单学鹏｜中国语境下的“协同治理”概念有什么不同?——基于概念史的考察

中国语境下的“协同治理”概念有什么不同?

——基于概念史的考察  

单学鹏

（四川大学）

引文参考：单学鹏.2021.中国语境下的“协同治理”概念有什么不同?——基于概念史的考察[J].公共管理评论，3(1)：网络首发

【编者按】为提高学术成果的传播效率，凡《公共管理评论》录用的文章，将在本刊知网主页和公众号网络首发。

摘要

协同治理理论作为近年来的学术增长点,在内涵、外延以及国内外的概念表达上存在一定的解读和应用分野。本文基于“词语—概念—情境”的概念史研究框架,探寻了中国“协同治理”概念的生成脉络和表达方式。研究表明,中国“协同治理”概念的演化呈现本土化发展趋势,主要体现为回应治理张力而呈现的政党力量整合嵌入及回应现代性扩张而被赋予复合的价值属性。相较于国际“协同治理”概念,中国共产党的领导嵌入协同治理链条是本土化协同治理的最本质特征。在复合性价值表达上,本土化协同治理既是目标也是过程,既是主体协作也是客体同调。本文试图为理解和应用本土化“协同治理”概念提供一定帮助。

关键词

 协同治理;中国语境;概念认知;概念史;党的领导

投稿时间：2021/1/18

送外审时间：2021/1/20

首轮外审完成时间：2021/2/14

录用日期：2021/5/8

一、 引言

习近平总书记指出,要建设中国特色哲学社会科学体系并注意加强理论体系建设: “从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论,……提炼出有学理性的新理论,概括出有规律性的新实践。” (习近平,2016)协同治理作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,对于优化治理结构的协同性,以及提升治理效能具有重要意义。协同治理被广泛地应用于环境治理(王家庭和曹清峰,2014)、应急管理(史晨和马亮,2020)和政府流程再造(刘锦,2017)等多个领域, 显示了在中国情境下较强的适应性和生命力。在协同治理的应用探讨中,我们发现,协同治理实践不仅有助于形成治理合力(李珒,2020),破解区域治理的碎片化问题(锁利铭,2020);而且有效回应了治理现代化的应然之义(于江和魏崇辉,2015), 促进了国家与社会的良性互动(易承志和张开羽,2019)。当前国内协同治理理论的研究多集中于实践领域,即探讨协同治理在某一具体领域应用的可行性和对实践的指导,其理论纵深的缺乏受到了部分学者的诘责(肖滨等,2020)。因此,中国语境下的协同治理理论纵深拓展将成为未来国内公共管理领域的重要研究议题。 

协同治理研究作为近年来的学术增长点,进入了一个需要凝练和总结核心概念并推动其在中国情境下适配和创新的新阶段。主要原因有二:一是中国协同治理实践塑造了独特的概念生成环境。国内外协同治理的发生土壤并非完全相同,中国情境对协同治理的概念意涵和表达方式进行了重塑和革新。如果不对中国情境下的 “协同治理”概念进行厘清、归纳和总结,则将会不利于协同治理理论与中国治理情境的适配。二是协同治理作为一个新的治理理论,其理论纵深仍需不断拓展。伴随协同治理实践的不断丰富,“协同治理”概念的逻辑架构仍处于演化革新的过程中。协同治理理论需要在具体情境中厘清内涵边界和概念属性,摆脱“中层理论”的尴尬地位。有鉴于此,本文对中国语境下的“协同治理”概念的生成逻辑和意涵表达进行了梳理和思考。 

本文拟通过归纳和总结本土化“协同治理”概念的演化路径,对比国际“协同治理”概念表达逻辑,回答中国情境下“协同治理”概念认知的关键问题,为讲好本土化协同治理故事提供支撑。首先,从“协同治理”概念的释义分野出发,全景展示“协同治理”概念在理解和应用上的差异,提出本文拟解决的关键问题。其次,建构了一个 “词语—概念—情境”的概念史分析框架,提出厘清中国情境下“协同治理”概念的研究进路。再次,应用该框架对“协同治理”概念的产生源流、演进逻辑以及国家治理体系和治理能力现代化情境下本土化“协同治理”概念的内涵革新进行了梳理。最后,通过对本土化“协同治理”概念的透视和思考,提出了协同治理研究的未来方向, 并对后续的研究进行了展望。

