力? 或者相反,地方政府申请破产保护是否会使地方政府的财政状况恶化? 理论上讲,两种状况都可能发生。地方政府申请破产保护为政府与债权人的博弈提供了一个良好的机会,不仅会迫使债权人不得不为收回部分借债而做出有利于地方政府的让步,从而缓解地方政府的财政压力。同时,破产保护的相关法定程序和制度安排也使得地方政府不得不对财务管理的方式和手段采取剧烈的调整,这可能有利于地方政府扭转财务状况恶化的趋势(a “fresh start” )。然而,从另一个角度而言,地方政府申请破产保护可能会加剧其道德风险(moral hazard)行为、降低其债券评级、增加将来的借债成本。这都不利于地方政府的财政可持续发展。

(二) 理论分析

现有文献中关于地方政府破产保护的效果有不同意见。一部分观点认为,地方政府破产保护可能无法改善政府财务状况,原因如下:第一,现有的研究证据无法证明个人或组织的破产申请可以从根本上改善其财务状况。在个人破产申请研究领域,其是否改善个人财务状况的实证研究证据结论并不一致。在公司金融研究领域,破产申请是否能给公司提供一个“从头再来”的机会的实证研究证据更加模糊。第二,与个人和公司破产申请相比,地方政府破产申请的局限性更加明显。地方政府不像个人和公司具有高度的流动性和灵活性,即地方政府无法如个人和公司在破产申请之后迅速转变自己的经济行为的地点,对组织机构进行重组( Abott andSingla, 2021)。地方政府破产申请也无法从根本上改变当地的资源禀赋、产业结构、人口结构等,因此无法改变地方经济发展的潜能。另外,破产申请可能会为地方政府带来额外的成本。例如,地方政府的破产申请行为体现了其不愿偿还债务的意图(unwilling to pay),相较于无力偿还债务(unable to pay),债券市场更排斥前者。因此,破产申请很可能会降低地方政府债务评级,从而增加政府将来在债券市场的融资成本。

从另一个角度而言,地方政府破产也可能对改善政府财政状况起到正面的作用。一个重要的原因在于,规范地方政府破产的法律体系(Chapter 9)与规范个人和公司破产的法律体系(Chapter 7, 11, or 13)有根本的差异。当考虑市政破产的法律框架时,有两个关键事实。第一,就宪法地位而言,地方政府是州政府的行政分支,因此受州法律管辖。第二,根据宪法第 10 条修正案,宪法未授予联邦政府的权力以及未被禁止授予州的权力,都被保留给各州或民众。因此,联邦法院无法直接控制地方政府在破产法庭上的运作,这使得美国地方政府在破产申请过程中有极大的自主权(Abott and Singla, 2021)。首先,地方政府破产申请是自愿的。只有政府本身可以申请,而公司可以被债权人非自愿地告上破产法庭。其次,联邦法院不能要求政府出售资产以偿还债务。法律明令禁止法院干涉申请破产的政府的运作(Abottand Singla, 2021)。最后,只有破产的政府可以提出一个被称为调整计划的解决方案,法院和债权人在该计划的拟定中无法施加影响。正因为地方政府在破产申请和执行过程中享有巨大的自主权,其可以采用法律范围内的众多措施使自己在这一过程中获利,最终改善自身财务状况(Abott and Singla, 2021)。

(三) 研究方法、研究发现与论文简评

论文选取最近一次经济危机(2007—2009 年)后美国 6 个成功申请破产保护的地方政府为研究对象,分别为 Alabama 州 Jefferson 县( 2010 年)、Rhode Island 州Central Falls 市(2010 年)、California 州 Mammoth Lakes 镇(2011 年)、California 州 SanBernardino 市(2011 年)、California 州 Stockton 市(2011 年)以及 Michigan 州 Detroit 市(2012 年)。论文采用一系列指标衡量政府财政状况(包括 Current Ratio, OperatingRatio, GF Operating Ratio, General Fund Balance, GF Balance / Expenditures, LongTerm Liability Ratio, Net Asset Ratio, Unrestricted Net Asset Ratio, Net Position)。论文数据从美国国家统计局和地方政府综合年度财务报表( Comprehensive AnnualFinancial Reports, CAFRs)获取。由于地方政府破产案例的稀缺性,论文首先采用合成控制法(synthetic control)为申请破产的地方政府“制造” 反事实对比样本。合成控制法将未申请破产的地方政府的一系列特征进行加权处理后合成一个可与申请破产的地方政府进行对比的控制组,以此确定申请破产保护对政府财政状况的影响。此外,作者应用倾向得分匹配法(propensity score matching)为申请破产的地方政府匹配反事实对照观测样本( counterfactuals),进而采用双重差分法进行数据分析,以探索申请破产保护对地方政府财政状况的影响的因果关系证据。合成控制法与倾向得分匹配法的目的都是为处理组(申请破产的城市)寻找反事实对照观测样本,不同之处在于,前者根据未申请破产的地方政府的特征“制造”虚拟的反事实样本,而后者在现实存在的未申请破产的地方政府中为申请破产的地方政府匹配最相近的对比样本。实证研究发现,地方政府破产保护能够改善其财政状况,或者至少不会对其财政状况产生负面影响。

