张海柱 洪书瑾｜共建创新安全网: 地方政府直播带货的联合避险逻辑

共建创新安全网:

地方政府直播带货的联合避险逻辑

张海柱 洪书瑾

（中国海洋大学）

引文参考：张海柱、洪书瑾. 2022.共建创新安全网:地方政府直播带货的联合避险逻辑[J]. 公共管理评论,4(2):网络首发

【编者按】为提高学术成果的传播效率，凡《公共管理评论》录用的文章，将在本刊知网主页和公众号网络首发。有转载需求的公众号请联系本公号开白名单。

摘要

地方政府的创新行为往往意味着对现有制度规范的突破,存在一定的创新风险。如何进行有效的风险规避成为地方政府进行创新时的重要关注点。近年来,地方政府走进网络直播间助农卖货的现象屡见不鲜,一些地方政府采取了一系列的风险规避措施,为这一兼具收益和风险的创新探索形式保驾护航。本文以Z 县官员直播为例,考察地方政府是如何有效进行风险防范与化解的。研究发现,除了科层内部纵向的风险规避机制外,还存在以地方政府为统筹中心的政社企合作推进的共同避险,这为地方政府规避创新风险的行为提供了横向的解释逻辑。基于此,本文提出构建创新安全网的概念框架,来对纵向与横向上的风险规避行为进行整合性描述和解释。创新安全网是创新过程中以地方政府为中心、联合多元主体共同构成的行动者网络,该行动者网络建立在共同利益目标的基础上,并通过目标诉求互联机制、资源整合机制、自我约束机制的运作,最终实现联合避险的目标。

关键词

政府创新;直播带货;风险规避;联合避险;创新安全网

投稿时间：2021/9/23

送外审时间：2021/9/29

首轮外审完成时间:2021/10/26

录用时间：2022/3/15

一、问题的提出

地方政府创新在应对突发危机、改善治理绩效等方面发挥着重大作用,体现了官僚体系内部的自我革新以及对现实治理需要的回应,具有强烈的现实问题指向性(吴建南等,2007)。然而创新往往面临未知的风险,由此导致的创新失败可能影响官员仕途以及地方政府的声誉。对此有学者指出,随着经济社会环境的变化,一些地方政府变得谨慎而不敢轻易创新,“避责”逐渐取代“邀功”成为政府官员行为的主要特征(倪星和王锐,2017)。不过,即便存在创新风险,近年来许多地方政府的创新尝试也还是不断涌现,官员直播带货就是其中的重要现象。

官员直播带货是指地方官员通过担任抖音、淘宝等平台开设的直播间的主播,为地方产品代言,从而促进产品外销或文旅服务推广。这一创新尝试站在了互联网直播的风口,将政府权威、官员个人影响力等作为外部资源注入地方产业,得到了大规模的传播和响应。在一些地方,官员直播带货获得了较好的收益,一定程度上减轻了地方产品滞销的压力,然而官员直播本质上是兼具风险与收益的创新探索。新冠肺炎疫情期间,许多官员进入电商平台直播,其中不乏一些官员在准备不足的情况下盲目尝试,进而引发了许多负面舆论。在舆论声讨中,相关地方政府面临公信力受损的困境,涉事官员也遭到上级问责。此后,地方政府普遍意识到这一尝试面临较高的政治风险,官员直播热潮逐渐消退。这一现象典型地体现出地方政府的“避责”或“不出事逻辑”(钟伟军,2011),它们会尽可能避免生事,因为一旦出事,往往意味着承担主要责任的地方官员将面临严厉的政治问责。

不过,现实中也有一些地方官员选择迎难而上,并未因局部的负面新闻而停止直播带货的尝试。笔者在调研中发现,继续采用这一产品推广形式的地方官员实际上也感知到了潜在的风险,并形成了明确的风险规避意识。那么,地方政府在直播带货过程中是如何进行风险规避的? 成功的直播带货背后有着怎样的风险规避逻辑? 这是本文想要考察的主要问题。

当前关于地方政府创新的风险规避研究主要集中在如何在科层体制内规避政治风险,包括向上寻求政治认同从而提高创新合法性(吴建南等,2007;陈雪莲和杨雪冬,2009),以及向下级政府进行风险转嫁(Cai,2008;王刚,2020)。此类风险规避研究主要从科层体系内部的纵向视角出发,对地方政府规避创新风险进行了实践归纳和理论阐述。不过既有研究在很大程度上忽视了政府内部与外部主体的横向关系在创新风险规避中的作用。有鉴于此,本文通过考察 Z 县官员直播带货案例,意在探究地方政府如何联合市场、社会等主体进行横向维度上的风险规避。在案例考察的基础上,本文进一步借鉴相关理论提出了由多元行动主体构成的创新安全网概念,在纵向创新风险规避的基础上结合横向维度,对创新行为背后的联合避险逻辑进行深入阐述。这种对纵向与横向视角的整合,有利于更好地理解地方政府创新的内在逻辑和风险规避的多重路径。

二、文献回顾与研究框架

(一)文献回顾

1. 地方政府创新风险及其规避相关研究

地方政府创新作为当代政府改革的重要内容,其动因、作用、特征等受到了学界的广泛关注和讨论。针对多样化的治理诉求,地方政府会在社会治理中采取创新方法解决地方存在的问题并增强政治合法性(He,2016),表现出自我推进的特征(胡宁生和戴祥玉,2016)。但值得注意的是,创新意味着超出已有的制度框架并面临着复杂的政治风险,若创新失败,地方政府的绩效考核、官员的晋升将会受到负面影响。随着研究的深化,在研究政府创新逻辑时,学界在“政绩生产”之外进一步凸显了风险因素对政府创新行为的影响。在“风险论”的基础上,冯猛将地方政府创新的目标分解为“绩效获取”和“风险规避”,形成了“风险—绩效”的双因素逻辑框架(冯猛,2020),为地方政府创新行为逻辑研究做出了进一步的补充。此外,一些研究发现,政府在积极探索新路径、推行新举措时,往往面临各种风险约束,由此催生了从中央到地方的风险规避逻辑。

