李锋 马亮 | 领导重视与数字政府回应力——基于双重差分与合成控制法的实证分析

领导重视与数字政府回应力——

基于双重差分与合成控制法的实证分析

李  锋   

中共中央党校(国家行政学院)

  马  亮　

中国人民大学

引文参考：李锋、马亮.2021.领导重视与数字政府回应力——基于双重差分与合成控制法的实证分析[J].公共管理评论，3(1)：网络首发

【编者按】为提高学术成果的传播效率，凡《公共管理评论》录用的文章，将在本刊知网主页和公众号网络首发。

摘要

公民网络问政日趋流行,但是政府回应情况却差别较大。本文提出地方官员对政民互动的重视程度会正向影响政府回应力,并利用某省 2008—2019 年人民网 “领导留言板”的三万余条公民诉求数据进行实证分析。基于双重差分法和合成控制法,发现领导重视对政府回应力具有正向作用,而领导重视对政府回应力的影响存在逐层递减的现象,因而区域间具有明显的差异。这些研究发现为理解和推动数字政府建设提供了理论解释和经验依据,说明推动领导干部重视网络问政,加强政府回应制度建设,是推进数字政府建设和提升网络政府回应力的关键策略。

关键词

政府回应力;网络问政;领导重视;公众参与;数字政府 

投稿时间：2021/2/19

送外审时间：2021/2/19

首轮外审完成日期: 2021/3/5

录用日期：2021/5/18

一、 引言

伴随着互联网的不断发展,网络对人们的政治行为、经济活动、社会生活的影响日益广泛。截至 2020 年 12 月,我国网民规模为 9. 89 亿,互联网普及率达 70. 4%; 在线政务服务用户规模达 8. 43 亿,占网民整体的 85. 3%(中国互联网络信息中心, 2021)。由于互联网带来的低成本、匿名性、便利性等优点,越来越多的公民选择通过网络渠道向政府表达利益诉求。习近平总书记高度重视网络上党和政府与人民群众的互动,于 2016 年 4 月提出“网络群众路线”,要求各级党政机关和领导干部积极回应网民关切、解疑释惑。各级政府也鼓励通过网络平台吸收民众呼声,回应民众诉求,引发了政府和学术界的关注。

学者针对网络问政平台的公民诉求、政府回应进行了大量研究,例如有学者从网络社会中的社会角度分析了网络上公民诉求渠道的选择,还从国家与社会互动的角度总结了公民诉求与政府回应的互动过程,如公民诉求对政策议程的影响、地方政府回应决策的模式、政府回应的具体特征等(左才, 2018)。此外,针对政府回应的动力等问题,现有研究从经济技术要素、政治因素等角度进行了深入分析。然而,现有研究仍然存在一些不足。比如,针对政府回应动力的分析主要着眼于宏观结构与机制要素,而对微观行为主体的关注不足,因此对短期内政府回应力变化的解释力不足。例如,无法解释为何同样议题在当前回应迅速而此前无人问津等问题。同时,关于领导个体要素的分析主要停留在应然层面,而缺乏实证分析。 

本研究以人民网政府留言板的某省板块为例,分析该地区政府回应率在时间维度上具有显著差异的原因,并以此为案例提出领导重视这一解释框架。本文试图在现有宏观结构与机制要素之外,从地方党政领导这一关键主体的角度进行解释,以期更好地理解政府在网络平台的回应现象,并由此提出有针对性的政策建议。为了更加科学地进行分析,本项研究使用了双重差分和合成控制法的实证分析方法,为领导重视理论研究提供了实证依据,并且运用了合理的实证研究方法来获得领导重视对网络政府回应较为干净的因果效应,深化了“领导重视”对网络政府回应力的影响路径。 

二、 文献综述与研究假设

面对民众通过网络发出的利益诉求,政府一方面在微博、微信等社交媒体开设官方账户,另一方面也开设不同形态的网络问政平台,并设定特定的部门负责回应。从网络问政平台来说,包括不公布互动过程的市长信箱、以网民为主体的留言板、政府设立的专有平台、以官员为主导的沟通平台等多种形态(廖为建和杨涵, 2012)。本部分将综述政府在网络回应公民诉求方面的特征、区域差异、动力等问题。

(一) 网络诉求与政府回应的时空差异 

公民在网络的利益诉求主要目的是利益实现,有学者发现公民会采取策略性的表达行为(李锋和孟天广, 2016)。公民在话语表达策略中更愿意选择与工作、居住地等相关的关系集体话语来表达诉求,而不愿使用个体话语或者泛集体话语表达, 并更倾向于采取父爱主义而非法理主义的话语方式;在诉求对象选择中更加愿意向党委部门、更高层级的政府表达诉求(Li et al. , 2019)。在面对地级市的职能部门和县区级政府时,公民更愿意向政府职能部门表达诉求(李锋, 2019a) 。此外,在发帖时公民更愿意发表单一议题、本地居民相关的议题( Su and Meng, 2016) 。公民利益诉求行为也有显著的地区差异,边远地区、少数民族地区的诉求更多与就业问题相关,而北京、天津等经济发达地区的诉求更多是与环境问题相关( 李锋, 2018)。