在研究材料方面,本文将以学术文本材料作为概念史研究的分析样本。首先, 研究以“collaborative governance”和“协同治理”为关键词在 Web of Science 数据库核 心数据集和中文社会科学引文索引(CSSCI)中对概念分析样本进行了检索。以上权威数据库作为国内外科研工作者获取学术信息的重要来源,为研究人员挖掘学术增长点提供了重要帮助。其次,为了探索“协同治理”概念的生成情境,本文还以“协同治理”为关键词在权威政策和法律数据库“北大法宝数据库”对相关政策文本进行了检索。以上数据库较好地归纳了协同治理领域相关研究的主要文本材料,尽可能地确保了研究样本的代表性。最后,以“滚雪球”的方式对囊括“协同治理”概念的辞书和研究专著进行收集,进一步拓展了研究文本来源的全面性。以上文本资料共同构成了本项研究的经验材料来源。

二、 “协同治理”概念的解读分野与认知差异 

(一) 内涵上: 与上位概念意涵的同义倾向 

作为“协同治理”的上位概念,“治理理论”通常建议进行引导而非自上而下的指导。Bevir(2011)认为治理是指各种新的治理理论和治理实践及其产生的困境。作为一个工具箱,治理理论囊括了政策网络理论、理性选择理论等一系列理论观点。罗兹(2020)注意到了“治理理论”概念意涵的不统一,将其归纳为最小化国家、公司治理、新公共管理、善治、一种社会控制理论体系或自组织网络这六种不同的用法。治理作为一个理论丛林,难以用一个确定的概念进行厘定,但能够通过对不同种类治理理论的画像进行描摹,得到其自身的理论轮廓。 

协同治理中的“协同”作为“治理”一词的修饰词(鹿斌和周定财,2014),强调的是来自不同部门的参与者采取集体行动的过程。因此,需要首先明晰“协同治理”与 “上位治理”理论概念差异,才能对“协同治理”的概念认知有更加清晰的描述和理解。现有对协同治理理论和治理理论的研究虽然表达了二者的概念内涵,但对核心概念的阐释并未突破或延伸治理理论的概念框架,较易陷入“协同治理”等同于“治理”的窠臼(徐嫣和宋世明,2016),难以真正从本质上把握协同治理的内涵属性。 

(二) 外延上: 与同级概念内涵边界交叠

“协同治理”作为多元主体之间进行协同和合作的概念,在其自身概念演化以及相关研究中,还存在着一些诸如“网络治理”“协作性公共管理” “协作治理” (或译作 “合作治理”)等与之相近的概念。协同治理与网络治理作为一种较为新颖的治理模式,均有别于传统的等级或官僚体制,倡导更多的政府之外的组织机构能够参与到跨组织合作的治理行动中,以期共同面对沟通与协调等方面的挑战;“协作性公共管理”与“协同治理”在词语后缀上存在着“公共管理”与“治理”之间的分隔,部分学者将协同治理视作协作性公共管理的下一阶段;“协作治理”或“合作治理”在国外往往被译作“cooperative governance”,意在指代政府或企业之间的加强合作的治理取向和治理关系(田培杰,2014)。该理论同样被一些学者视作协同治理的同义词应用到了公共治理当中。

多种不同的公共管理理论或治理理论相互交叠,这为辨析“协同治理”的概念意涵带来了困难。一方面是由于治理理论,特别是公共治理理论的包容性和开放性特征虽然提升了理论适用性,但是也在一定程度上造成了理论外延的模糊;另一方面则是由于协同治理理论吸纳了诸多相近的理论,但未能产出与其他理论明显分隔的理论内核,产生了与其他理论同质化的演化倾向。协同治理作为治理理论的重要产物,在国内外治理实践中产生了良好的效果,学界理应从实践中归纳和总结理论内核和边界,避免概念的混用。

(三) 国内外对“协同治理”的概念认知存在分野 

国内外对于“协同治理”概念的认知差异同样对概念的理解产生了影响,而这种影响主要体现在两个方面:一是对于协同治理的概念来源存在一定的分歧。国内 “协同治理”的概念辨识存在着“协同学”和“公共行政”下的两种研究理路,分别被译作“synergetic governance”和“collaborative governance”。尽管两种研究进路在国内学界均具有一定的影响力,但是国内学者尚未对这两种不同源流的“协同治理”概念的区别与联系进行全面梳理。值得注意的是,应用复杂性科学嵌入治理理论的 “synergetic governance”仅出现在国内学者的相关文献当中(田培杰,2014)。尽管二者拥有相近的理论内核,但显然两种“协同治理”的概念源流并不一致,内涵亦不能完全通用。 