在中央层面,政府通过分权的方式将责任和风险转嫁给地方政府,以保护中央政府和政权的合法性(Cai,2008)。曹正汉(2011)指出,中央政府需要尽可能避免与民众发生直接的利益冲突,从而降低自身承担的政治风险,因此将管治民众的权力和责任下放,形成“中央集中治官,地方分散治民”的治理结构。梅赐琪等(2015)提出,在创新层面,中国的政策试验不是基于无目的的试错,而是中央主导下的“政策求解”过程,地方政府则是作为试点的政策工具,这一定程度上避免了激进的政策推进带来的改革失败。在地方层面,地方政府致力于探索创新的合法性且有强烈的低风险取向(陈雪莲和杨雪冬,2009)。吴建南等(2007)指出,地方政府在创新中最希望得到上级的认可。因此,地方政府一方面向上级积极释放创新信号,以寻求政治支持与认可,从而赋予创新合法性并规避风险;另一方面则尽可能确保创新的风险在可控范围内(冯猛, 2020)。郁建兴和黄飚(2017)等在“自主探索” “设计试验”的基础上,同时补充提出了“请示授权”的创新机制。“请示授权”较好地平衡了创新性与合法性之间的张力,最大限度地排除了创新方案可能遇到的制度约束和法律风险。

在进一步的研究中王刚(2020)发现,风险转嫁同样也是地方政府惯用的方式,地方政府通过层层加码的权力运作,将风险转嫁给下级政府,实现风险的规避与控制。除了寻求创新合法性与风险转嫁之外,以渐进式的探索分散改革风险也是地方政府进行风险规避的重要路径(Xu,2011)。此外,在地方政府的风险化解方面,张翔和 Zhao(2020)从组织学角度探讨政府内部的风险化解机制,并将使“制度—实践”松散耦合关系得以结构化与稳态化的机制归纳为“政绩安全区”。盛智明(2017)在研究中发现,地方政府在实践中将风险分散到各个社会主体,通过“利益捆绑”的市场化机制、“有限自治”、“扶持社会组织”的社会化机制以及“强化基层组织主导作用”的科层化机制来实现分类治理与复合治理。

总体而言,现有研究已经注意到,科层内向上获取政治认同、向下进行风险转嫁是地方政府规避风险的重要方式。但这一系列的讨论均将地方政府能够安全地进行探索与创新诉诸体制内纵向的互动,其中的安全体现为地方政府的行为获得上级政府的政治认可、“宽容失败”的制度保障以及达成避责效果。然而,从创新风险的来源看,它往往直接源于科层体系外部的社会层面(例如创新不当引起的市场紊乱、舆论声讨等),地方政府规避风险的实践除了与上下级政府之间的相互作用外,还存在与外部社会主体之间的关联互动,这种横向的创新风险规避行为尚需要更多的关注。

2. 官员直播带货及其风险相关研究

中国政策试验的数据显示,当风险水平大幅上升或政策创新激励不明确时,有部分地方政府会停止试验,但仍有一定数量的官员会在巨大的结构性压力下继续创新(Lewis et al. ,2022)。官员直播带货则是创新现象之一。地方政府官员的直播主要分为销售型直播、推介型直播和政务型直播,其形式和直接目的有所不同,但都是政务创新的形式呈现(阳雨秋,2020)。就起因而言,官员直播带货的出现源于情境需求、制度赋权和技术赋能(任彬彬和颜克高,2021),与政绩激励制度、基层官员的高发展性责任认知、特定的履职环境密不可分(李华胤和张海超,2021)。在这类创新行动中,政府官员被视为掌握市场、资源、网络信息的“代理人” “行动者”,直播带货是基于契约关系条件的精准脱贫治理模式选择(祁志伟和雷霆,2021)。在直播中,官员更多扮演了意见领袖的角色,通过实时互动,一方面满足了消费者的消费需求,另一方面关注到其情感需要,从而形成了官员带货直播间高零售额的现象(强月新和孙志鹏,2020)。

总体而言,“政务直播+助农”的新模式丰富了多元主体参与机制,提供了政府与社会力量整合的有效工具(邓喆,2020)。这类尝试带来的高流量、高关注以及扶贫助农效用受到了一定的肯定。官员直播带货一定程度上体现了“官场+市场”的互动机制,体制内的行政力量、人力资源、政策信息等稀缺要素被注入特色产业,进一步推动了当地特色产业的发展(刘蓝予和周黎安,2020)。

与此同时,官员直播带货面临的风险和挑战也引起了学界的重视。邓喆(2020)将以助农为目的的官员直播视为政务服务的社会化范式转换,并指出了“政府×企业×公众”新模式下政府治理将面临的制度风险,包括存在寻租空间、破坏市场公平、增大监管压力等。虽然官员参与直播带货产生了积极的经济影响,同时可能推动地方文化的传播,但部分官员的直播存在重形式轻实效、内容单一、弄虚作假、强行摊派等问题(阳雨秋,2020)。质量低下的直播表现会给政府形象、产品信誉乃至地区形象抹黑,因此严守官员身份信用背书是开展官员直播的基础,只有在充分调研,严格评估产品、物流和售后等情况后才能进行科学决策和选择(朱东红和常平,2021)。祁志伟和雷霆(2021)认为,认知风险和法律风险是官员进行网络直播带货面临的难题,带货过程中可能会出现宣传不当、以次充好、政府公信力受损等情况,需要依靠道德准则与自我监管进行约束。此外,孟威(2020)指出,官员直播的风险不仅在于其易于引发舆情进而影响政府形象,还在于可能催生形式主义和“面子工程”,而遵循弥补性原则、示范性原则等有助于规避风险。另外郑纳(2020)注意到,领导干部花费时间与精力进行直播带货,其职能专注度将不可避免地受到影响,因此坚持适度性原则是重中之重,同时应形成有效的审批、监督机制,规范官员直播带货行为。

