和经纬 郭欣航｜新冠肺炎危机促进了政策变革吗? 世纪大疫中政策科学研究的国际视野

新冠肺炎危机促进了政策变革吗?

世纪大疫中政策科学研究的国际视野 

和经纬 郭欣航

（香港教育大学）

引文参考：和经纬、郭欣航. 2022.新冠肺炎危机促进了政策变革吗? 世纪大疫中政策科学研究的国际视野[J]. 公共管理评论,4(2):网络首发

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摘要

新冠肺炎疫情蔓延全球超过两年,对各国的经济和民生造成巨大冲击,客观上也为政策科学研究者观察特大型危机事件对政策变迁的影响创造了有如自然实验般的研究场景。公共政策是否变迁,因何变迁,如何变迁? 这些一直都是主流政策科学理论致力于回答的重要理论问题。本文精选2022 年在国际著名学术期刊Policy and Society: An Interdisciplinary Journal of Policy Research(简称 Policy and Society)发表的几篇重要学术论文,结合自身的理论思考,总结近两年来国际政策科学学术界许多学者试图回答的重要问题:这场新冠肺炎危机作为史无前例的外生性冲击是否促进了政策变革? 近两年涌现出的一系列政策科学研究发现,这场危机虽然尚未带来既有公共政策的范式性变革,但确实发挥了“政策加速器”的强大功能,使很多疫情之前的重要改革得以扫清障碍,伴随滚雪球效应,未来可能出现深远的政策变革。本文还对 2020—2022 年春国际主流公共政策与公共管理学术期刊的新冠肺炎疫情相关研究做了文献概括与趋势解读,并向广大读者推介三位欧美学者对路径依赖理论与危机事件研究的新成果。

关键词

新冠肺炎疫情;危机;路径依赖;政策变迁;政策反馈

投稿时间：2022/3/18

送审时间：2022/3/18

拟录用时间：2022/5/4

一、 引言: 新冠肺炎疫情与政策变革

新型冠状病毒(COVID-19)肺炎疫情席卷全球超过两年,奥密克戎变种病毒正在大多数国家和地区肆虐。这场旷日持久的世纪大疫因其波及范围广、延续时间长、造成死亡人数多、带来经济社会损失巨大,无疑已经成为近代以来全球最大的公共卫生灾难。2020 年以来,不但医学和公共卫生等自然科学领域的学者们一直不懈探求应对新冠病毒的技术方案,广大社会科学学者也非常广泛深入地开展了新冠肺炎疫情与经济、社会、政治乃至心理有关的研究。在全球范围内,新冠肺炎疫情相关研究也早已成为公共政策与公共管理研究的热点。不但各种相关学术专著、编著相继出版,诸多重要国际学术期刊也刊发多个相关主题专刊。的确,新冠肺炎疫情全球大流行所带来的挑战已经超出了公共卫生范畴,而与全球治理和公共政策密不可分。对这场危机的认识、理解与解释离不开政策科学。这场全球危机本身也确实为各国公共政策与公共管理学者提供了一个有如自然实验的真实场景,现实的政策干预与不同社会的经验素材浩如烟海。因此,很多著名学者表示,新冠肺炎危机客观上为公共事务领域的理论跃进创造了很好的条件 ( Capano et al. , 2020, 2022;Weible et al. , 2020; McConnel and Stark, 2021)。