国内外学者利用政府回应性的概念对政府回应网民诉求与意见进行了大量研究。例如,有学者指出中国政府会在社会事件发酵成网络舆情后,考虑各方主体的利益诉求并进行回应(Hassid and Brass, 2015)。有学者利用网络问政平台的诉求数量与社会民生方面的财政支出进行分析,指出中国政府不仅会回应具体的网络帖子,而且会利用政策系统性考虑民意,根据民众诉求改变民生福利支出(Jiang et al. , 2019)。当然,也有学者指出中国政府回应网络诉求是有条件的,只有当地方政府与社会之间关系良好时,网络诉求才会被纳入政策制定过程,而在政府与社会关系紧张时,体制内渠道往往会被优先考虑(Meng et al. , 2017)。此外,还有学者指出中国政府回应具有“选择性回应”的特征,例如不同层级的党政领导面对公民诉求有不同的回应逻辑,而且不同的诉求对象对不同主题、情感倾向与政策目的的诉求也有差异化的回应逻辑(李锋, 2019b),时空因素、议题归属和诉求表达方式均会影响政府回应力(孟天广和李锋, 2015)。此外,在不同省份间有差异化的网络问政运行模式, 由于主导部门的不同也会具有差异化的回应绩效,从回应率来看业务部门主导型和党委主导型省份平均回应率明显高于其他运行模式(孟天广和赵娟,2018)。

此外,许多学者都发现,不同区域的政府在网络平台上的回应力方面存在显著差异。一方面,从发展水平上来说,不同区域的政府网站处于不同发展阶段。学者通过观察和分析中国的 117 个政府网站发现,东部沿海地区的政府网站内容丰富,涉及主题更多,更新较快;内陆地区的政府网站则相对简单,不能满足用户的切实需要,更多是为了满足上级政府的硬性要求(Zhou, 2004)。另一方面,有学者从政策扩散的角度指出政府回应存在“同侪效应”,其结果便是东部和西部的政府回应力高于中部,而东北地区则最低(殷存毅等, 2016)。还有学者利用空间自相关模型发现空间临近、空间集聚与扩散效应,沿海城市主要是电子政务发展的引领者,而内陆城市则主要是模仿学习,北方城市的政府回应力显著低于南方(刘江, 2020)。还有学者专注环境类诉求,发现北京市公众环境诉求集中在丰台区、朝阳区、海淀区等城市功能扩展区(史亚东和阮世珂, 2019)。

(二) 政府回应的动力 

在西方传统理论中,政府回应往往与西方式选举民主联系在一起。选举压力和获得下一次选举的期望,是促使政府回应民众诉求的根本原因,而民众掌握的“回溯性权力”则是根本动力。有学者认为没有西方式选举民主制度,政策制定者就没有回应政府的动力和刺激,美国 1981—2002 年期间的数据显示,民众偏好与政府政策之间存在显著的正相关关系(Gilens, 2005)。然而,大量研究证明,即便在非西方式选举民主国家,如越南(Malesky and Schuler, 2010)和中国(俞可平, 2002)的政府回应水平都较高。

网络问政平台上的政府回应受到多种因素的制约,具有差异化的动力来源。现有研究从经济技术要素、政治因素等宏观结构性因素方面展开了大量研究。

从经济技术相关要素来说,地方经济发展水平较高,互联网普及率也会更高,因此网络问政资源投入更充分,地方工作人员更可能具备较高的教育水平和网络素养,因而政府回应力较强。西方学者分析马其顿地方政府的数据发现,地方经济水平较低的政府回应力也较弱,反之亦然(Maksimovska and Stojkov, 2016)。但也有学者分析印度的数据发现经济发展和地方政府回应之间并没有显著关系,反而是媒体发展水平对地方政府回应水平(Besley and Burgess, 2002)影响较大,有学者分析国内数据后,也指出电子政务发展水平与政府回应水平关联不大(殷存毅等, 2016; 段哲哲和刘江, 2019)。有学者对中国省级数据进行对比分析后也发现,政府的科技财政支出、经济发展水平、居民受教育水平和城市化率等经济相关因素都与网络政府发展水平显著正相关(Wu and Bauer, 2010),但也有学者分析人民网政府留言板的数据发现,经济发展水平与政府对民众的回应呈负相关关系(杨蓉蓉, 2014)。