二是由于研究场域的差异,国内外“协同治理”概念的认知存在着分野。就国外协同治理最为广泛的概念来说,Ansell and Gash(2008)指出协同治理是旨在制定或 实施公共政策或管理公共计划或资产过程中,一个或多个公共机构将非国家利益相关者参与正式的、面向共识和协商的集体决策的一种过程。国外学者将协同治理纳入一个政策过程框架中,主要立足微观的协同治理过程,对环境气候以及民主性参与等问题进行了探讨。相较而言,国内对于“协同治理”的概念解释和实践应用显然要宽泛得多,大到政府治理、乡村治理,小到共享单车的协同治理(郭鹏等,2017),协同治理似乎成了解决各种问题的“灵丹妙药”。协同治理在中国场域下的转译和应用呈现了新的表征和内核,需要对国内外“协同治理”概念认知的差异进行厘清。

以上研究对于帮助我们理解协同治理的特质和应有属性具有一定的积极意义, 但仍未明确回答“协同治理从哪里来”以及“中国语境下的协同治理”等一系列元问题,这在一定程度上会带来使用上的迷思。尽管已有国内学者尝试对“协同治理”概念进行辨析(田培杰,2014),但研究集中于国外“协同治理”概念的生成和演化。治理理论的产生和发展离不开其自身的情境与场域。回答中国场域下的“协同治理” 的概念内涵这一关键问题,需要将研究视野重新聚焦于中国协同治理实践。因此, 本文将以当前“协同治理”概念研究存在的认知迷思出发,立足中国场域把握本土化 “协同治理”概念的内涵和外延,以期讲述协同治理的中国故事。 

三、 辨析“协同治理”: 一个概念史分析框架 

建立中国协同治理理论体系和话语体系,首先要从厘清“协同治理”概念入手。盲目学习西方社会科学理论将会造成知识的跨情境效度有限和民族学术地位与权力失衡的关键性问题(郭忠华,2020a)。因此在解构中国“协同治理”概念的过程中既应当把握协同治理的知识结构坐标,又应当着力融合“协同治理”概念认知的多元属性。 

概念史研究为理解“协同治理”概念在中国情境下的表达提供了重要工具。作为一种历史语义研究范式,概念史研究发轫于德国。以科塞雷克为代表的德国学者旨在通过具有重要意义的词语去解读其在特定化语境中的概念化过程(方维规, 2020)。在中国的概念史研究进程中,形成了历史文化语义学、中国近代新名词研究、近代知识与制度体系转型等不同研究进路(李里峰,2012)。近些年来,公共管理和政治学领域尝试将概念史引入公共管理名词或政治概念的释义进程中,体现了概念史研究方法在中国情境下的适应性和生命力。概念是标示事物的符号(郭忠华和许楠,2020),作为话语的组成部分,概念史研究能够为我们理解具体情境下的概念内涵变迁提供有力手段。

根据概念类型的属性不同,展开分析的研究进路也会存在差异。建构本土化的概念体系需要以理解概念的建构原理为前提(郭忠华,2020b)。研究视角切入不同, 对概念的分类也就存在着分野:郭忠华(2020c)以概念的客观实在作为划分标准,将概念划分为“既存性概念”和“建构性概念”两种类型;方维规(2018)提出了“翻译概念”的定义,即“文化、社会、政治概念之翻译,很大程度上意味着思想之传导,即对外语概念、思想的领会及其在汉语中的传会”。“协同” 是中国情境中的既有词语,而 “治理”则是舶来品。如果将“协同治理”拆分为“协同”和“治理”,那么“协同治理” 就变成了既存性概念和建构性概念结合的翻译概念了。“协同治理”概念的出现最早可以追溯到 20 世纪 90 年代,考虑到概念生成和转译的时间较短,以学术文献作为概念分析的主要来源较为适宜。因此,本土化“协同治理”概念的解剖呈现着多元性:“协同治理”作为既存性的国际学术概念,本土化透视过程中既需要考虑其“翻译概念”的属性,也应立足中国传统文化背景和具体的应用情境考察其建构过程。

结合“协同治理”概念的属性界定,本文建构了一种基于“词语—概念—情境”的概念史分析框架。如图 1 所示,本文拟从三个维度探讨中国化“协同治理”概念的释义:首先,从词语的角度入手,探讨“协同”的要义。“在不同的语言中,真正对应的同义词只是很小的一部分。” (方维规,2018)如果将“协同治理”视为“协同”与“治理” 的组合,那么作为词语的“协同”对于“协同治理”的概念建构具有重要意义。具有 “翻译属性”的“协同治理”概念需要率先从“协同”的语义修辞着手,探讨“治理”前缀的内涵差异所带来的释义偏差。