到 2022 年初春,全球范围内对于新冠肺炎疫情应对(COVID-19 response)的讨论超越了围堵(containment)、拉平曲线( flatten the curve)、群体免疫( herd immunity)阶段,已然进入探讨如何与病毒长期并存(coexisting / living with the virus)的阶段。在这样的关键节点,对过去两年国际政策科学领域的重要研究发展做一个初步总结,不但可以把握国际学术界的最新研究成果,也可以发挥“他山之石,可以攻玉”的作用,启发中国公共政策与管理学者的跨国比较以及基于本土的经验研究。公共政策是否变迁,因何变迁,如何变迁? 这些一直都是政策科学研究致力于回答的重要理论问题。新冠肺炎疫情作为非常猛烈的外生性冲击,对各国各领域的治理乃至政策体制(policy regime)都造成巨大影响,很多新的政策观念和实践层出不穷,许多学者因而指出,这一危机事件在不同政策领域导致了重要变革( Marsden and Docherty,2021);而持不同意见者认为,新冠肺炎危机触发的动能尚不足以撼动韧性极强的现有政策体制(Bali et al. , 2022)。新冠肺炎危机在多大程度上促进了公共政策变革?这是两年多来国际政策科学学界关注的理论热点之一,也让政策变迁这个政策科学理论中常谈常新的话题再次活跃在国际学术界。

政策变迁( policy change) 这个概念本身嵌套着学者们耳熟能详的许多重要理论,例如多源流框架、倡导者联盟、间断均衡、政策扩散与创新等( Capano, 2009;Knill and Steinebach, 2022)。在中文的研究语境中,政策“变迁”多意指较长时空背景下公共政策路径的重大变化。在历史长河中,新冠肺炎危机仍然只能算作较为新近的冲击事件,使用政策变迁一词进行理论叙事未必贴切。因此,本文在接下来讨论传统理论成果时仍使用“政策变迁”概念;当论及新冠肺炎疫情对公共政策的影响时,则使用“政策变革”一词,从而可以更好地概括过去两年多来公共政策在体制、机制和政策工具方面的显著变化。

政策过程理论中用来解释政策变迁的关键概念大多数都是从政治学、制度学派、管理学乃至历史学借用而来的,最为著名的当属路径依赖(path dependency)。这一源自历史制度主义的理论假说认为,早先做出的抉择会对未来的道路选择造成深远影响。在公共政策的世界中,很多政策都会逐渐形成自我强化的发展轨迹。久而久之,一系列的政策反馈机制(feedback mechanisms)会把现有的政策锁闭(lock in),从而促进现状的稳定,客观上使得渐进的政策变革变得非常困难且代价高昂(Wilsford, 1994; Mahoney, 2000; Pierson, 2000; Howlett, 2009)。受历史制度主义的影响,著名的政策反馈理论进一步阐述了锁闭效应和反馈机制。这一理论认为,在纷繁复杂的公 共 政 策 世 界 中, 既 有 的 政 策 透 过 民 众 的 行 为 反 馈 ( behavioral feedback)和态度反馈(attitudinal feedback),对未来的政策产生若干重要影响。正向的反馈效应创造良性循环,让既有政策运行得更加顺畅,更得民心;而负向的反馈效应则不断消解现有政策的根基,甚至成为它们的“掘墓人” (Pierson, 1993; Béland,2010; Campbell, 2012)。具体而言,政策反馈通过三个重要机制来实现,分别是资源效应( resource effect)、 解读效应 ( interpretive effect) 和个体学习效应 ( individual learning effect)。He et al. (2021)曾经以中国大陆碎片化的社会医疗保险体制为例,检视不同地区差异巨大的医保安排如何通过上述三个机制形塑了所在地居民对社会保障制度的态度反馈,进而把社会医保制度建立在强大的民意支持基础上,形成了良性的政策反馈。