本论文存在两个局限值得讨论。第一,破产城市的样本数量太小(在样本期内只有六个城市成功申请破产保护)。作者采用合成控制法( synthetic control)和倾向得分匹配法(propensity score matching)为申请破产的城市寻找反事实对照观测样本,然而这些方法也存在不足。因此,作者可以尝试拓展样本期,将 2001 年以来所有成功申请破产保护的 31 个一般性地方政府(general purpose government)作为研究样本进行实证研究。第二,本论文在理论分析方面稍显不足。在解释破产保护对政府财务状况可能的影响的逻辑时,作者更多地从实践经验和文献发现进行分析,而没有具体的理论作为逻辑论证的基础。例如,作者根据现有文献发现个人和公司破产申请对其财务状况没有显著影响以说明地方政府破产申请可能也无法改善其财政状况。另外,作者通过比较个人和公司破产法与政府破产法的差别以说明政府破产申请对地方政府财政状况可能产生显著影响。然而,这些没有理论基础的论证使论文的核心逻辑缺乏应有的深度和可信度。本论文可以充分利用的一个理论是道德风险(moral hazard)理论。政府破产所造成的损失很多需要由债权人承担,特别是当政府在破产程序中处于法律优势地位以及政府掌握财务管理的信息不对称优势时,申请破产这一可行的选择可以增强政府与债权人博弈过程中的有利地位,同时也可能使政府放弃为了维持良好的财政状况而采取对选民短期利益有损但可能有利于地方政府财政可持续性的选项。

五、 审计员或顾问者? 

审计独立性及其对政府财务管理的影响

Yang L. 2020. Auditor or adviser? Auditor ( In ) dependence and its impact on financialmanagement[J]. Public Administration Review. Online First. DOI: 10. 1111/ puar. 13313.

(一) 研究背景与研究问题

政府治理透明是全球公共管理领域的热点研究问题(Cucciniello et al. , 2017)。治理透明的一般定义为,在公民和法律、制度的约束下,政府公开自己所负责的公共事务的相关信息,以供监督和审核(Yang, 2020)。财政透明是政府治理透明的一个重要组成部分(Yu et al. , 2002; Yang, 2020)。政府和官员的公共政策制定和执行以及公共事务管理的活动最终可以体现为公共财政资源的分配。因此,政府财政信息的透明度对监督政府和官员的行为意义重大。财政透明的前提条件是政府披露的财政信息是可靠的(Harrison and Sayogo, 2014)。在美国州和地方政府财政报告制定和披露制度中,政府会计准则委员会(Government Accounting Standards Board,GASB)扮演了十分关键的角色。GASB 是一个非政府组织,其为美国的州和地方政府制定会计报告基本准则(Generally Accepted Accounting Principles, GAAP)。会计报告基本准则为州和地方政府的综合年度财务报表(Comprehensive Annual FinancialReports, CAFRs)的制定提供了指导性的原则和模板。

美国地方政府通常会应州政府的要求与审计员签订工作合同。审计员通常是为政府和非政府实体执行审计的私人实体。审计员不直接审查政府财政预算信息的准确性,其主要作用在于评估政府财政报告是否遵守 GASB 制定的会计报告基本准则。审计员的独立性和职业精神十分重要(Yang, 2020)。《单一审计法》 ( SingleAudit Act)明确规定,在一个财政年度内获得联邦拨款超过 75 万美元的实体必须接受单一或特定项目的审计。除了确定财务报告是否被按时提交外,该法案还要求审计员披露财务报告内部控制的缺陷和不符合联邦法规的情况。