其次,本研究将从概念本身和情境塑造两个维度考察“协同治理”概念意涵。社会科学的概念与行动者之间存在着提炼模式和吸收再建构的“双重建构”的关系(郭忠华,2020b),在这里主要体现为“协同治理”概念被学者引入中国后的转译和扩散, 以及中国情境下“协同治理”概念的归纳和总结。一是,立足“协同治理”的概念建构,探讨“协同治理”概念在中国的扩散和应用。主要对“协同治理”的概念进行溯源,辨析中国“协同治理”概念生成的主要源流。二是,结合具体情境,探讨概念建构的具体理路。主要回答协同治理的转译分野以及其生成的原因这一关键问题。本研究框架拟从“协同”转向“治理”的历时性演绎及中外“协同治理”概念对接的过程中探究“协同治理”在中国“知识之树”上转译和扩散的过程。将“协同”的概念放入中国语境之下,既探索“治理”嵌入后的“历时性”研究,也进行中外“协同治理”概念内涵对接的“共时性”分析。

“协同治理”本身复杂的概念属性意味着单一的概念分析范式难以满足研究要求。以概念史方法为主体,辅之以多元概念分析手段,有助于理解“协同治理”概念建构的逻辑和方式。郭忠华(2020c)认为概念研究存在着历史、理论和实证三种范式,使用混合范式的概念史研究方法能够在一定程度上提升研究质量。遵循该价值导向,在处理“协同治理”这一复杂概念的过程中,本文以“协同”概念的经验材料作为研究主体支撑,结合国内外协同治理理论的共时性发展总结,以期更好地理解“协同治理”在中国语境下的生成逻辑和主要特征。 

四、 本土化“协同治理”概念的概念史分析 

阐明中国场域下“协同治理”概念生成的理论依据,既要考察外部概念输入的影响,也要厘清中国语境对概念转译和本土化的影响,只有这样才能解释协同治理理论在中国情境中的生成逻辑和运行方式。

(一) 何为“协同”? ——三种不同情境的解释

一个概念离不开与之相关的概念群,讨论“协同治理”概念,如果不讨论相关概念,那么是无法真正把握其概念的自身意涵的。目前对于“治理”概念的整体定义国内外的共识较为普遍,理解“协同治理”,首先要明确“协同”的具体释义。如表 1 所 示,研究整理和归纳了“协同”在古代文献中的主要用法。

从中国传统文化中观察“协同”的意义表达,可以看出“协同”的三种释义。一是作为动词释义的“协同”,主要指团结一致、共同合作的一种行动。动词释义的“协同”概念表达主要存在于谋士与主君或上位者之间的对话情境当中,意在通过协同的方式解决当前所不能解决的难题。二是指代双方或多方协调一致,达成和合共同的一种状态。在这个状态下“所有的情况都能得以掌握”,“不会出现违背”,同时也会将这种状态维持得较为持久。协同建构了一种行动者之间开展协同行动的初始条件和动力机制,协同状态的达成需要对内外部环境的掌握、协同者之间的相互信任以及协同风险的规避,而这种关系只有在较长的过程中才能够得以达成。三是意指团结统一的宏大意涵表达。这既体现了中国传统文化对于大一统的美好愿景,又体现了天人合一的价值取向。在这种情境中,“协同”概念是与“天下” “上下”和“内外”并列存在的,“协同”概念建构了一种更加宽泛的话语架构,在这个结构中的所有个体都能够达到团结统一的和谐状态。这种“协同”概念建构主要源自皇帝或者上位者的个人愿景,协同的达成不仅需要公共价值的实现,也离不开个人的驱动,这种概念表达颇有“人治”的意味。

当“协同”概念进入近现代,意涵指向呈现单一化朝向。主要辞书将“协同”解释为动词,意为“协助;会同”和“互相配合”。这种协同的目标指向较为单一,主要指代了双方或多方共同行动的一种合作活动。从概念运用上来看,毛泽东(1977)在《给中国人民志愿军的命令》中对于“协同”的使用,不啻为协同在近现代的经典表达: 

 为了援助朝鲜人民解放战争,反对美帝国主义及其走狗们的进攻,借以保卫朝鲜人民、中国人民及东方各国人民的利益,着将东北边防军改为中国人民志愿军,迅即向朝鲜境内出动,协同朝鲜同志向侵略者作战并争取光荣的胜利 