著名的间断均衡理论(punctuated equilibrium)也是解释政策变迁的经典框架,它发现以历史视角观察现实世界的公共政策演进,往往存在长时期的稳定状态,而间或被骤然的政策突变打破,因而公共政策变迁兼具渐进性与非渐进性的特点(Baumgartner and Jones, 1993)。在间断均衡理论的众多检验中,危机事件是打破长期稳定状态的重要动力源。在历史制度主义的论述中,关键节点( critical junctures)是打破现状、诱发政策变迁的重要概念。关键节点往往是外生性的冲击,例如重大突发事件,因而也常常被称为焦点事件(focusing events)。这些冲击常常可以动摇既有政策体制的基础,打乱其运作,并改变人们的观念认知。如果外部环境有利,如政党轮替、领导层变更、政策倡导联盟活跃,或者出现强有力的政策企业家,关键节点往往可以摆脱路径依赖,触发政策变迁(Hogan, 2006; Donnelly and Hogan, 2012)。关于关键节点的理论叙事因而又与经典的多源流模型中政策企业家依靠主观能动性开启政策之窗进而推动政策变革相呼应。的确,无论是在 John Kingdon 最早的理论叙事中,还是在后来层出不穷的各种案例研究中,活跃的政策企业家纵横捭阖,汇聚三条源流从而开启政策之窗的重要场景就是危机事件(Kingdon, 1984; Mintrom andNorman, 2009)。在 Policy and Society 新近发表的一篇论文中,Mintrom and True(2022)发现,新冠肺炎危机为政策企业家提供了一个推动重要变革的宝贵窗口。他们以联合国“反对针对女性的暴力行为运动”(Violence Against Women)为例,分析联合国妇女署执行主任姆兰博-恩格库卡(Phumzile Mlambo-Ngcuka)及其他出色的政策企业家如何通过这个政策之窗,使用一系列策略,在全球范围内加速了妇女保护政策的推广。

综上,新冠肺炎危机对公共政策的实践产生了极为深远的影响,客观上也助推了政策科学的理论发展。本文首先对 2020 年以来社会科学引文索引系统(SSCI)收录的若干重要学术期刊的新冠肺炎疫情相关研究做列表归纳,刻画出两年多来国际同行研究的主要热点;然后通过主题建模方法对这些研究的主题和关注点进行描摹,以期展现研究的全貌。本文的核心部分聚焦于近年来国际政策科学学界关注的理论热点之一——新冠肺炎疫情与政策变革,结合 Policy and Society 上发表的几篇重要学术论文进行深度评介。

二、 2020 年以来国际公共政策与管理

学界对新冠肺炎疫情问题的研究

2020 年春以来,全球公共政策与管理学界对新冠肺炎疫情危机的研究日益深入,产生了大量的学术成果。截至 2022 年 3 月中旬,SSCI 公共管理门类的 48 本学术期刊中有 39 本刊发了共 284 篇新冠肺炎的相关学术论文(包括观点、评论等文体)。其中有 11 本期刊出版了共计 13 期新冠肺炎疫情专刊,从不同角度探讨公共政策、公共管理、社会福利与新冠肺炎疫情的相关理论和实践问题,如表 1 所示。研究关注点中,除了疫情响应和危机应对,还有新冠肺炎疫情对政府角色、社会福利、气候变化的影响,以及街头官僚作为前线工作者在疫情防控中扮演的重要角色。284 篇论文的作者来自五大洲,仅以第一作者计,就来自 37 个国家和地区。有 76 篇论文的第一作者来自美国,37 篇来自中国大陆,其后是英国(22 篇)以及澳大利亚、意大利和德国(各为 14 篇)。可见,中国大陆学者在新冠肺炎疫情的相关公共政策与管理研究中扮演了非常重要的角色。

接下来,我们对 284 篇学术论文进行简单的主题建模分析,以期展现两年来公共政策与管理领域新冠肺炎危机研究的全貌。我们以全部论文的摘要作为总文本库,然后以在线出版(online first)的年份为准,分 2020、2021 和 2022 三个年份建立文本库。本文的主题建模采用了 LDA 算法。LDA 模型(潜在狄利克雷分配)被广泛运用于主题建模中,它通过主题分布来描述无差别文档,再通过单词的分布描述主题。在处理摘要文档时,第一步先使用 jieba 分词包对所有的词汇进行分词预处理。第二步是添加英文的停用词表,剔除冠词、介词、连词、副词等不相关的词汇。第三步,根据词频统计,从 284 篇论文摘要中剔除了 highlight、suggest、implemented 等高频出现但与主题指向不相关的词汇,尽可能降低这类词汇对主题建模的干扰。进行预处理后,使用 python 的 LDA 程序包,通过运行 LDA 模型对分词进行相关性和词频分析。在分析阶段,使用 word cloud 包,对各个年份预处理后的词汇根据词频进行可视化处理,形成词云图。诚然,通过词云展现的概览未尽完整,只以 SSCI 公共管理门类的学术期刊为取样框,也不能完全代表国际公共政策与管理学者两年多来的研究成果,不过本文相信,这一简单总结仍然可以在很大程度上展现两年多来学者们对新冠肺炎疫情相关研究的主要趋势。