从政治相关因素来说,有学者认为政治开放程度和政治竞争水平会影响地方政府的回应能力与意愿,例如游说、投票行为、企业与非营利组织数量等指标影响政府回应力(Faguet, 2009)。还有研究指出,政党属性和竞争程度、立法机构特征、意识形态和政治极化也会影响网络问政的发展(Tolbert et al. , 2008)。关于中国的研究也指出央地结构以及由此带来的中央对地方政府的绩效考核是地方政府回应的根本动因(王军洋和胡洁人, 2017),还有学者指出对群体性事件和公民向上级反映的担忧是地方政府回应的动力(Chen et al. , 2016)。从政府层级来看,澳大利亚、新西兰(Gauld et al. , 2009)、丹麦(Andersen et al. , 2011) 等国家地方政府的回应速度、 回应质量远远强于中央政府。而在中国,虽然网民更倾向于向省级政府表达诉求, 但实际上地市级政府的回应能力更强(李锋, 2018)。

总之,大量研究对公民诉求与政府回应的特征进行了分析,也有很多研究从政治结构、经济因素等宏观结构与机制要素等角度分析了政府回应的动力。虽然也有研究关注到地方政府官员的特征,如年龄、任期、职业背景、价值取向会深刻影响网络问政发展的程度和深度(Moon and Norris, 2005),也有学者注意到基层公务员的媒体压力、回应型价值观的显著影响(段哲哲, 2019)。然而,整体来说直接从领导角度来研究网络政府发展的研究仍然不足(马亮, 2013)。 

(三) 政府回应网络问政的解释路径: 领导重视

事实上,已经有学者指出,既不能理想化地从民主价值的角度认为政府必然会按照公民意愿进行回应,也不能从科学角度认为政府必然会专业地提取“客观”的集体民意,而必须意识到领导的意愿不仅影响着政府回应程度,还会影响政府回应的具体方式(Liao, 2018)。

具体到政治实践中,地方领导干部具有较大的政治权力以及高度的主动性,因而领导重视有助于激发特定事件进入决策领域并促使问题的解决,是一种公共治理的有效形式,在具有内在缺陷的同时具有现实合理性(庞明礼, 2019)。通过对地方政府创新的分析也可以发现,领导的作为意识与创新观念(陈朋, 2016)、上级领导的支持(俞可平, 2019)均发挥着极为关键的作用。领导也会通过批示等方式显示领导注意力分配与重视程度,从而对公民诉求与问题解决产生重要影响(韩志明, 2019)。即便在美国,高层级的行政领导重视也会有助于推动政府回应(Yang and Pandey, 2007)。 

此外,地方政府领导干部的内在能力、偏好和执政理念都存在差异,地方领导的更替会从宏观的经济增长、微观的政府行为等诸多方面产生影响,从而带来多种层面的摩擦和不确定性(王贤彬和黄亮雄, 2020)。例如,有学者就发现,地方官员更替会影响短期经济增长(王贤彬等, 2009)。政治周期变化对地方党政部门领导重视的领域变迁具有显著的“间断效应”,领导更替后政府所关注的政策议题与前一届政府存在一定的差异性(陶鹏和初春, 2020)。因而,脱胎于行政首长负责制的党政部门 “一把手”的重视领域对政府行为有着显著的影响(肖立辉, 2009)。党政部门领导是否重视会影响政民互动过程,如地市级领导重视省内回应率排名就会导致各区县提高政府回应率(邵梓捷和杨良伟, 2020)。基于此,本研究做出如下假设。

假设 1:更重视网络政民互动的省级领导上任,能提高网络平台上省级政府的回应力。

与此同时,领导的作用更可能发生在直接领导的层级和部门中。学者使用“逐级分权治理”的概念,来说明随着行政链条的延长,下级组织可能会出现信息不对称、上级监督艰难的局面,因而导致领导的重视与指令在官僚体系中无法发挥作用 (周雪光, 2017),还有学者使用“行政逐级发包”的概念来说明官僚体系中只能层层节制(周黎安, 2014)。这些研究都对领导重视的发挥范围进行了理论化的概括。

此外,有学者也指出基层政府的行为受到多重逻辑的影响:既有服从上级的要求,也有和其他部门协作的要求,同时还可能遇到差异化的激励(周雪光, 2017)。其结果便是上级领导的影响力在传递到下一层级政府时,可能受政府间差异化的制度环境、部门间关系、差异化的激励要素等影响,而导致下层级政府间受到上一层级领导的影响并不均质。基于此,本研究做出如下假设。

假设 2:更重视网络政民互动的省级领导上任,能够提高网络平台上地市级政府的回应力,但地市级政府间会存在较大差异。

三、 研究方法

本研究假设,重视网络政民互动的领导上任有助于促使本地政府更加重视网络问政。为验证这些假设,本研究选择一位在网络问政方面较为积极的领导(以下简称 C),并将其在 2016 年 10 月初次担任某省(以下称 A 省)省长设为“领导更替”。本研究以 A 省为例,分析领导 C 重视对该省网络问政平台上政府回应率的影响。 