总体而言,当前学界对官员直播带货这一政府创新形式的现状分析、性质界定、关键特征、潜在风险等进行了初步的探究,并从宏观制度层面、官员行政伦理层面阐述了应对风险挑战的策略。然而作为一种新兴的社会现象,官员直播带货尚有较大的研究空间,特别是直播过程中地方官员的风险规避行为逻辑等问题值得进一步考察。

(二)研究框架

综合以往研究发现,地方政府官员会在社会需求、政治使命和个人绩效的驱动下做出创新行为,并倾向于在风险可控的范围内进行探索。为了增强创新的合法性,地方政府在创新过程中积极向上级政府寻求政治认同,并尝试向下级政府进行风险转嫁,或层层加码以确保创新成效,借此降低创新的风险。此外在科层内部,地方政府部门或个体之间也存在责任推诿、风险转嫁的避责行为。网络直播看似是地方官员的个人行为,但实际上是地方政府的集体决策,可被视为地方决议的一项创新行动。因此本文主要将地方政府视为一个整体进行研究,即将地方干部视为“战略性同盟”(Zhou, 2010),暂不对地方政府内部个体的推诿避责等问题进行讨论。

本文认为,除了科层体系内部纵向的风险规避行为外,地方政府还会与科层体系外部的主体进行横向的互动或合作,以寻求创新风险的规避。Moore(1995)认为,公共管理研究者应该从向上、向下、向外管理这三个方向来考虑管理任务。向上和向下管理是基于“委托—代理”关系的等级管理,而对外管理则具有网络化的特征,可能产生更加积极的绩效结果(O'Toole et al. ,2005)。这一观点强调了政府与体制外部主体的互动,跳出了管理只着眼于科层体制内向上、向下的纵向局限,为政府治理提供了横向的思路。与管理活动类似,创新实践也受到多重因素影响,创新成功的因素包括有能力的创新者、可行的创新计划、上级和相关部门的认可和支持、民众的理解和参与、有利的舆论环境等(杨雪冬,2008)。同样,规避创新风险也需要多元主体的配合以及各种有利条件的获取。在创新项目的推进过程中,地方政府倾向于向科层体系外部的社会或市场主体寻求合作,获取利益相关者的支持和资源,以共同规避创新风险(如图 1 所示)。

由图 1 可见,地方政府在创新过程中的风险规避分别诉诸纵向和横向两条路径。其中,纵向路径包括向上和向下两个维度。向上指的是在科层内部获得由上而下的政治认同、资源支持,包括利用制度性保障开展创新尝试,例如强调“允许试错、宽容、失败”的容错纠错机制、助农扶贫的创新激励政策等。值得注意的是,除了获取政治支持外,引入一系列技术支持、信息辅助、程序简化、政策法规支持等资源辅助创新(Feller and Menzel,1977)也是向上维度的目标之一。上级的配合以及资源的注入将为创新行动提供有力支持。此外,纵向上的避险手段还包括向下转嫁风险,一般是地方政府将事务连同可能携带的风险一同打包作为任务下达,使得下级政府成为政策的具体落实者和风险的直接承担者。

横向路径中,地方政府会动员市场、社会等利益相关主体参与创新及其风险规避活动。由于政府创新往往与改善民生、完善社会治理等息息相关,创新的成功将推动部分社会团体和个人利益的实现,因此地方政府与市场、社会中的利益相关者存在潜在的共同愿景,即存在一定的合作基础。合作一旦建立,则可利用各自的组织优势进行互助(傅大友和芮国强,2003),同时多主体带来的资源也将帮助地方政府有效地规避创新产生的风险。横向避险的存在减轻了地方政府创新的压力,也消解了创新可能引发的诸多潜在风险。这里的多种风险指的是来自纵向的上级问责以及横向的舆论声讨、公众不满等风险,即避免问责只是地方政府创新避险的原因之一,除了避免创新不当带来的问责,地方政府也在尽可能避免新的尝试可能带来的一系列负面社会效应。需要指出的是,横向的风险规避在逻辑上有助于纵向避险,例如,现实中政府创新若能获取大众认可、避免引发社会争议,则意味着规避了因负面舆论扩大而遭受上级问责的风险。

总体而言,地方政府在创新中具有联合多方主体共同避险的倾向。地方政府分别从纵向和横向维度进行不同层面创新风险的规避,其既是寻求体制内资源以及政治合法性的行动者,也是组织统筹社会、市场利益主体的协调者。科层体系内向上避险链条的建立为横向避险的实现提供了合法性保障,同时给予创新行动者、横向的风险规避参与者探索的信心。而寻求科层体系外部互动避险(横向路径)在保障创新举措顺利推进的同时,也对纵向的政治支持进行了回应和反馈。政府与社会、市场等群体就创新问题达成共识与合作,能够有效地消解舆论压力、政社冲突、政府信誉受损等风险,并向上级政府传递积极的创新信号。这一方面有助于地方政府避免受到政治问责,另一方面也能够为地方政府进一步争取资源投入创新提供支撑。因此,这种科层体系内外纵横双维度的联合避险更为有效地规避了创新的潜在风险,推动地方政府进一步探索尝试。

(三)研究方法与资料来源

具体而真实的个案研究有利于加深对已有问题的认知和反思性理解(王富伟,2012)。为了深入地探究地方政府直播带货这一创新形式背后的风险规避逻辑,本文选择 Z 县进行个案研究。Z 县是我国较早一批进行官员直播带货尝试的县域政府。在新冠肺炎疫情期间,Z 县主要领导干部轮番上阵,通过直播带货助推当地农产品外销和品牌推广,取得了良好的成效。在推进官员直播带货的过程中,Z 县政府通过寻求纵向与横向上多元主体的配合与帮助,成功地规避了直播带货的潜在风险,并获得了良好的社会反馈。这使得 Z 县得以持续采取官员直播带货这一创新形式,切实地推动了经济的发展。作为官员直播带货的地方政府代表,Z 县的直播历程具有较强的典型性。