从图 1 可以看出,在受到疫情冲击的第一年,国际同行主要关注危机响应。高频出现的概念包括组织协调与跨部门合作应对疫情、疫情对经济和社区造成的影响、医疗系统、决策领导力、募集资源抗疫、制度安排、危机沟通与管理、政策工具与执行等。与其他学科的新冠肺炎疫情相关研究相比,公共政策与管理学者的研究关注点具有鲜明的学科特征。值得一提的是,对中国抗疫实践的研究在 2020 年发表的论文中占据非常重要的位置。

到 2021 年,全球抗疫陷入持久战,学者们的关注点也相应发生变化(如图 2 所示),如下概念开始频繁出现:从疫情中复苏、经济刺激计划及其效果、新冠肺炎疫情造成的长期和短期风险、疫情对经济和金融市场造成的影响、疫情对社区和雇员的影响。与此同时,危机沟通、协作应对疫情、决策与领导力等重要主题仍然占据重要位置。值得注意的是,新冠疫苗问题也开始进入公共政策与管理学者们的研究视野。

到了 2022 年,全球疫情进入第三年,抗疫疲劳已经在众多国家显现,病毒不断变种也让很多国家的政府开始审视与病毒共存的策略。公共政策与管理学者们的研究重心已经逐步向前瞻和反思转变,很多研究开始关注疫情对劳动力市场、社会福利、社会不平等、贫困和雇员的影响(如图 3 所示)。通过诸如转型、创新、韧性、加速、常态化等关键概念的频繁出现,我们可以发现,国际同行在疫情中既有总结和反思,也在探讨和展望这次全球危机对公共政策与治理产生的长远影响。

在新冠肺炎疫情如何影响公共政策变革这个议题上,Policy and Society 期刊扮演了非常重要的角色。该刊是一本致力于推动政策科学理论发展的重要国际学术期刊,也是 SSCI 公共管理门类中唯一一本无条件开源期刊。新冠肺炎疫情暴发以来,编辑团队很快意识到这场全球公共卫生危机给公共政策带来的巨大挑战,于是很快开始筹划相关研究。2020 年出版的专刊 States and COVID-19 Policy-Making 引起强烈反响,截至 2022 年 3 月,已经产生约 15 万次下载和近 600 次引用。随着疫情的快速发展,学术讨论的重心已经从疫情应对逐步转向这场危机对公共政策的长期影响,Policy and Society 又于 2022 年 1 月出版专刊 Long-term Policy Impacts and Dynamics of the Coronavirus,并将于当年 5 月出版第三期新冠肺炎疫情专刊 COVID-19, Inequalities,and Public Policies。本文在此着重评介几篇发表在该刊上的聚焦新冠肺炎疫情与政策变革的重要论文。