(一) 数据来源 

本文数据来源于人民网“领导留言板”中的 A 省板块,而选择它主要基于四个原因。

第一,数据质量高。该平台作为全国性网络问政平台,汇聚了全国各地海量网民通过网络渠道与省市县三级政府进行互动的一手资料,而且由中央部门具体管理,地方政府对其干涉较少。该问政平台于 2008 年正式运行,A 省板块数据自此开始累积,数量较多且质量较高。 

第二,数据透明性与可得性高。早期的诉求文本和回应文本都直接公布,而并非仅由诉求部门或发帖者查看。即便在 2015 年后部分诉求可以设置为“保密”,其比例也非常低,整体上数据透明度与可得性较强。

第三,制度化程度高。包括 A 省所在内的 23 个省市政府以“红头文件”形式,建立了回复办理留言的固定工作机制。这种网络平台的运行机制有助于我们更科学、 更合理地分析网络政府的回应行为及其逻辑。

第四,案例选取具有典型性。在全国各省市中,该省级单位的诉求数量和回应数量并非最高也非最低,而且公民诉求种类更多,具有一定的典型性,适合用于案例分析。

本研究利用网络爬虫技术,爬取了公众从 2008 年 1 月到 2019 年 6 月面向 A 省和下辖地市级单位的 32188 个发帖内容、发帖时间、发帖诉求对象等信息。 

(二) 变量制备 

基于 32188 个文本资料,本文采用自动文本分析等技术手段描述和分析 A 省政府及下辖地级市的公民诉求与政府回应现状,包括公众诉求的数量、议题类型以及政府回应情况。具体来说,本研究首先将爬取的相关文本信息进行数据清洗,利用正则表达式等技术手段,并辅以人工进行数据清理。其次,利用 Python 软件进行文本分词、停词处理,将文本数据转化为词向量,并由此统计词频及词汇共显等关系。最后,分别按照诉求对象、诉求主题、回应情况进行统计分析。

在分析领导重视对该省级单位在网络平台回应力的影响时,因变量是政府每月的回应率。本研究的核心自变量是领导重视(以重视网络政民互动的领导上任为指标),即领导 C 在 2016 年 10 月上任 A 省省长,此前标注为 0,之后标注为 1。此外, 本研究还考察了其他变量,包括政策议题、诉求对象的级别(省级和地市级)和职位 (省委书记和省长)等。 

(三) 分析方法: 双重差分法与合成控制法

从直观的角度,我们可以比较领导 C 上任前后的回应率变化,考察领导重视是否带来政府回应力的变化。从图 1 可知,在重视网络问政的领导 C 上任前,A 省的回应率较低,即便在 2016 年 4 月习近平总书记提出网络群众路线后,A 省政府回应率也并没有迅速提升。但是在领导 C 上任后(图中以纵向红线示意),A 省政府回应率发生了巨大的变化,从上任前政府回应率不足 10%,到上任后政府回应率超过 60%。从这个时间节点上,我们可以看到本级领导重视对于该省政府回应率有着更为直接的促进作用。

此外,不难发现,在领导 C 上任前,A 省与其他对照组省份的政府回应率趋势较为类似,均比较稳定。虽然其他省份的政府回应率从整体来看也在不断上升,但是并没有在领导 C 上任的月份以及习近平总书记提出网络群众路线的月份发生迅速的提升。通过对比可知,A 省政府回应率的迅速提升并没有直接受到总书记提出网络群众路线的影响,而更多受到本省领导 C 更替带来的领导重视的影响。

关于政策效果评估的研究指出,特殊政策或者事件后的总体处理效应变化,既可能是政策作用的结果,也可能是仅仅是时间累积效应的结果(Athey and Imbens, 2006)。为了更好地检验重视网络问政的领导对政府回应的“纯净”影响,学界的通行做法是采取双重差分法(Difference-in-Differences,DID)来选择对照组和实验组进行验证。

双重差分法最早产生于 20 世纪 80 年代,主要用来检验外生制度变迁、公共政策对经济系统的效果,其内在核心在于构建外生于经济系统的“自然实验”,由此解决经常出现的内生性等问题(陈林和伍海军, 2015)。此后,双重差分法也被引入公共政策领域进行政策评估,例如检验房地产税政策对房价的影响等(李帆等, 2018)。由于数据获取限制,本研究采取如下做法:根据相似性原则选取 5 个省份作为对照组,确保覆盖其他政治地位相似的省份和地理上相邻省份,并分别获得了这些省份 2015—2017 年每个月的回复率,最后利用双重差分法进行检验。