面对财政透明的压力,很多地方政府受限于财务管理能力的不足而力不从心。很多美国地方政府人口稀少、财政资源缺乏,无力雇佣足够数量的专业财务管理人员负责财政预算事务。因此,政府官员经常需要向审计员寻求建议。审计员可以协助政府官员解释财务报告制定规则,分享最佳财务管理实践,并提供解决财政问题的建议(Yang, 2020)。因此,在地方政府财务管理中,审计员不仅履行审计和监督的职能,同时也扮演着政府财务管理顾问的角色。一旦审计员参与财务管理实践,其不可避免地与地方政府产生复杂的利益关系,其独立性会不同程度地受到影响,这对于地方政府财政透明而言是一个挑战。

本论文的核心研究问题为:第一,财务管理能力有局限的地方政府是否更会依赖于审计员提供财务管理的帮助或建议? 第二,地方政府的这种依赖是否随着审计员在本地的任职时间的增加而增强? 第三,审计员在本地的任职时间的长短是否会影响地方政府财务报表的质量(包括报表发布的时效性和审计员对报表的纠错)?

(二) 理论分析与假设

论文作者应用心理学领域的无意识偏见理(unconscious bias theory)分析政府财务报表审计员的独立性问题。无意识偏见理论认为,人们会选择性地采纳特定的证据以论证或确认其事先认定的结论。作者认为,审计员和被审计者关系的两个方面对审计员的独立性起到关键作用,即审计员为被审计者服务的时间长度以及二者互动的内容。首先,如果审计员与被审计者建立了长期的合作关系,这种业务关系有可能发展为密切的私人关系。这将极大削弱审计员在审计过程中的中立性和独立性,从而更有可能为被审计者提供有利的审计报告。其次,在审计员与被审计者的长期互动关系中,前者可能会为后者提供除了审计业务以外的其他业务。例如,审计员可能会为地方政府的 CAFR 的制定提供帮助和建议。一旦审计员参与地方政府政府财务报表的制定,就可能出现审计员审计自己工作的悖论(Blann,2010)。这也会削弱审计员的中立性和独立性。

地方政府财务审计与私人企业财务审计有两个重要的差异。第一,地方政府财务审计具有强制性,即由上级政府和法律要求必须按照 GASB 的会计报告基本准则按时进行财务报告公开。第二,很多地方政府不具备足够的制定财务报表的能力,这体现在很多地方政府无力雇佣足够多的全职专业财务管理人员。因此,地方政府往往需要向审计人员寻求帮助以弥补财务管理能力的不足。审计员的“顾问者”身份使得审计员与被审计的政府之间形成一种非正式的关系型合约。关系型合约理论(relational contracting theory)认为,与同一承包商关系的连续性产生了可靠性和可预见性,这反过来又会促进承包关系的发展(Provan and Milward, 1995)。这种审计者与被审计的政府间的通过长期互动形成的关系型合约可以提升相互的信任和默契,从而使得双方采取有利于对方(同时也有利于自己)的行为。审计者的独立性在这一互动过程中被损害。另外,激励兼容理论(incentive-compatibility theory)认为,组织会优先考虑那些被明确包含在绩效衡量标准中的目标,而不是那些同等重要但不受监控的目标(Bevan and Hood, 2006)。政府 CAFR 公布的时效性最容易被监督和衡量,而其质量相对不容易被监督和准确量化。

作者由以上理论分析提出三个研究假设。第一,财务管理能力有局限的地方政府会更依赖于审计员提供财务管理的帮助或建议;第二,审计员的顾问者角色随着其在本地的任职时间的增加而增强;第三,审计员在本地的任职时长与政府财务报表公布的时效性正相关,与审计员的独立性负相关。