在研究方法与资料来源方面,本文主要通过以下途径推进。第一,笔者系统搜集并整理了 Z 县官员的直播现场视频,以及与 Z 县官员直播带货相关的新闻报道、媒体访谈等资料。笔者在新冠肺炎疫情期间持续关注 Z 县官方微信公众号、微博账号,跟进并记录官员直播宣传信息与直播内容。此外,由于 Z 县官员直播成效突出,众多媒体对此进行追踪报道并采访了多位 Z 县参与带货的官员,提供了较为充足的原始访谈记录与相关资料。第二,为了进一步了解情况,笔者在 2020 年疫情有所缓解的 6—7 月进行了实地调查,通过访谈获得一手资料,并在后期多次对相关人员进行了补充式的邮件、微信访问。访谈对象主要包括 Z 县参与直播工作的重要部门(农业农村局、宣传部)官员、果农、企业工作人员等。基于科研伦理,本文出现的地名、访谈对象及单位均进行了匿名化处理和编码。①

① 根据调研人员身份及日期进行编码,政府官员为“GO-具体日期”,果农群体为“F-具体日期”。

在此基础上,笔者整合一手和二手资料并进行对比分析,尽可能地呈现较为完整的案例。通过深描个案特征以及呈现出的经验价值来促成对现有理论的启发,并在个案中进行整合概括(Geertz, 1973;王富伟,2012)。首先,梳理案例中呈现的创新风险规避行为,并基于文献对话进行避险维度界定,从而提炼避险行动的整体形态;其次,根据案例中的主体行动识别出其背后的避险运作机制和逻辑,以及产生的效果和影响;再次,联系各个环节、各类避险机制的相关关系,包括前一环节/ 机制产生的社会效果对后一行动的影响,厘清前后关联;最后,对案例进行总结性分析并进一步阐明理论。

三、Z 县官员直播带货中的风险规避实践

Z 县位于我国中部,经济发展相对落后。在历届县政府的推动下,Z 县利用自然环境优势成功引入脐橙新品种,逐渐形成了备受赞誉的地方品牌,从业人员占全县人口近 50%。2019 年,为助力地方农产品品牌发展,Z 县曾借鉴周边政府的直播经验,尝试进行了官员直播带货,并获得初步成效。而在新冠肺炎疫情期间,由于Z 县位于疫情重灾区,一度处于封控状态,市场迅速缩水,当地脐橙产业受到巨大打击,数万吨脐橙面临滞销问题。在此情况下,对于脱贫摘帽不足一年的 Z 县而言,返贫压力凸显。如何解决农产品的销售难题,成为地方政府亟待解决的重要难题。

Z 县的问题也是全国许多地方面临的共同问题。在此背景下,农业农村部、国务院扶贫办出台了《关于做好 2020 年产业扶贫工作的意见》,提出“在做好疫情防控工作的同时,切实做好产业扶贫工作” “制定滞销卖难农产品应急销售方案,把贫困地区农产品作为疫情防控期间‘菜篮子’产品有效供给的重要来源”。Z 县所在的 Y 市扶贫办也发文鼓励地方利用互联网及电商平台,推动农产品线上直销。在宏观政策引领与现实压力驱动下,Z 县政府决定再次进行官员直播带货,在做好疫情防控的前提下,助力当地产业渡过难关。

如前所述,Z 县曾有直播带货的经验,当地官员对直播形式较为熟悉,对于其中的各种风险也有更高的敏感度。例如,当地某官员曾指出:“官员直播其实就是给当地的农产品进行信用担保” (访谈记录:GO-2020-07)。以政府权威担保意味着地方政府的信誉与产品的质量直接挂钩,若质量存在问题,Z 县政府将面临公信力危机,不仅会使政府形象受损,官员本身也将面临政治问责。这种对潜在风险的明确认知,使得 Z 县在推进官员直播带货的过程中十分注重风险规避,采取了各种措施防范风险的产生。

(一)前期准备:防疫、品质两不误

脐橙的质量管理和采摘是外销的前提,要求全体居家隔离意味着养护采摘无法进行。因此,Z 县进行了统筹规划,在做好疫情防控的同时,允许果农在体温检测正常后戴口罩进入果园,并对人数进行了限制,从而实现了防疫和品质保障两手抓。果农对此也较为配合,“去果园不能扎堆,这已经提前说了,大家都遵守”(访谈记录:F-2020-10)。此外,Z 县还邀请了技术人员对当地果农进行培训,加强脐橙的品质管理。

与此同时,Z 县农业农村局产业办进行了产品滞销情况的信息收集和调查,在此基础上县政府积极联系外省的商家前来收购,并选择种橙大户作为直播销售的水果供货商,以确保直播商品的质量。此外,县政府人员在走访和沟通过程中,给果农传达了这样一个信息:“如果农业系统收到反馈,某个村的脐橙品质不好,经过调查属实的话,接下来就不会向商家再次推荐,也不会再帮忙推广宣传了。”(访谈记录:GO-2020-07)地方政府对直播间出售产品质量的重视,也得到了果农的肯定,“果农也是很理解和主动配合,毕竟脐橙名声不好,也很难再卖出去了,这关系到今年和以后的收入,相互体谅,都是想做长久的生意”(访谈记录:GO-2020-07)。因此,在政府的引导下,果农有较强的积极性认真做好出售脐橙的品质管理。

进一步筛选、精加工并提供销售平台的任务则需要企业推进。但在 2020 年 2—3 月,当地企业的复工复产仍面临着较大的疫情风险。基于此,Z 县政府加强对洗果包装厂的管理,包括在复工前进行一系列检查工作,并要求全体人员戴口罩上岗。复工企业中包括政府直播带货的主要合作对象 Q 企业,其具有相对完善的供应链与销售体系,并与快递公司签署了长期的合作协议。通过与当地相对成熟的农产品企业进行合作,Z 县官员直播具备了高质量的产品保证与高效率的货物供应支撑。