三、 新冠肺炎疫情对公共政策

变革的短期影响

疫情初期,全球范围内的危机应对呈现出明显的路径依赖特征,各国政府出台的政策与过去应对危机的惯常做法相当一致( Capano, 2020; Maor and Howlett,2020; Mei, 2020; He et al. , 2020)。不过随着疫情的快速发展,经济政策和社会政策领域的很多做法,以及疫情防控的若干创新性做法,都表现出一定程度的政策变革。香港科技大学的 Veronica Q T Li 和 Xun Wu、中国人民大学的 Liang Ma (2022)在专刊 States and COVID-19 Policy-Making 发表的题为“ COVID-19, Policy Change,and Post-pandemic Data Governance: A Case Analysis of Contact Tracing Applications inEast Asia”的论文,聚焦于密切接触者追踪系统这一重要技术创新。众所周知,遏制新冠病毒传播需要有效追踪密切接触者,然而传统的流行病学调查手段已经很难应付这次疫情。以中国大陆的健康码、中国香港的安心出行(Leave Home Safe)和新加坡的合力追踪(Trace Together)为代表的新技术先后登场,成为区别于过往历次疫情响应的一大亮点。毋庸讳言,这些应用程序(App)在疫情防控中发挥了重要作用,但也不可避免地引发了长期存在的关于公民隐私和数据安全的争议。该文对上述三地电子密接追踪系统的比较案例研究发现,来势凶猛的疫情冲击确实可以在短期内凝聚相当的社会共识,消解部分抵制,加速新兴科技在公共卫生危机情境下的应用。从这个意义讲,新冠肺炎疫情确实成为数字治理及其相关政策变革的加速器。不过该文强调,公民权利和数据安全的规范不应被忽视,尤其对于私人企业掌握大量敏感数据这一情况应该格外审慎;多元主体参与,顾及公平性、可及性、透明性,应该是后疫情时代数字治理的基本原则。

在另外一篇题为“ Digitalization and Beyond: The Effects of COVID-19 on Post-pandemic Educational Policy and Delivery in Europe”的论文中,曼彻斯特大学的 Adrian Zancajo、巴塞罗那自治大学的 Antoni Verger 和独立研究者 Pedro Bolea(2022)通过新冠肺炎危机对全球教育体系的巨大冲击,检视过去两年多来欧洲教育政策的变化。众所周知,疫情让很多国家的教育体系无法正常运作,线上教学一度成为主流做法,相当数量的教育机构甚至被长时间关闭。有部分学者认为,新冠肺炎危机带来了以在线教学为代表的革命性变革。该文的跨国比较发现,无论在疫情之前还是之中,欧盟主要国家的教育政策导向呈现出相当的一致性,主要关注三大领域:教学方法的数字化、基础教育师资的培训与开发、推动教育公平。教学科技的数字化很多年前已经在欧盟国家广泛开展,新冠肺炎疫情确实加快了教育机构对数字科技基础设施的投资和教学能力提升。不过该文认为,当教学秩序逐渐恢复常态,这一轮的数字化会逐渐退潮,回归到课堂教学的辅助性角色。而在其他两大教育政策关注的领域,就欧盟国家而言,新冠肺炎危机并没有带来明显的政策变革。该文得出结论:教育政策是非常复杂、多层级且韧性极强的制度体系,与鲜见的剧烈变革相比,渐进式的变革乃是常态。

新冠肺炎疫情在很多国家造成了大量长者死亡,无数养老机构陷入瘫痪。公共服务的停顿和社交距离给长者生活和日常照顾带来巨大冲击。作为疫情重灾区,养老政策领域是否会因为这次危机出现重大的政策范式转变呢? 香港科技大学的Stuart Gietel-Basten 和 Kira Matus、日本京都大学的 Rintaro Mori(2022)在 Policy and Society 发表了一篇题为“COVID-19 as a Trigger for Innovation in Policy Action for Older Persons? Evidence from Asia”的论文。该文构建了一个二分的类型框架研究危机情境下公共政策的应对趋势,分别是跨部门的协作性政策( multi-sectoral “ joined-up”policies)和加速与扩展性政策( acceleration and scaling policies)。该文指出,当代的养老政策要想早日超越单一政府部门的范畴,需要广泛的跨部门协作、政府组织与服务机构之间的协作,以及机构与社区之间的协作。新冠肺炎危机之前那种常见的组织之间各行其是的方法已经无法适应高度紧张的危机状态。因此,疫情可能成为催生这方面机制创新的动力。此外,危机之下很多养老服务项目和新科技也得到加速扩展,但这些变化本身并不必然导致政策变革。该文汇总了亚洲九个国家在养老政策领域的政策文件,透过政策文本库来分析这个领域的变化。研究并没有发现过去两年多养老领域具有指标意义的政策变革,大多数显著变化主要来自新科技的加速应用和更加长者友善的公共服务模式。可见,新冠肺炎危机并未真正带来养老政策的范式转变,而更像是很多服务机制改进和技术创新的加速器。