然而,双重差分方法必须假定影响政府回应率的因素仅仅来自重视网络政府回应的领导上任,且满足随机性假设。但是,从 2015 年开始各省份的政府回应率就不一致,且由于数据获取限制,很难构建完全控制无关因素的自然实验。考虑到处理组和对照组的差距问题,参考前人关于合成控制法与双重差分的混合使用(刘友金 和曾小明, 2018),本研究进一步使用 Abadie 和 Gardeazabal 在 2003 年提出的“合成控制法”(Synthetic Control Method,SCM)。该方法的思路是:如果我们无法找到某个特定的省份来与 A 省对比,但是我们可以通过与之具有相似属性的若干省份的线性组合,来构造一个更为优秀的“合成控制地区” ( Synthetic control region),并将“真实 A 省”与“合成 A 省”进行对比,由此就可以得知 A 省“领导变迁”的影响。

该方法基于反事实框架,通过数据控制各个控制组的权重。作为一种非参数方法,这是对传统双重差分法的拓展,可以解决主观选择对照组的误差,并避免了内生性问题。有学者依据合成控制法发现将重庆市设为直辖市后,新四川地区的经济并未受到影响,但是对重庆市的正向影响较大(王贤彬和聂海峰, 2010)。在下文我们还将使用合成控制法,来验证本研究提出的上述初步观察结果。 

四、 公民诉求与政府回应的特征分析

本部分将主要从公民诉求与政府回应的时空分布、议题分布等角度展开分析, 并将利用双重差分和合成控制的方法来分析领导更替对政府回应的影响。在其他部分分析 A 省的情况时,我们使用 2008 年 1 月—2019 年 6 月的个体数据;在使用双重差分法和合成控制法的部分,我们使用 2015 年 1 月—2017 年 12 月的逐月统计的回复率数据。

(一) 公民诉求的特征分析

首先,我们按照诉求层次与诉求对象进行初步统计。其中面向 A 省省级领导的发帖量为 22236 条,面向地市级领导的发帖量为 9952 条。其次,从年份来说,2008— 2009 年的发帖量非常少,之后开始增多,合计发帖量逐年不断增长。最后,面向省委书记的发帖量常年超过其他诉求对象,面向地级市市委书记的发帖量也超过地级市市长,而且在 2018 年开始发帖量也超过了面向 A 省省长的发帖量。在 2019 年,这样 的趋势仍在继续,这反映出公民更加愿意向党委表达自身的诉求。这也从侧面反映出公民对不同层级政府、党政部门职责分布、职权划分的主观认知,这也与此前关于全国性网络问政平台的观察相一致(李锋, 2018),显示出 A 省作为典型案例与全国样本在总量分布上具有一致性。 

从时间分布来说,周二的诉求表达最多,而周五则最少。从月份来说,3 月份诉求表达数量最多,而 4 月和 10 月则相对最少。值得关注的是,在 A 省的两会时期, 公民诉求并不多;然而,在全国召开两会的 3 月份,公民诉求数量达到顶峰。这表明, 公民诉求的“机会窗口”受到全国两会带来的整体政治环境的影响较大。 

从议题分布来说,城建、交通、其他、治安、环保方面的议题诉求数量较多,而旅游、金融、文娱、就业等方面的较少。在表达诉求时,公众均更倾向于面向省级政府, 而非地市级级政府。

(二) 政府回应的特征分析 

公民诉求的目的在于寻求利益诉求的实现,那么政府回应就是利益诉求实现的前提和条件。公民诉求作为“输入端”,需要政府进行“输出”。与此同时,政府回应的现状反过来又成为利益输入的“环境”,再次影响公民诉求的输入端选择。从网络问政平台来说,政府的回应率反映了政府的回应力,因此必须深入分析政府回应的特征与动力。 

从不同诉求对象的政府回应来说,省委书记的回应率超过 67%,市委书记的回应率则为 57. 1%。省长、市长的回应率分别为 49. 46%和 43. 6%。通过对比,不难发现不同诉求对象的政府回应力具有显著差异。

从政府回应的时间分布来说,大多数回应都发生在工作日,其中最值得关注的是政府回应的比例逐年提高。如图 1 和图 3 所示,在 2016 年之前,政府回应的比例不足 10%,其中各地级市党政领导的回应比例更低。但是在更重视网络问政的领导上任后,政府回应率超过 60%,并且逐步提升。从人工阅读的案例对比也可以发现, 即便是面对类似的“僵尸车”占据停车场或者充电桩问题,不同年份的政府回应力度也有显著差异。 