当“协同”概念进入复杂性科学情境,“协同”往往与“协同学”挂钩。“协同学” 中的“协同”被翻译为“synergetic”,被视为事物系统各子系统的协同作用。《协同学: 大自然构成的奥秘》(哈肯,2001)和《高等协同学》 (哈肯,1989)作为最早引入中国的协同学译著,对“协同”的概念进行了表述: 

“协同学”源于希腊文,意味“协调合作之学”。[…] 我们可 以把协同学看成是在普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。 

协同学是研究完全不同性质的大量子系统(诸如电子、原子、 分子、细胞、神经元、力学元、光子、器官、动物乃至人类)所构成的各种系统 

在协同学背景下,协同系统中起支配作用并透视系统宏观模式或有序度的参量被称为“序参量”,其构成了协同主体。一个或多个“序参量”组成“微联系机制”,通过“正反馈”或“负反馈”演化成稳定的协同系统。协同状态可见于物理学、工程学、 化学、生物学、计算机科学、生态学等理工学科,同时亦见于经济学和社会学。协同学当中的“协同”概念为理解经济或社会领域的新的结构和新的模式提供了一个新的思路。然而协同学没有回答的是:社会科学领域的协同状态究竟是何物? 哈肯 (2001)也无奈地指出:“只有在整个公司或公共行政的机构崩溃以后,才能从头做起。”这也就在一定程度上说明了协同学背景下的“协同”概念在公共行政领域可能并不完全适用。

三种情境下的“协同”内涵既有共性,亦有各自的指向。战争情境下的“协同”意指一种协助配合的活动,旨在通过军事层面的联合实现胜利。这种表达一起工作的释义与“协作”的概念表达基本一致,同时也更接近英文语义上的“ collaborative” (田培杰,2014)。而在传统文化场景和协同学场景下的“协同”既指代了动作,又表明了 一种由浅入深的状态。协同学场景下的“协同” 概念为中国传统文化情境下的“协同”提供了一种科学的解释范式。二者之间的契合性使得复杂性科学导向的“协同” 释义成为一定时间内的主要源流。

(二) “协同”+“治理”还是“协同治理”? 

20 世纪 90 年代以降,在国内学界存在着“‘协同’ +‘治理’”和“协同治理”两种现实概念阐释进路。“协同治理”概念在中国开始萌芽,部分学者尝试用“协同治理” 概念解释和回答中国问题。将“协同”概念嵌入治理内核的“协同治理”概念以协同学情境下的“协同”释义为基础,吸纳了部分中国传统文化中的协同表达,成为这一时期国内学者应用的主流“协同治理”概念。同时,部分学者尝试将国际“协同治理” 概念表达引介到中国,或是将“协同治理”简单地归纳为“治理”,或是尝试通过国际比较归纳中国的“协同治理”概念,形成了“协同治理”概念研究的另一理路。

国内“协同治理”概念的生成源流一方面来自复杂性科学中“协同”概念对“治理”的吸纳和融合。“协同治理”概念在传播和扩散到中国的早期过程中,通常被译 作“synergy governance”或“synergetic governance” (张立荣和冷向明,2008)。秦荣生等(1990)作为国内最早提出“协同治理”的一批学者,针对城市经济体制改革提出了宏观调控和微观方面的双向协同,首开“治理”吸纳“协同”的先河。在此基础上,部分学者继续推广复杂性科学中对“协同”的理解并将其嵌入治理理论:协同治理是多元子系统借助“ 系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调” ( 郑巧和肖文涛,2008),“促使混乱无序状态在统一的社会治理组织架构中得到协调整合” (李宁, 2019),“以实现整体大于部分之和的效果”(李汉卿,2014)的一种治理模式。以协同学为基础的“协同治理”概念往往更加关注治理手段所建构的过程和状态,但是对于协同状态是为何物并没有进一步的说明。值得注意的是,国际协同治理话语中并未出现以协同学为指导的治理理论,因此在这一分支的“协同治理”概念属于国内学者 的自我建构。以协同学为代表的复杂性科学配合治理理论构成的“协同治理”概念至今还在国内学界沿用,已经形成了较强的学术影响力。 