(二)上场直播:争议与坚守

从 2020 年 3 月开始,Z 县县委书记、县长等多位政府官员先后进入直播间,作为代言人推销当地脐橙。参与直播的地方官员(包括一名挂职干部)整体年龄较低(38~50岁),对于网络直播形式并不陌生。从上场表现来看,全体官员在直播间面对网友时表现出了较强的亲和力。以县委书记 L 为例,其是上场官员中年龄最长者,已在 Z县任职近 10 年,熟悉当地农产品情况。L 书记在直播间亲自演示脐橙的吃法,并以拉家常的方式向网友介绍当地是如何将脐橙“一果多用”的。不到一小时,直播点击突破了 1000 万,点赞数达到了 20 万。

在脐橙滞销形势严峻的月份,官员直播带货的场次较为密集,合作对象包括各大电商(见表 1)。2020 年 4 月,Z 县官员直播带货的相关新闻登上了上级政府 Y 市政府网站。此外,各大媒体如中国日报网、光明网、腾讯网等广泛转发 Z 县官员直播带货的报道。官员直播带货的信息也在当地居民的朋友圈、抖音刷屏,短时间内得到大规模扩散,每一场直播均获得了良好反馈,也带来了可观的农产品销量。当地居民、网友等对此赞不绝口:“(直播)效果很厉害! 一次直播,直接十万斤的销量。”

(访谈记录:F-2020-10)

不过,2020 年 4 月下旬开始,媒体陆续披露出部分地区官员直播带货中存在的“作秀”“摊派”“花钱雇水军造势”等现象,部分消费者反映从官员直播间购买的农产品有质量问题(陈可乐,2020)。一时间,官员直播带货被推上风口浪尖,媒体撰稿人、学者纷纷发文抨击乱象,部分网民也会拿着“放大镜”挑出直播官员的缺点。在此情况下,Z 县官员坦言有较大的压力,担心直播无法带来销量、无法获得网友认可。此后,参与直播的官员越发注重自己在直播室中的表现和带货能力。例如,Z 县某官员在接受采访时指出:“观众喜欢看的直播风格是快节奏、活泼生动、去行政化的。”他在首次直播前,找了几段知名主播的直播视频来看,从中学习他们的节奏和话术(韩沁珂,2020)。当地官员不仅注重自身带货能力的提升,也注重打造亲民形象。官员在直播中往往会采用一些年轻人喜闻乐见的网络用语,与网友们亲切互动:“我们的脐橙全部都是现采现发的,现场的小哥哥小姐姐们,希望大家能多帮助当地的橙农。”①

① 资料源自 2020 年 3 月 15 日 Z 县副县长在拼多多直播间进行的脐橙带货直播中的发言。

与此同时,把握好度也是 Z 县官员所重视的。某位在 4 月、5 月进行了多场直播的 Z 县官员认为:“跨界的同时,我们还是要注意干部形象,不能泛娱乐化。” (韩沁珂,2020)在谈及其他地区直播带货出现的质量问题时,Z 县官员对此较为乐观:“(我们)应该不会出现这种情况,因为直播间售出的农产品都是经过选果、洗果等一系列商品化处理的,外售的都是好果子。”(访谈记录:GO-2020-07)

(三)配套措施:过程服务与后续保障

随着疫情得到有效控制,加上官员直播、电商平台的宣传助力以及其他助农扶贫措施的推进,Z 县脐橙销量不断攀升,外来收购脐橙的果贩数量也日渐增加。但省内交通管制仍未全面放开,农产品外运困难重重。为解决农产品滞销问题,Z 县所在省政府在 2020 年 3 月 30 日发布了《关于促进农产品流通若干措施的通知》,提出应保障农产品运输畅通,严格落实鲜活农产品运输绿色通道政策,同时要优先保障贫困地区农产品调运需求。这一政策为地方物流交通的灵活调度提供了指导与支持。

在上级政策引领与助农扶贫目标驱动下,Z 县与 Y 市以及省交通运输厅、邮政管理局等相关部门进行了沟通协调,最终打开了脐橙外销的绿色通道。而对于进入 Z县采购农产品的商家,Z 县进行了全流程管理,对商家进行资格筛查并颁发通行证,并根据商家的具体需求(包括脐橙品种及种植海拔)和统计数据进行精准推荐。

此外,Z 县的企业、社会组织等也在政府统筹与号召下纷纷伸出援手。例如,Z县中通快递为帮助果农降低损失,向 Y 市邮政管理局提交申请并获得特批通行证,加入了运输新鲜脐橙的行列。此外,市物流业发展中心通过协调物流协会与物流企业,紧急匹配 10 台半挂车和 6 台 4. 2 米厢式货车①,以解脐橙外销的燃眉之急。

① 数据源于 Y 市物流业发展中心办公室。

因此,Z 县官员直播带货看似只有官员上台推荐和商家供货出售,但在实际开展时涉及多个部门与多元主体协作。例如,直播活动最初由农业局牵头,之后由经济商务局负责推进并与当地电商联系,电商则通过与果农直接沟通来收集信息并定期上报。各部门进行了统筹分工,实现了信息共享、物流畅通、服务周全,“配套一定得做好,不然直播间里县长推荐大家买橙子、邀请果贩收橙子,现实中服务跟不上的话,他们又进不来,这肯定不行” (访谈记录:GO-2020-07)。正是多主体的有效协作保障了官员直播带货的顺利推进。

四、共建创新安全网:

Z 县官员直播带货的联合避险逻辑

对 Z 县官员直播带货案例的考察表明,地方政府在意识到创新可能带来的风险后,会积极主动地从多个层面联合多元主体进行风险规避的行为选择。在科层体系内部,中央以及省级政府发布的宏观性政策鼓励地方政府通过各种方法保障农产品外销并推进助农扶贫,展现了包容创新的积极态度。Z 县将已有的宏观政策作为地方创新尝试的政治合法性支撑,以官员直播带货的形式作为解决农业问题的创新方法,积极响应了上级关于线上助农销售的号召。在应对危机的迫切需求下,上级政府默认了地方自主创新探索的合法性,并给予配套性支持以帮助地方政府规避风险,例如启动应急运输专线为农产品打开绿色通道等。这为地方政府的创新行动提供了政治认同和资源支持,一定程度上减轻了地方政府的创新压力。这典型地体现了纵向的向上避险路径。需要指出的是,县领导作为官员直播带货中的创新者即落实者亲自上场,活动全程由 Z 县政府各部门进行协调,因此基本上不存在向下转嫁风险的行为。