从政府回应的区域差异来看,不同地市的回应率差异较大,经济发达地区的回应率超过 50%,而最低地区的回应率仅为 11%。对比公民诉求与政府回应的数据可知,公民诉求较多,而政府回应比例也较高。这体现出政府的快速有效回应为公民进一步提出诉求提供了更好的“环境”,鼓励了公民进一步“输入”,形成了“公民诉求—政府回应”的良性循环。

从不同议题的政府回应来说,金融、企业方面的回复率都超过 80%,尤其是金融议题类的相关诉求回应率超过 95%。相对来说,公民诉求议题较为集中的治安类的回应率仅为 25. 9%,显示出公民诉求与政府回应之间存在着议题的不匹配和“供需” 矛盾。此外,问题归属不清、议题类型复杂的诉求,都被诉求人归结为“其他类”,对此政府的回应率也非常低。

(三) 政府回应网络问政的动力分析——基于领导重视的解释 

正如前文数据显示,更重视网络问政的领导上任后,A 省政府回应率显著提升。那么,如何解释一个地区政府回应能力的快速提升,就成为学者需要思考的问题。此前关于政府回应的宏观结构与机制分析,不能很好地解释该现象。

从领导个人特点来说,领导 C 对网络政民互动一向较为重视,在较早开设微博的地方官员中行政级别较高的一位。在担任地级市领导时,他就开放市政府常务会议,允许市民、人大代表坐堂旁听,并对会议进行网络视频直播。在履新 A 省省长后,他也建设了涵盖人民网地方领导留言板、国办互联网+督查平台、政务微博微信、政务头条号、手机 APP 等的统一互联网工作平台,建立了一套群众诉求回应工作机制。而与领导 C 相比,其他 5 个省份的省级领导在重视网络问政方面则没有突出的表现。

当然,在当前的政治生态下,各级领导尤其是省部级高级领导干部必须坚决遵守党中央的政治规矩和政治纪律,而不能自行其是。目前各省级党政领导均未开设实名微博,而是根据中央要求在人民网领导留言板开设了留言板块。因此,省级领 导 C 目前也并未拥有实名微博。但是,根据该领导在任地市级领导时的工作经历, 以及在任省部级领导后的具体政策,我们可以认为该领导与其他对照组领导相比, 属于较为重视网络政民互动的领导,其上任显然有助于 A 省更重视网络政民互动。 

根据图 1,我们可以很清楚地、直观地看到重视网络问政的领导 C 上台后对政府回应率的显著影响。然而,这样“事后诸葛亮”的解释框架显然是由“果”推“因”,领导干部更替是不是导致政府回应力提升的关键因素需要更科学的分析。

基于此,本文使用双重差分法和合成控制法,通过准实验来分析重视网络问政的领导更替对政府回应的影响。我们使用包括 A 省与其他 5 个省份 2015 年 1 月— 2017 年 12 月的逐月回复率作为因变量,其中 A 省为实验组,其他省份则构成对照组,以验证本文的假设并进行稳健性检验。 

1. 双重差分分析与稳健性检验 

本文首先估计领导干部更替对 A 省(实验组)和其他省份(对照组)的影响,显然该事件不应该对其他对照组产生影响。由于同时涉及时间的自然变迁,因此我们在一般回归模型中将时间变迁与领导干部更替的交互性作为双重差分,来估计领导干部更替对某省级单位带来的净效应,并报告回归系数与标准误。

观察表 1 中模型 1 的分析不难发现,由于重视网络问政的领导干部上任,政府回应率显著提升,而时间因素则并不显著。由于样本资料所限,我们无法加入其它解释变量,然而从 R2 可知领导重视能够在很大程度上解释政府回应率的提升。

此外,双重差分法要求实验组和对照组应该尽量相似。为了减少是否由于样本选择导致的模型不稳定问题,我们还利用其他数据库检验了该方法。我们在模型 2 中仅仅放入包含 A 在内的 4 个省份(子数据库 2),其中实验组与对照组在经济发展程度和政治地位方面较为相近,而在模型 3 中放入 A 省及接壤的两个省份(子数据库 3)。结果发现,领导重视带来的净效果、时间效应、地区效应非常一致,表明本研究的估计结果是稳健的。因此,我们的核心假设 1 得到验证。

需要注意的是,采用双重差分法来评估重视网络问政的领导干部因素对政府回应的影响,需要满足的重要假设是平行趋势检验,即如果不存在此事件冲击,控制组和对照组之间的发展趋势是一致的,并不随时间而发生系统性差异。基于此,我们通过改变政策执行时间来进行反事实验证,考察除了领导更替以外,是否存在其他政策性因素会导致政府回应发生变化。具体来说,我们构建多个时间虚拟变量,将其乘以实验组虚拟变量,由此捕捉对照组和实验组地区在每一年份的差异。如果两组地区的确有平行趋势的话,那么预期在领导上任前的交互项的回归结果将不显著,而领导上任后的将显著。 