“协同治理”概念的另外一个源流则是来自国际协同治理概念向国内的转译和扩散。国际“ 协同治理” 概念受到了协同公共管理( McGuire,2006) 或网络治理 (Bingham et al. ,2005)等已有公共行政理论、大规模和复杂的资源环境的制度安排经验总结(Heikkila and Gerlak,2005)、私人部门协同治理研究的经验借鉴(Zollo et al. , 2002)以及对政策质量与合法性的追求(Freeman,1997;Healey,1998)等一系列思想的影响。在概念发展演进的过程中,协同治理被广泛地认为是在治理过程中,公共和私人行动者以特殊方式利用特定的程序,为提供公共产品而制定法律和规则的治理形式(Ansell and Gash,2008) 或公共政策决策和管理的过程和结构(Emerson et al. , 2012)。“协同治理”概念所建构的网络(networks)关系是其塑造的主要结构,通过协同网络管理共享资源、创造学习机会(Weber and Khademian,2008),旨在开发和转让新技术以及超越合规性的治理结果(Rogers and Weber,2010)。国际“协同治理”概念的生成展示了其自身多元的建构过程,对于理解中国场域下“协同治理”概念的建构和转译过程提供了借鉴和经验。

国内对国际协同治理文献的引介可以追溯到部分学者借用联合国全球治理委员会的定义,将治理的多元主体共治内核视为一种协同治理模式(刘晓,2007;刘伟 忠,2012)。以郁建兴和任泽涛(2012)为代表的学者将国际“协同治理”概念转译到中国治理情境,为“协同治理”概念的转译扩散提供了契机。郁建兴和任泽涛(2012) 在《当代中国社会建设中的协同治理—一个分析框架》一文中为协同治理建构了一个分析框架,对“协同治理”概念的主体、关系和功能进行了建构: 

社会协同治理机制是指政府出于治理需要,通过发挥主导作用,构建制度化的沟通渠道和参与平台,加强对社会的支持培育, 并与社会一起,发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用 

当“协同治理”概念刚刚开始进入中国情境时,国内学者对“协同治理”的概念进行了一系列的延展。协同治理被认为是“政府出于治理需要,通过发挥主导作用” (郁建兴和任泽涛,2012),“政府与国民、国家与社会在形成一种合作共事的关系基础上”(桑玉成,2008),“以既存的法律法规为行为规范” (颜佳华和吕炜,2015),实现公共利益最大化的治理过程。通过语义的分析和透视,不难发现国际协同治理中的“合作”“协商对话”“平等的参与者身份”的精神内核,以及“为了达成非协同治理所不能达成的功效”的目标驱动已经迁移和化用到中国“协同治理”概念的定义当中。这些观点在国际“协同治理”概念中亦能找到影子,国内协同治理概念的应用在一定程度上吸纳了“协同治理”概念的国际表达。 

在这一时期,国内对于“协同治理”概念的选用存在一定侧重。以协同学为源流的“‘协同’+‘治理’”概念在中国情境下得以蓬勃发展,国际通用的“协同治理”概念并未在中国得以广泛应用。造成这种局面的原因有二。一是复杂性科学所指向的多元协同表达与中国传统文化情境中的“协同”概念更加契合。西方公共行政情境下的“协同治理”概念指代较为单一,通常被视为一种动作过程。相比之下,受复杂性科学影响的协同治理更加关注协同状态的构筑,以及更广泛治理目标的实现。受到“治理”对“协同”语义吸纳的影响,“synergetic”比“collaborative”更加契合中国传统文化中“协同”的释义。二是由于理论发展时间存在同步性,起初国际“协同治理” 概念并未引起国内学者的广泛转译。从时序脉络演进上来看,中外“协同治理”概念均出现于 20 世纪 90 年代,二者均有其自身的生成逻辑。在这一阶段国内学者普遍对以协同学为基础的“协同治理”概念展开研究,在一定程度上忽视了国际治理理论和协同治理理论的谱系变化。 

(三) 国家治理体系和治理能力现代化情境下的“协同治理”概念建构 

受到协同学和公共行政的协同治理两种不同的研究进路影响,“协同治理”概念在中国的表达呈现着双螺旋式的概念纠缠。当“协同治理”概念转向当前的国家治理体系和治理能力现代化情境,其概念表达呈现出融合化的发展趋势。“人类的语言运用是依据一定的规则使用某种形式的符号的过程”(胡亦名和胡范铸,2020),国家治理体系和治理能力现代化的情境变迁为“协同治理”概念朝向本土化发展提供了重要的契机。2013 年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标和要求(中国共产党 第十八届中央委员会,2013)。其中“协同性”作为国家治理体系和治理能力现代化的重要发展指向,为“协同治理”概念的发展带来了新的价值导向:

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制 度,推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的 系统性、整体性、协同性,加快发展社会主义市场经济、民主政治、 先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资 本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发 展成果更多更公平惠及全体人民 