同时,Z 县积极通过横向路径寻求科层体系外部的合作避险。地方政府与当地以脐橙产业为生计的民众、电商企业等相关群体进行了有效的沟通和协商,提前向果农、企业强调了质量至上的理念,确立了通过官员直播带货推动农产品销售的共同目标,并逐渐推动地方政府、市场主体与社会主体的联结。在此基础上,横向的多元主体在果实养护、保鲜、采购筛选、商业化处理、物流外运、舆论引导等环节联合防范了风险的产生。此外,经过政府的统筹和号召,热心企业、社会组织等积极地提供支持,再加上媒体的助推,Z 县官员直播带货得到了外界诸多资源的支持。官员直播带货的顺利推进产生了显著的助农效果,得到了社会舆论的良好反馈,一方面规避了负面影响带来的上级问责,另一方面产生了良好的社会效益。

整体而言,Z 县官员直播带货的风险规避实际上是地方政府动员多元主体共同参与的过程。参与主体包含了纵向和横向的上级政府、市场、社会等主体,由此构成了以地方政府为核心的支撑创新行动的复杂行动者网络,本文将这一以创新风险的规避为核心指向的行动者网络称为创新安全网。在该行动者网络中,多元主体基于共同目标、共同协作进行联合避险,为地方官员直播带货保驾护航。为了理解创新安全网的构建及其在创新风险规避中的作用机理,本文借鉴行动者网络、政策网络等相关理论,尝试对基于创新安全网的风险规避逻辑进行阐释。

(一)创新安全网的基本构成与构建逻辑

在社会科学研究中,网络常被视为一种分析工具,用于厘清行动者之间、行动者与其环境之间的关系(张存刚等,2004)。网络的形成原因包括寻求共同利益的需要,以及交流意见、交换资源、协调的需要(Weible and Sabatier,2010)。本文提出的创新安全网指的是参与地方政府创新风险规避的相关主体的集合,即由围绕特定创新问题的行动者构成的避险网络。与政策网络类似,在创新安全网中,行动者互相依赖,在特定的约束下进行互动,实现资源共享与交换,共同塑造出一致的价值观,并形成一套解决问题的方式(孙柏瑛和李卓青,2008)。具体到本研究考察的地方创新场域,地方政府处于创新安全行动者网络的中心,积极动员其他主体进入网络共同避险以实现创新的顺利推进是其主要目标。

创新安全网的形成,是地方政府通过动员、沟通等方式,将利益相关者纳入行动网络的过程。这一过程与拉图尔(Bruno Latour)、卡隆(Michel Callon)等学者共同发展的行动者网络理论中的“转译”(translation)相似,即特定行动者通过各种方式使其他行动者相信他们的兴趣与利益一致,达成联盟有利于使每个人受益( Callon,1984),从而动员其他行动者进入自己所构建的网络,以扩大网络规模、资源和影响力,进而实现自身意图。创新安全网的形成和运作具有较强的灵活性,网络参与者中除地方政府是相对固定的,其他成员则由具体创新事项决定,而成员之间的互动形式则根据创新事件及其社会环境而变化。

在 Z 县案例中,地方政府为了推动经济复苏,尝试通过官员直播带货的创新形式缓解农产品滞销的困境。经过广泛沟通和动员,上级政府、果农、电商企业等多元主体意识到协助官员直播带货将有利于自身利益诉求的实现或达成政策期望。由此,地方政府成功地将多元主体纳入了以规避直播风险为目标的创新安全网,网络参与者拥有的相关资源也将被用于保障创新行动安全推进,最终构成了科层体系内外纵横交织的复杂行动者网络。

(二)创新安全网的运作机制与风险规避的实现

创新安全网是由多元利益主体构成的致力于保障地方政府创新行为安全的非正式网络。对 Z 县案例的考察发现,这一网络由地方政府通过动员与协调多元主体共建而成,主体间的一系列互动与合作实现了风险的规避。首先,在建立目标共识的基础上,多主体间相互信任和依赖,政府、果农、企业以及外来技术人员联动,共同保障了脐橙质量。其次,在地方政府的统筹下,上级政府、市场与社会相关主体等纷纷注入资源,形成政府内外的协同,共同克服了物流难题。最后,在各项工作推进的过程中,各主体进行自我驱动和自我约束,避免某一环节出现纰漏,最终使得 Z 县官员直播呈现出良好的效果。基于此,本文认为 Z 县官员直播带货创新安全网的有效运作很大程度上有赖于目标诉求互联机制、资源整合机制与自我约束机制的联动,它们共同支撑创新风险规避的实现。

第一,目标诉求互联机制。 创新安全网形成的前提是相关行动者构建共同的目标诉求,进而凝聚共识,这也是网络得以发挥作用的关键要素。在 Z 县,围绕脐橙滞销的难题,果农、社会组织、企业乃至上级政府存在全力促进农产品外销的共同诉求。对于上级政府而言,在疫情严峻、农产品滞销的背景下,提振经济、保障民生是当务之急,而当时全国各地的直播带货浪潮兴起,因此县域政府若能通过创新的“触网”举措完成助农扶贫任务,将有助于上级即省市级下达的政治任务的推进。而社会与市场主体对 Z 县政府抱有较强的信任,认为官员直播带货不是一个短期的噱头,而是真正能够帮助脐橙销售的有效路径。经过前期的一系列沟通与协商,多主体认可了通过官员直播带货促进脐橙外销的方式,并对其寄予了较高的期望。在政府的统筹与动员下,多主体达成了共同的目标诉求,并成为避险网络中的参与者。