我们收集了 1 个实验组和 5 个对照组的数据,时间范围是 2015 年 1 月至 2017 年 12 月。我们将领导上任的时间每次往前移半年,从而构建 3 个上任前的时间虚拟 变量;将领导上任的时间往后移半年,构建出两个领导上任后的虚拟变量,并将以上全部交互项作为解释变量进行回归分析。

我们假想领导上任提前半年甚至一年半,如果此时政府回应率变得显著为正, 就说明回应率提高可能来自其他政策变量或者随机性事件。然而,从图 5 可知,该系数在该领导上任前均为负数且不显著。值得关注的是,将所有虚拟事件变量放入回归模型后,领导上任当期的影响虽然为正,但是不再显著。然而,在领导上任半年及一年后,政府回应率仍显著提高,由此显示我们的数据通过了平衡趋势检验。

2. 合成控制分析与稳健性检验 

由于数据获取限制,本文的控制组主要考虑到覆盖其他政治地位相似的省份和相邻省份,并且对所有的对照组赋予了均等的权重。然而,由于对照组由研究者设定,可能每个省份与 A 省的相似程度具有差异,可能不应该具有相似的权重。基于此,本研究还将继续使用合成控制法进行验证检验。 

根据合成控制法,我们在比较 A 省与其他对照组时,目标是用其他地区的加权平均来近似没有领导更替时 A 省政府回应率的变化。在选择权重时候,我们选择适当的权重,使得领导更替前合成 A 省的变化规律尽量与 A 省接近。根据前文文献, 我们选择了互联网普及率、人均受教育年限以及逐月发帖量的对数作为预测变量。

通过表 2 我们可知,在合成 A 省与 A 省的对比中,3 个指标的差距均较小,但由于控制组数量较少,仍然具有进一步改善的空间。此外,根据合成控制法的数据可知,在合成 A 省中,仅有两个对照组省份作为合成组,且权重分别为 0. 119 和 0. 881。 

从图 6 可知,合成控制组的政府回复率在领导更替前也高于 A 省,但两者的整体变化趋势较为接近。然而,在重视网络问政的领导更替后,合成控制组的仍然较为稳定,但是 A 省自身的变化率非常高。实际上在领导更替后 A 省的回应率均高于 80%,而合成控制组的回应率仍然在 20%以下,这一巨大的差异是不能忽视的。从具体结果来说,我们也可以再次确认,A 省重视网络问政的领导上台后,显著提高了政府回应率。

为了进行稳健性检验,确保合成控制法结果的有效性,验证实证分析中回应率的差异确实是由于重视网络问政的领导更替的影响,而非其他一些未观测到的外在因素,本文还采用排序检验(Permutation Test)的方法进行安慰剂检验(Abadie et al. , 2010)。这个方法的思路就是假设在 2016 年 10 月,,其他参照组也发生了领导更替, 使用合成控制法构造相应省份的合成控制对象,估计在假设情况下的效果,然后比较 A 省实际产生的效果和对照组省份假设情况下产生的效果差值。如果两者的效果差距足够大,那么就有理由相信领导重视的效果是显著的。

具体来说,本文首先计算了 RMSPE(Root Mean Square Prediction Error),该指标衡量了 A 省与其合成控制对象之间的拟合程度(Abadie et al, 2010),并按照安慰剂检验的方法剔除了 RMSPE 值与 A 省差距最明显的 1 个省份,然后展示了此后的差 值分布。从图 7 可知,在 A 省领导更替前,各省份在领导 C 上任前整体趋势接近,虽 然具有一定的差值,但差距并不大;尤其是与领导 C 上任后回应率的变化趋势对比, A 省的前后差距非常明显。由此可知,即便假定其他省份也发生了类似的领导更替, 其对政府回应率的影响也没有 A 省的显著。换句话说,重视网络问政的领导上任后带来的影响效果足够大,模型通过了安慰剂检验。

当然,双重差分法和合成控制法只能从计量研究角度展示,更重视网络政民互动的领导上任确实可以提高网络政府的回应力。然而,我们无法回答为何领导 C 会更加重视政民互动。计量方法无法告诉我们答案,因此我们必须进行更深入的质性分析。但是,本研究更关注的是更重视网络政民互动的领导上任对网络政府回应力的影响,因此对领导重视原因的分析超出了本文的研究范围,但不影响本研究的研究结论。

(四) 领导重视效应在地市的区域差异

正如上文所述,A 省政府回应率的提升直接受到重视网络问政的领导上任的积极影响。那么,我们就会自然提出另外的问题:省级领导 C 对回应率的积极影响是否会影响各地市? 领导重视的影响对各地市的影响是否一致呢?