四、 新冠肺炎疫情对公共政策

变革的中长期影响

新冠肺炎疫情来袭,医疗卫生体系首当其冲,承受最大压力,很多国家卫生政策的积弊沉珂也因此全面暴露:公共卫生体系孱弱、医疗系统能力不足、私营医疗规管薄弱,等等。那么,这样一场罕见的公共卫生危机是否能够推动卫生政策的范式变迁呢? 澳大利亚国立大学的 Azad Singh Bali、香港教育大学的 Alex Jingwei He 和新加坡国立大学的 M Ramesh(2022) 在“Health Policy and COVID-19: Path Dependency and Trajectory”一文中,聚焦于卫生政策的五大核心功能(治理、服务供给、筹资、支付、规制)逐一展望新冠肺炎危机对卫生政策的中长期影响。该文强调,卫生政策与其他政策领域的显著不同在于高度的信息不对称、技术复杂性和庞大的既得利益集团掣肘,因此医改在各国都是最艰困的改革领域之一。该文对亚太主要经济体的卫生政策发展进行分析后认为,新冠肺炎危机让各国政府更加认识到强有力的卫生治理的重要性。即便在自由市场国家,政府在卫生治理中扮演的角色也会得以进一步强化。20 世纪末、21 世纪初曾经在许多亚太国家盛行的卫生体系地方分权和民营化会有明显回潮,公立医疗体系会扮演越来越重要的角色。受到此次危机的剧烈冲击,政策制定者已经更加深刻地认识到传统卫生筹资和支付体系的痼疾,因此在后疫情时代势必加快这方面的改革步伐。不过该文指出,上述的大多数改革并非新生事物,其实在 20 年前就已经起步,新冠肺炎疫情只是在客观上加速了这些改革。各国卫生体系仍然具有高度的路径依赖性,各种制度和利益盘根错节,阻碍改革的结构性因素并没有因为疫情而发生根本变化。因此,这场危机本身尚无法创造足以撼动旧有观念和既得利益的政策变革动力。

在 Policy and Society 的专刊中,有一篇来自德国的重要论文。慕尼黑大学的Christoph Knill 和 Yves Steinebach(2022)撰写的“What Has Happened and What Hasnot Happened Due to the Coronavirus Disease Pandemic: A Systemic Perspective onPolicy Change”以非常创新性的理论视角和长时间轴来观察 1975—2021 年德国联邦层面政策议题的变化。过往对政策变迁的研究往往观察现实中政策的“变”,并通过类型学框架来识别“变”的深度和广度。而两位德国学者敏锐地指出,研究政策变迁应该同时考察政策的“不变”。如果外生性冲击并未带来预期的政策变革,那么危机事件触发变革的理论叙事就需要给出更加细致的解释。该文以著名的“政策子系统”(policy subsystem)为研究视角,分析了长达 46 年的时间范围内危机状态和非危机状态下德国国内政策议题的变化脉络。该文数据展现了各种政策议题在议程设定过程中的潮起潮落。2020 年新冠肺炎疫情暴发以来,五大政策议题在德国国内获得最多关注,分别是内贸、农业、教育、政府运作和社会福利,而移民事务、外交与国际事务、公民权利、科技和环保则明显被边缘化。该文发现,受疫情冲击大的政策领域更容易在政策变革中获得关注,占据先机。通过过历史趋势的分析可以看到,类似的危机溢出效应在德国确实带来了危机连带领域(crisis-proximate areas)政策变革的加速。那么,在危机中被暂时边缘化的政策议题是不是会在危机事件落幕后“反弹”回主流政策议程呢? 答案是否定的。德国的历史数据显示,危机事件中被淡忘的很多政策议题在后危机时代重新进入议程的空间相当有限。虽然这个研究结论未必完全适用于其他政治体制的国家,但确实在理论上为我们研究政策变迁开启了一扇新的窗口。显然,危机触发的政策变革动力都需要首先在议程设定环节施展,如果在这个过程中被边缘化,变革便很难成功。在不同的政治制度和政策体制下,危机事件如何影响不同领域的中长期议程设定,是一个非常值得各国学者们深入研究的理论问题。