国家治理体系和治理能力现代化情境下国家权力对社会权力进行渗透,社会碎片化趋势日渐明显。周雪光(2014)认为中国国家治理存在中央与地方关系、国家与民众关系两条主线。面对国家权力与社会权力出现的现实张力以及国家社会关系的嬗变和重塑,本土化“协同治理”概念既主张了治理关系的多元联系,又强调了以一个“主心骨”来对“治理碎片”进行全面整合。在已有“政府—市场—社会—公民” 的协同链条的基础上,政党在协同治理当中的作用越来越重要。张树旺等(2016)通过对广东省佛山市三水区白坭案例的观察研究,发现了一条新的社会协同治理路径：

在美好家园建设这一共同目标下,在人人有建设家乡的美好意愿下,按集体利益的格局,依法设立党领导下的议事会,广泛收集辖区内民意,把议事会建设成大家决策家乡事的综合平台,并赋予议事会在熟人社会中的舆论监督功能,利用这一共同目标和治理平台,用尽家乡建设义务的方式,给予有治理资源的人用合法的身份以社会组织的形式吸纳社会与市场的资源进入治理中来

首先,回应国家与社会的现实治理张力,本土化“协同治理”概念对多元参与主体的角色和地位进行了重塑和再造。一是,相较于“协同治理”概念初引入中国时国内学者的转译,政党力量在协同治理过程中的作用越来越凸显,“党的领导”被提及的频次越来越高。党委提供的政治势能是中国“协同治理”概念建构过程中的重要特色,党委作为协同治理的推动者和领导者,起到了“主心骨”和“压舱石”的重要作用(贺东航和孔繁斌,2019)。在国家治理体系和治理能力现代化的情境下,党的领导使得协同治理避免了碎片化,并提升了治理效能。这正是在“中国之治”这一研究土壤中生成的本土化“协同治理”概念最大的特色和亮色。二是,政府部门作为政策的重要执行者和制定者,其协调和统筹是中国“协同治理”概念的重要一环。跨域府际协同与政府不同职能部门之间的协同是破解区域发展壁垒、解决跨域公共事务的重要手段,通过政府的统筹推进与谋划为协同治理的推进提供重要助力。三是,社会、市场和群众作为协同治理的参与者和协作者,是协同治理的“协同” 要义所在。中国协同治理的实践既建构了平等参与的关系,又赋予了各个参与行动者不同的角色和身份,这为定位“协同治理”概念中的权力分野提供了契机。

其次,国家治理体系和治理能力现代化带来的现代性扩张推动了“协同治理”概念的价值导向呈现复合化趋势。现代化国家的建设要求对现代化的具体蓝图进行构想,现代化的目标也从新中国成立初期的“四个现代化”转向增加了“国家治理体系和治理能力现代化”的新的国家现代化要求。中国特色社会主义现代化事业的一个关键点便是“中国特色”。为响应这一现实情境,在“协同治理”概念建构过程中, 治理的“协同”更加融通了传统语境中的协同理念,价值导向也呈现包容性和多元性的复合特征。主要体现在以下两个方面。

一是以包容性为原则整合多元治理要件是复合价值导向的重要表征。在中国情境下的协同治理要件不仅囊括了治理的主体,更力图将客体进行融合以期达到协同性的实现。复合性的治理对象组合为提升协同治理有效性提供了契机,也为现代性视野下复杂治理问题的协调解决提供了可能。如国务院(2016)颁布的《“十三五” 国家科技创新规划》就有相应表述:

构建水—土—气协同治理、工—农—城资源协同循环、区域环境协同管控的核心技术、产业装备、规范政策体系 

本土化“协同治理”概念表达中的协同既包括了治理主体的协同,又包括了治理对象的协同。与国际“协同治理”概念表达相比,中国“协同治理”概念的对象更具包容性。包容性的协同治理价值导向一方面有助于降低协同治理风险并提升治理的可持续性,另一方面则有助于处理日趋复杂的公共事务、提升协同治理效能。

二是“协同治理”概念指向的多元性扩展。协同既是治理结构亦是行动目标。首先,协同治理代表了平等合作的过程结构。基于平等互惠的合作关系开展协同治理活动成了解决公共问题的重要手段。立足公共事务或公共项目所组成的协同共同体,在共同的目标指引下开展对话和合作,消除分歧并凝聚共识,最终形成治理合力。在这种情境下,协同治理是公共政策决策和管理的过程和结构。其次,本土化 “协同治理”概念也指代了一种新型治理目标。国家治理体系和治理能力现代化情境下的“协同治理”概念实现了对两种概念源流和传统文化概念的多重吸纳。协同治理展现了中国传统文化思想中止于至善的美好愿景。协同治理所凝练的平等、协作等核心思想在中国情境下的概念表达中的目标延展向“流域”“区域” “城乡”等场 域下“至善”的实现。