目标共识的达成和避险网络的构建意味着行动者会依赖其他主体的协作和互动来实现自身目标(Klijn,1996),网络参与者之间存在共同的愿景和强韧的信任纽带,这为合作避险奠定了基础。例如,在直播带货过程中,虽然没有硬性指标或成文规范,但保障产品质量成为果农、地方政府、企业等主体默认的目标。对于果农而言,以次充好获得短期小利与渡过危机并获得长期收入相比,后者显然更具利益空间。对于企业而言,政府官员直播将为其网上商店打开销路,引入大量的客源,正是打造企业品牌的好时机,因此这些企业对于产品筛选严格把关,并尽可能调动人力物力保证采购、包装等环节正常运转。在共同目标和互惠互信的感召下,各主体积极承担相应责任、提供不同层面的支持。通过共同努力,外销农产品的品质得到保障,Z 县官员直播带货的知名度得到提升,直播间的销量不断攀高,果农、企业、地方政府乃至上级政府均从中实现了自我诉求。这种目标诉求互联机制构成了创新行动中不同主体相互依赖、协调配合的纽带,推动创新安全网中的行动者有效合作规避风险。

第二,资源整合机制。为了防范创新风险,创新安全网中的多元行动者积极推动资源的汇入与整合,助力直播带货的顺利开展。前期,各方在政府的统筹下汇集农产品滞销信息,为整体规划提供了较为准确的信息支撑。在物流运输环节,为了避免当地各县区农产品因外运不及时腐坏,上级政府积极运作打开绿色通道,支持货物外运,为直播带货提供配套性支持。同时,物流中心、快递公司等社会组织及企业调动物流资源以助力脐橙顺利外销。

在宣传方面,媒体工作者等主体同样被动员进入创新安全网中,利用自身的社会影响力来引导舆论。同时,社会个体也在正向宣传中发挥了重要作用,例如当地群众纷纷在朋友圈转发官员直播带货的相关链接和新闻,并附上肯定和支持的评论,有力推动了官员直播带货的宣传。

在地方政府的统筹号召下,各主体发挥主观能动性,自主选择路径与方式将各领域的资源注入行动者网络,并进行充分沟通与互助,从而有助于形成资源充裕的创新安全网。需要指出的是,创新安全网是相对开放的,在特定情境以及特定主体的动员下,新的行动者及其拥有的资源会被持续性地整合进入网络,从而更好地实现风险规避的目标。

第三,自我约束机制。 为了落实好各个领域的避险任务,需要各主体严格要求自身行为。在 Z 县案例中,农产品质量好坏影响到为其代言的官员的信誉以及产品质量声誉,因此仔细筛选、注重水果保鲜是不可忽视的重要环节。然而,官员个体或政府系统难以在短时间内对进入直播间的产品进行全面检测。在疫情防控、防止返贫的双重压力下,地方政府无法全方位、全流程监督果农是否严格把关产品质量、企业是否认真执行筛选流程,因此,水果品质的保障主要依赖农户和加工企业的自我要求和自我监督。在前期的沟通和协商中,网络中的行动者明确了自身的任务和目标,被动员的群体基于对地方政府的信任以及自身的利益诉求,自觉地承担并完成相应避险责任,由被动转向主动。

自我控制和自我约束也体现在直播带货的地方官员身上。官员自我约束以及在直播时呈现的能力与态度,最终决定了安全网是否稳定,创新行为是否足够安全。官员直播带货是在公共互联网平台进行的,若官员言行不当导致出现大量负面舆论,将影响官员个体和地方政府形象,地方政府将面临由上而下的纵向问责、外部公众信任下降、群众舆论声讨等风险,因此线上直播带货对官员的言行提出了较高要求,也使其面临较大的压力。基于前期的经验积累以及积极的观察和学习,Z 县直播官员基本具备了较好的能力。同时,出于助农扶贫目标的实现和绩效考量,地方官员展现出了亲民的形象和端正的态度,致力于在直播带货中取得成效。此外,Z 县官员直播带货几乎是主要领导班子全体上场,在多个平台多个时间段分散直播。由此可见,直播带货是县域官员基于共同目标推进的协作性行动,在此过程中他们作为“战略群体”(托马斯·海贝勒等,2013)团结地克服来自外部、纵向体制内的压力。公众和媒体的注意力不会完全集中于某一位官员身上,而是更多地聚焦于官员的整体表现上。而多个体的自律构成了良好的集体表现,这也在一定程度上避免了网络上针对特定官员的过度问责或人肉搜索行为。相比于长期使用一个固定“个人 IP”进行网络宣传或政务沟通,分散直播形式下官员个人的压力能够得到一定的缓解。

由此可见,在创新安全网中,不同主体基于现实情况以及自身条件做出配合创新的行为,并在此过程中进行自我约束和自我控制,从而有效地避免了集体行动的困境。但这种自主性并非毫无节制的,原有制度与互动中产生的关系和规则将反过来对行动者形成制约(Klijn,1996)。创新安全网是政府与社会多元主体间的结盟,各主体在互动与合作中互相监督,对彼此的自主探索构成了一定的约束。

总结来看,Z 县官员直播之所以能够取得较为显著的成效,体现的正是共建创新安全网的地方政府联合避险逻辑。在创新安全网中,目标共识的形成是网络构建的前提;整合、拓展和有效利用资源是网络构建的直接目的,也是规避风险的关键;网络参与者的自我约束则是网络维系的保障。在容纳多元主体的行动者网络中,通过目标诉求互联机制、资源整合机制、自我约束机制的运作,不同维度的风险被规避或化解,从而使得创新行动得以顺利推行并取得良好成效。Z 县政府在有效避免了舆论谴责、信誉危机等问题的同时又落实了助农扶贫任务,实现了“不出错”和“政绩生产”的并进,成功规避了地方政府所关注的公信力风险与政治风险。Z 县的经验表明,与单单向上寻求政治认同或向其他部门和下级政府进行风险转嫁相比,共建创新安全网是一种更为全面有效、更为根本的风险规避行为选择。创新风险在多主体的协同合作下逐步消解,避免形成新一轮的社会危机,这也为地方政府创新提供了更多的可能性。