五、 危机事件、新冠肺炎疫情、

与路径依赖理论

作为 Long-term Policy Impacts and Dynamics of the Coronavirus 专刊的理论总结,都柏林科技大学的 John Hogan、西蒙弗雷泽大学的 Michael Howlett 和梅努斯大学的Mary Murphy ( 2022 ) 撰 写 的 “ Re-thinking the Coronavirus Pandemic as a Policy Punctuation: COVID-19 as a Path-clearing Policy Accelerator”一文就危机事件对政策变革的影响做了更为深入的理论刻画。该文沿袭了历史制度主义关于路径依赖的理论叙事,也赞同关键节点触发政策变革的解释;但是该文指出,既有研究大多数“滥用”了关键节点概念:似乎任何外生性的冲击都可以被当作关键节点。而事实上,关键节点意指在决断之时决策者尚有若干路径选项,而一旦做出决断将再无回头可能的重要时刻,也就是英文俗语中所谓的“ fork in the road” (中文通译“三岔路口”)情境。换言之,在真正的关键节点,路径选项已经逐渐收窄,决断无论好坏均势在必行。如果以这个更为严格的定义来检视,很多公共政策研究中界定的关键节点其实并不成立。那么,外生性冲击对公共政策路径的影响究竟应该做怎样的理论化呢? 该文提出了一个路径冲击( path punctuation) 的崭新类型学,分别是路径起始(path initiation)、路径强化(path reinforcement)、(经典意义上的)关键节点、路径清障(path clearing)和路径终结(path termination)。该文指出,这五种类型的路径冲击各不相同,代表外生性冲击影响公共政策发展路径的不同机制。图 4 对这五种形态做出总结。需要注意的是,这个类型学框架并非“阶段论”,亦即五种形态并非必然是前后相继的关系。例如,路径起始之后由于主客观条件限制,外生性冲击的动能可能无法改变原有路径,可能直接导致路径终结,胎死腹中。再如,伴随路径强化而来的常常是路径清障,其为持续变革积累动能。

该文提出的政策路径变迁模式的新框架具有相当的穿透力,按照本文之前评介的数字治理、医疗卫生政策、教育政策、养老政策等领域的重要研究似乎可以得出初步结论:尽管新冠肺炎危机在各个国家的不同政策领域都造成了广泛而深入的冲击,但尚不是传统意义上关键节点那样的范式性转变。综合很多近年来的研究,以及 Long-term Policy Impacts and Dynamics of the Coronavirus 专刊积累的重要心得,该文认为,新冠肺炎危机带来的更像是一种路径清障式的外生性冲击,移除了很多原先阻碍政策变革的障碍,有些是观念性的,有些是机制方面的,还有些是对利益格局的重塑。在这个意义上,这场危机是原有政策的路径破坏者(path disruptor)( Capanoet al. , 2022)。不过纵观本文检视的政策变革,大多并非 2020 年之后的新生事物,尤其是在医疗卫生、教育和养老等领域,这些变革本质上都是前新冠肺炎疫情时代改革的延续,而疫情冲击让这些变革得以大大加速,因此,这场外生性冲击更像是一个“ 政 策 加 速 器” ( policy accelerator ) ( Meunier and Mickus, 2020; Marsden and Docherty, 2021),积聚的改革动能可望通过滚雪球效应最终带来范式性的政策变革。尤其是在全球可能迎来与新冠病毒某种形式的共存之时,这种可能性与日俱增。