五、 总结与反思: “协同治理”的研究展望 

本文基于“协同”语义变迁、“协同治理”两种概念表达形式纠缠与国家治理体系和治理能力现代化情境下的概念表达的概念史分析,对“协同治理”概念进行了梳理和回顾。本 文 发 现, 受 “ 协 同” 多 元 化 语 义 和 协 同 学 的 影 响, “ 协 同 治 理” 与 “collaborative governance”的概念指向并不完全一致。总的来看,当协同治理进入国家治理体系和治理能力现代化情境,概念的表达形式和价值指向实现了本土化。这种本土化主要体现为回应现代扩张而被赋予多元的价值属性以及回应治理张力而呈现的政党力量整合嵌入。因此,回应“协同治理”概念的国际和国内认知分野,更应当立足概念的本土化取向,继续推进理论和实践研究的纵深。

一是关注中国共产党在协同治理过程和关系中的地位和作用。中国场域下的政策过程的本质属性便是中国共产党的坚强领导,这也意味着协同治理的最大特征便是中国共产党领导下多元主体参与的政策过程。国外“协同治理”概念所建构的绝对多元性关系极易造成治理的碎片化以及治理过程的时间损耗,这也就导致部分国外学者对于协同治理效率的诟病。结合中国情境中的现实要求,坚持党的领导的一元性和全面协同参与的多元性是中国“协同治理”概念建构过程中的重要经验。协同治理主客体的多元性为政策过程增能,而政策过程中中国共产党的全面领导则为治理赋权。党的领导整合了协同治理进程中的复杂多元主体,党委在场提高了协同治理的效率。

二是在政策过程中整合协同治理的复合价值导向。在国家治理体系和治理能力现代化的具体情境下,复杂性科学导向和国际“协同治理”概念意涵的凝结和重塑成为本土化协同治理的概念表达。本土化“协同治理”概念在保留了部分已有概念意涵的基础上,对价值导向也进行了革新。首先,“协同治理”概念重塑了治理主客体关系,使其呈现包容性。治理主体可以总结为多个利益相关者组成的行动者集合,主要囊括了党委、政府、社会、公众等一对或多对协同关系。治理客体的治理协同是中国“协同治理”概念表达的重要特征,同一类公共问题的协同共治体现了治理的整体性和系统性。其次,协同治理的目标更加延展,使其呈现出多元性。治理愿景既包括了直接的以民主和谐的方式解决公共问题、处理公共事务并创造公共价值,更可以延展到至善的目标期许。可以说,国家治理体系和治理能力现代化情境下的协同治理是基于共同的治理愿景下,在党委领导下的多元主体通过理解和信任建立共识解决公共事务或管理项目并最终创造公共价值的治理安排。

概念史研究不仅是对概念的回溯和解释,更是对历史变迁的投射。通过对中国 “协同治理”概念的概念史研究,能够在一定程度上反映国家治理体系和治理能力朝向现代化的过程理路。如果仅从翻译问题去回答国内外“collaborative governance”的应用差异,则显然忽略了中国情境下自身治理理论的生成。国内外的“协同治理”概 念既有联系,亦有差别。“ gollaborative governance” 译作“协作治理” 更为贴切和妥当,而“协同治理”应当视为中国学术话语体系下的本土化理论。从概念建构的历程来看,国内外的“协同治理”概念都是政策过程中的产物,然而在政策过程中的协同侧重存在着分野。从构成协同治理的基本要素来看,中国“协同治理”概念表达既包括了协同治理主体的协同,也包括协同治理客体的协同。西方“协同治理”概念强调 绝对的多元性,而中国协同治理话语中党委领导所产生的政治势能的作用是不可忽视的。向国际传播和转译本土化“协同治理”概念,需要进一步归纳和总结党委在协同治理进程中所扮演的角色和发挥的作用,向全世界展示中国本土化协同治理理论,传播协同治理的中国经验。 

“协同治理”相较于其他概念引入中国的时间较短且具有极强的本土化特色,这也为我们理解“协同治理”概念带来了一定的难度。然而史料不可悉数,只能有的放矢(方维规,2020)。在收集协同治理的相关文本资料上,难免会因为技术原因和个人的选择偏好带来一定的影响。同时,概念自身发展时间较短和在文本收集和选择上的难度可能会对研究造成主观性的影响,在此基础上整合当前协同治理理论研究的不同取向,也是未来的研究方向之一。 

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2021年第64期