从省级和地市级对比来说,在重视网络问政的领导上任后,省级政府回应率显著提高。相对来说,地市级政府的回应率也有所提升,但是提升速度较慢,显示领导重视对省级和地市级的影响存在层级差异。这表明即便是在科层制高度发达的中国,随着行政链条的延伸,领导重视对于政府回应的影响也在逐层递减。 

从不同区域对比来说,包括多个地级市在领导 C 上任前从未回复过网络诉求。如图 8 所示,在重视网络问政的领导 C 上任后,各地级市政府回应比例都显著提升。重视网络问政的领导 C 上任前,16 个地级市回复率平均为 1%,而此后平均回应率升至 81%,T 检验显示二者具有显著差异(p = 0. 000)。 

在领导 C 上任前,各地级市政府回应的方差非常小,在之后各地级市之间的方差显著增大,这表明在重视网络问政的领导上任后,各地级市的回应率存在较大差距,因此假设 2 得到验证。具体来说,距离省会较近的地级市增长较快,而远郊地区则表现出巨大的差异性。这也再次提醒我们,不同地区在同样的“领导重视”下,其政策执行力度也具有巨大的区域间差异。因此,我们不能假定上级政策与领导意愿对各地区的影响为均质的,而应认识到这种影响存在区域差异。但是,相比于国家层面的号召来说,省级领导的重视还是更能够促进地市级重视网络问政。

总之,在国家层面号召后,大部分省级政府回应的水平有一定程度的提高。但是,在重视网络问政的省级领导上任后,其回应力提高更加显著。同时,省级领导的重视也能够显著促进地市政府网络问政平台上的回应率,但是领导重视也存在区域间差异。这表明除了观察制度性和结构性的因素之外,也需要关注领导重视带来的政府回应动力。领导重视能够较好解释政府回应率的巨大变化,而且经过双重差分法和合成控制法,我们能够确定这种巨大变化并非仅仅基于时间变化,而是来源于重视网络问政的领导。

五、 结论

本文的研究表明,网络问政中的政府回应在很大程度上受到领导重视的影响, 这为理解和推动数字政府建设提供了理论解释和经验依据。之前的研究认识到了领导干部的级别、职位、任期等因素对政府回应力的影响,但是没有进一步深入研究领导重视的作用。本文实证分析了领导重视对政府回应力的作用,对深化我们对网络问政中政府回应力的理解具有重要意义。此外,我们还发现领导重视对于本层级的影响更为深远,同时在下辖地市的影响具有差异性。

与此同时,大量有关领导上任和晋升的研究主要关注其对经济增长、财政支出、 反腐败、政策扩散等现象的影响,而很少涉及网络问政和政府回应。本文将领导更替引入网络问政领域,实证分析了领导更替带来的领导重视对政府回应力的影响, 为开启领导更替研究的新领域进行了有益尝试。

当然,更重视网络政民互动的领导上任与晋升仅仅是领导更重视网络问政的原因之一,而且属于较好识别的指标。事实上,领导也可能因为其他因素而更重视网络政民互动。但是,本文研究表明领导重视是解释政府回应力的关键因素之一,而强有力的政府回应背后是重视网络问政的领导干部。网络问政是显示度较高的领域,也是群众获得感较强的领域。因此,“新官上任三把火”的履新领导往往会将其作为突破口,并使政府回应力迅速增强。

在加强网络问政和提升政府回应力方面,本文认为要考虑如下两个方面。一方面,政府回应仍然在很大程度上取决于地方主要领导干部的重视程度、接受程度和注意力分配,因此选派得力的领导干部就成为加强数字政府建设的关键所在。在 “互联网+政务服务”深入人心的新时代,不走网络群众路线和发展数字政府的领导干部,毫无疑问是会落伍和被淘汰的。在选人用人方面,应考察领导干部的“触网” 情况和对网络问政的关注程度,使政府回应力可以“因人而异”。另一方面,要想避免政府回应的“大起大落”,需要推动网络问政的“制度化”,使其不受领导干部自身 重视程度的过度影响。从本案例来说,领导 C 属于热衷于网络问政的领导干部,他的上任对 A 省政府回应力产生了正面影响,领导重视也促进了该省网络问政制度化的提升。

当然,本文仅以 A 省为例进行了探索性研究,未来研究可以进一步深化,在其他地区、层级和部门开展研究。比如,A 省和其他地区的产业结构和居民构成不同,这使不同议题受到的影响也会不同。与此同时,领导重视在何时会对政府回应力产生较强的影响,而在何时会受到较大的制约,也值得未来研究加以探析。本文仅对政府回应的比例和速度进行研究,而未来可以进一步探究政府回应的质量。此外,地方性网络问政平台也不仅限于本文关注的领导留言板,对其他网络问政平台的研究也会有助于我们理解政府回应力的多样性。 

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2021年第71期