六、 结语

毫无疑问,中国学者了解和吸收国际理论进展的目标之一就是交流互鉴,促进对中国本土问题的研究。上文对国际文献的评介自然不能离开中国的本土观照。毋庸讳言,西方国家政策变迁的研究结论未必能完全解释中国实践,很多理论贡献亦非放诸四海而皆准。事实上,关于新中国 70 余年,尤其是改革开放 40 余年来很多重要公共政策变革的历史研究并不鲜见,例如,对人口计划生育政策(陈兆旺,2020)、户籍政策(李金龙和王英伟,2018)、社会政策(朱旭峰 2011)、预算制度(李文钊等,2021)、医疗卫生政策(王家合等,2020)、卫生防疫(武永超,2021)等领域政策变迁的研究都有很多创见。与很多西方国家不同的是,中国的政治体制确保了最大限度的政策延续性,避免了剧烈的急转弯。换言之,中国的公共政策较于其他国家而言具有更强的路径依赖性。那么,外生性冲击在这样的制度环境中如何打破路径依赖,就成为非常重要的政策科学理论问题。国务院副总理刘鹤在 2013 年出版的一本专著中曾经写道,只有当政策缺陷和问题发展到危机的时候,才有可能倒逼出有效的解决方案,这一解决方案往往是重大的理论创新(刘鹤,2013)。虽然危机事件并非重要政策变革的充分条件,但其改革“触发器”的作用却不容置疑(刘一弘和钟开斌,2021),案例不胜枚举。武永超(2021)在分析和总结新中国成立以来卫生防疫政策变迁时认为,焦点事件“自下而上”诱致加上“自上而下”的政治高位推动,是重大突发事件在中国导致政策变迁的关键机制。的确,政策变迁在中国主要是由政治精英应对各种内外部挑战而做出的政策选择驱动,那么政治精英如何看待外生性冲击就变得非常重要。在这方面,智囊、“外脑”和政策企业家扮演何种角色,非常值得研究。

刘一弘和钟开斌(2021)指出,重大突发事件触发的政策变迁,通常透过“总结经验、吸取教训”和“补短板、堵漏洞、强弱项”的形式来实现。这一观点突出了危机中和危机后的学习整改,但忽视了重大突发事件触发政策创新进而带动变革的作用,上文评述的中国大陆健康码就是一个鲜活的案例。中国公共政策实践的一大特色是活跃的政策实验和形形色色的试点,无论是地方政府“自带干粮”式的改革,还是中央政府主导的“政策求解”,都是中国政策创新的不竭动力,扮演着本文归纳的“政策加速器”的角色。在 John Hogan、Michae Howlett 和 Mary Murphy 的分析框架中,路径强化和路径清障在中国情境下如何运行,颇为值得研究。一方面,政策创新和小范围的试点制造正向反馈,打破惯性思维,通过资源效应、解读效应和个体学习效应强化政策变革的认受性和支持度(He et al. , 2021)。另一方面,各种类型的政策企业家积极发挥主观能动性,强化危机状况下“既有方式方法不再可行”的认知,为创新性解决方案保驾护航。尤其是在涉及复杂既得利益的政策领域,路径清障往往不能缺少关键政策行动者的强力推动。总之,中国公共部门的改革,尤其是抗疫斗争的宏大场景和丰富素材,为政策科学学者深入研究、推动理论发展提供了很好的机遇。

参考文献 略

文章已于中国知网网络首发，经授权由《公共管理评论》公众号转载。建议到中国知网下载原文阅读，尊重版权，尊重学术。

编辑 | 常远  李舒敏

排版 | 王书铭

核发 | 梅赐琪

微信推送：2022年第88期