(三) 研究方法、研究发现与论文简评

本论文以美国佛罗里达州 441 个地方政府为研究样本,主要数据来源为佛罗里达审计长办公室( Florida Auditor General ‘ s office) 以及地方政府综合年度财务报表(CAFR)。由于数据收集工作十分繁杂,作者仅选取 2016 财年的数据进行实证研究。作者采用两个不同的计量模型分别验证提出的三个假设。在第一个计量模型中,因变量为两个地方政府 CAFR 的 Management ‘ s Discussion and Analysis 部分的文字描述的相似度,主要自变量为两个地方政府是否雇佣同一审计员为其提供审计服务(dummy variable),以及审计员为本地提供审计服务的时长。在第二个计量模型中,因变量为地方政府 CAFR 发布的及时性以及 CAFR 的质量,主要自变量为审计员为本地提供审计服务的时长。实证研究证据表明,当两个地方政府雇佣同一个审计员时,其财务报表语言具有相似性。这一发现表明审计员对政府财务报告制定提供帮助或建议。审计员的顾问角色在财务管理人员较少的地方政府中更强。另外,审计员为当地提供审计服务的时间越长,其顾问者角色越强。最后,审计员在当地工作的时长与政府财务报表发布的及时性正相关,与财务报表的质量负相关。

本论文的不足在于,第一,论文用雇佣同一个审计员的不同地方政府的财务报表的语言相似性作为衡量审计员扮演财务管理顾问者角色的指标,这一衡量方法似乎并不十分准确。不得不承认,社会科学领域对复杂概念的量化处理难度很大,很多时候必须采取妥协的办法寻找可以接受的代理变量进行量化操作。这种做法的问题在于,其不仅会削弱复杂概念的多维度丰富内涵,而且可能使量化指标与目标概念脱节,从而造成数据分析与所研究的核心问题偏离。第二,论文实证部分存在比较明显的内生性问题。例如,第三个模型中自变量和因变量之间很可能存在反向因果关系。具体而言,很可能不是因为审计员的任职时间长短影响政府财务报告的质量,而是相反,政府财务报告的质量影响审计员的任职时间。内生性问题是定量社会科学研究中普遍存在的问题。尽管解决内生性问题十分困难,在数据和研究情境适合的前提下,因果推断模型的应用会极大提升研究质量。

 六、 总结与展望

由于政府财政预算研究的交叉学科特点,高质量的研究可见于政治学、经济学和公共管理顶级国际学术期刊,如政治学领域的 American Political Science Review、American Journal of Political Science 等, 经济 学 领 域 的 American Economic Review、Journal of Political Economy 等,以及公共管理领域的 Public Administration Review 等。然而,由于学科特征和发展历程的差异,公共管理领域的财政预算研究与政治学和经济学领域相比,在理论建构和研究方法上尚存在差距。公共管理学界的政府财政预算研究多数未能立足公共管理的理论建构,未能回应公共管理研究领域的重大问题,在研究方法上也未能做到足够科学化和规范化。

在国内公共管理研究领域,政府财政预算研究的不足更为明显。公共管理学界的政府财政预算研究甚至无法与经济学和财政金融学界的相关研究有明确的区分度。由于与经济学和财政金融学科相比,公共管理学科相对弱势,这使得公共管理领域的财政预算研究很难获得独立的发展空间和话语权。然而,如上文所述,经济学、政治学和公共管理对政府财政预算研究的关注点有很大的差异。公共管理领域财政预算研究的失声导致很多重要的研究问题得不到足够的关注和探究。本文所选择的四篇学术论文的研究主题,如财政透明、参与式预算、财政监督、财政盈余、政府财政可持续性等,都是公共管理领域十分重要的话题,然而国内公共管理学界对其研究不足。在笔者看来,将来公共管理学界可能需要在以下三个方面努力,以提升本领域的政府财政预算研究的数量和质量。第一,有必要用公共管理的理论分析政府财政预算问题。国内公共管理学院政府财政预算领域的师资多数为经济学和财政金融学教育背景,这使得所培养的学生在研究政府财政预算问题时还是依赖于经济学和财政金融学的理论和研究范式,而十分缺乏利用公共管理理论分析财政预算问题的研究能力。第二,有必要借鉴经济学研究方法全面提升公共管理领域财政预算研究的质量。本文所选取的研究论文分别应用了工具 变 量 ( instrumentalvariable)、随机问卷实验( random survey experiment)、倾向得分匹配( propensity scorematching)、双重差分( difference-in-difference)等因果推断研究方法。这些研究方法应该被更多的公共管理学者关注、学习和应用。第三,有必要建设、完善政府财政预算数据库,并与政治、制度、管理维度的组织特征、官员行为、政治和财政制度等数据匹配,只有这样才能使得公共管理学者能从多维度、多视角研究政府财政预算问题。

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2021年第38期