五、结论与讨论 

近年来,地方政府基于网络媒介的创新尝试不断涌现。一方面,中央关于互联网政务服务的号召和引导,使得地方政府“触网”势在必行;另一方面,官员群体年轻化,对于新事物的接受程度更高。互联网在推动政务服务工作便捷化的同时,也赋予了官员创新探索的新空间,官员直播带货便是其中的典型代表。然而,直播带货这一地方政府为推动地方产业发展所采取的创新行为也会引发各种风险挑战,相关风险是否能被有效化解或规避,在很大程度上影响着地方政府对创新路径选择的权衡与判断。企业进行创新时往往会采取必要的风险规避措施来避免开放环境中所蕴含的风险,例如提升内部研发组织结构的稳定性、强化知识产权管理等(后锐和张毕西,2006)。同样的,对于地方政府而言,创新也是建立在合理的风险规避基础上的尝试,而不是盲目地去冒险。因此对于地方创新主体而言,如何进行有效的风险规避是一个值得研究的重要问题。

传统研究关注到的地方政府创新风险规避方式主要是向上寻求政治认同或向下进行风险转嫁。然而这些并不意味着风险的消失或减弱,而且对于较低层级的政府而言,转嫁更不是有效的风险应对方式。因此,前述问题的解决除了在科层体系内部寻找答案外,还应该将目光投向外部,探寻地方政府是否可以从社会层面中寻找可以合作的主体以及可以利用的资源,以应对创新风险。这一思路转变与从“管理”走向“治理”类似。随着治理理念的兴起,政府不再被视为唯一的公共事务管理者,公共问题的解决被认为需要诉诸多元主体的参与合作。同样,地方政府创新往往涉及复杂领域及潜在风险,仅靠地方政府独自行动并不现实。因此,在地方政府进行创新探索时,积极动员社会其他主体参与其中,将使得整个创新行动更加安全可控。

对 Z 县案例的考察表明,地方政府在进行创新尝试时,不再只依靠自身或科层内部进行风险防范和规避,而是在纵向和横向上联合避险。在此过程中,地方政府与相关利益群体进行广泛的动员协商,形成共同的创新目标,进而推动社会主体在地方政府创新过程中主动参与风险的防范与规避,从而形成了创新安全网。创新安全网的构建基于目标共识的达成,而共同目标诉求建立后,相关行动者协同行动,通过资源整合和自我约束消解了各个环节上的风险。最终,在创新安全网的运作下,由创新带来的负面社会影响(例如政府公信力下降、引发舆论声讨等)从源头上得到规避,地方政府因创新受到政治问责的可能性也大幅下降,创新效果凸显,行动目标实现。

本研究在理论上补充了地方政府创新避险的横向视角,并对“纵向+横向”进行了理论整合。同时,创新安全网的构建是地方政府基于共同目标诉求协商后达成的结果,体现了主动谋求风险规避的防范意识,一定程度上展现了地方政府作为创新主体的能动性。此外,对三个机制的提炼能够较为清楚地揭示“横向+纵向”维度下风险规避的实现过程。从理论价值上看,创新安全网概念框架的提出为理解地方政府创新风险的规避逻辑提供了一种新的解释思路,即协同多主体做好风险规避,是地方政府敢于持续创新的原因和保障,也是政府创新得以成功的重要路径。这一源于实践的风险规避逻辑将帮助我们更好地回答地方政府为什么敢创新这一问题,并作为参考经验推动地方政府创新。

此外,笔者在研究过程中也发现了一些值得延伸讨论的有趣现象。首先,笔者发现,Z 县的政府官员有亲力亲为和勇于尝试的传统,在十几年前,Z 县的主要领导就曾三次进京,在北京的农产品批发市场中推荐脐橙。而目前在任的主要领导干部积极地引入电商,开设课程培养当地村民成为直播网红,甚至亲自上场推销产品,形成了积极开拓和勇于创新的创业氛围。不管外部制度环境如何变化,Z 县在不同时期都在积极探索发展地方产业的道路和模式。那么在风险较高的情况下,地区政府治理传统是如何影响地方政府创新的? 其次,在传统印象中,年轻的挂职官员是创新的主力军,但在 Z 县中,年长且在当地任职时间较长(超过 10 年)的官员表现出更强的创新意愿并进行了较多的实践,这与官员的自我要求、求学和工作经历等或许有较大关系,也反映了 Lewis et al. (2022)提出的个人层面的政治个性和偏好对地方创新会产生较大的影响。什么环境和经历有利于塑造敢于创新和积极尝试的政治个性呢? 前面提到的地方政府治理传统是否是重要的影响因素? 这或许是接下来值得进一步研究的问题。

本研究在一些方面具有局限性。首先,Z 县的经济社会环境与创新主体的构成相对单一,官员直播过程中未出现明显的内部矛盾或外部干扰,从而使得创新过程较为顺利,这是案例的特殊性。Z 县的特殊性还体现在,其官员直播分布在多个平台,这在一定程度上达到了风险分散的目的。但不可否认的是,这一模式无法维系稳定的消费群体,与利用个体网络账号进行持续性直播存在较大的差异,哪一种方式更有利于取得长足发展有待进一步讨论。其次,新冠肺炎疫情的发生对地方产业造成了很大的冲击,特殊时期需要通过创新来解决突发问题,因此上级政府对官员直播带货等创新行动会表现出更强的包容态度,这为地方政府创新提供了更大的自主空间。但在一般情况下,上级政府并不一定愿意支持下级进行制度外的“试错”探索,地方政府推进创新会面临体制内的较大阻力。此外,在 Z 县案例中,为了解决共同难题,多主体在创新行动开始前便已产生了潜在的一致目标,这为创新行动的推进奠定了重要基础。同时,创新行动几乎没有对各方主体产生负面影响,这也意味着创新本身的阻力较小,因此共建创新安全网的目标更易达成。但在其他情境下,如何达成共识或许是最为棘手的问题,再加上地方政府创新往往会损害部分群体的利益,从而使得集体行动难以达成。因此,创新安全网的共识基础如何构建等问题还需要进一步探讨。

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第59期