国家为何如此重视这个部门，公安消防和武警森林部队都要转制加入？
3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。方案提出，拟组建应急管理部，不再保留国家安全生产监督管理总局，这一改变迅速引发关注。
3月22日，应急管理部干部大会在京召开。中央组织部有关负责人宣布了中央关于应急管理部领导班子任命的决定。
3月22日晚，原国家安全生产监督管理总局官网已更新为应急管理部官网。
其实，早在十多年前，我国就开始加强应急管理，并参照国外的经验以及中国的实际情况，在2006年设置了国务院应急管理办公室。
既然有这样的职能部门存在，为何又专门组建应急管理部？它与不再保留的国家安全生产监督管理总局职能区别又在哪里？
库叔邀请相关专家来为你一一解答。
受访专家：
沈荣华 | 中国行政管理学会副秘书长、研究员
吴超 | 中南大学资源与安全工程学院教授、博士生导师
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十三届全国人大一次会议现场
1.瞭望智库：这次国务院机构改革的范围很广，力度也很大，其意义在哪？
沈荣华：这次国务院机构改革是党和国家机构改革的一部分，它贯彻了党的十九大和十九届三中全会精神，适应新时代我国社会主要矛盾变化和高质量发展要求，按照加强党的全面领导、以人民为中心、依法治国和优化协同高效的要求，深入转变政府职能，进行机构设置的调整以及职能优化的配置，可以显著提高政府治理体系和治理能力，为贯彻落实十九大部署的各项任务提供坚实有力的组织保障，意义重大，影响深远。
2.瞭望智库：在具体的改革方案中，有的部门重新组建，有的部门不再保留，这些不同的用词，有什么特殊的含义吗？
沈荣华：含义非常深刻。这次机构改革是按照优化协同高效、提高政府治理能力的方向来进行的，总体上更加符合实际，科学合理，更有效率。调整机构设置和优化职能配置，落实到具体的机构改革上，主要有四种形式：
第一种是新建。根据我们新时代发展的要求，有需要就组建，新建的机构一共是有五个半。
第一个是退役军人事务部，因为我们要安排好部队退役军人，维护军人军属权益，告诉老兵，祖国是你永远的后盾，这个很重要；第二个是应急管理部；第三个是国家国际发展合作署；第四个是国家医疗保障局；第五个是国家移民管理局。还有半个算是新建的，那就是国家粮食和物资储备局。物资部在上个世纪90年代改革时被撤销了，有关职能机构转为国家发改委管理的国家物资储备局，现在根据需要，把它和原本就存在的粮食局一起，组建成新的国家粮食和物资储备局。
改革方案中涉及的部分部门
第二种为合并设立。合并设立形式就是将两个或三四个机构合并组建成一个机构。
第一个是将文化部和国家旅游局合并成一个文化和旅游部；第二个是将司法部和国务院法制办合并，名称还是司法部，但是它的职能和机构发生了改变；第三个是国家市场监督管理总局，由原来的工商总局、质检总局、食药监总局三个机构合成一个；第四个是将银监会和保监会合并成中国银行保险监督管理委员会。还有一个也算是半个，地税跟国税原来在省级及省级以下是两个系统的机构分设，现在合并在一起了。
第三种重新组建。它的操作方式是，一个领域的事务原来由一个主管职能部门负责统筹，当然其他部门也具有相关的管理职责，重新组建的办法就是将其他部门的相关职责一并归类到这个主管职能部门，主管职能部门的名称可能变，也可能不变。这就体现了十九届三中全会所说的，优化机构设置和职能配置，一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。
举例来说，组建科学技术部，就是科技领域由科技部主管，现在将国家外国专家局的管理职责，还有国家自然科学基金委员会的职责和机构都合并到了重新组建的科学技术部，对外仍保留国家外国专家局的牌子。这种组建的机构比较多，包括生态环境部、审计署、水利部等。
第四类就是转移。比如监察部转移到国家监察委员会。
国务院组成部门部分调整示意图
3.瞭望智库：有一项改革十分引人关注，那就是要组建应急管理部，不再保留国家安全生产监督管理总局。这是出于什么考虑？
沈荣华：国家安监总局，是正部级机构，负责除煤矿、矿山安全生产外的所有行业安全生产的监督管理。它管理国家煤矿安全监察局（副部级机构，主要负责煤矿安全生产的监督管理）。对于重特大安全生产事故，国家安监总局会直接管理，组织人员进行调查，提出处理意见。对于一般性安全生产事故，国家安监总局在各省的下属机构会进行调查处理。
国家安监总局
早在2003年的“非典”事件之后，我国就开始加强应急管理，参照国外的经验以及中国的实际情况，在2006年设置了国务院应急管理办公室。各个部门自己负责应急管理事务，包括安监局的监督安全生产、民政部的救灾等。一旦出现重大突发事件，由国务院应急管理办公室与各个部门联系、协调、沟通。最后由国务院组织协调各个职能部门，按照各自的职责分工来统一应对。
此前的十九届三中全会决定提出，要建立一个统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。这次国务院机构改革方案提出，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。这个体制是为了平安中国，为了确保人民生命财产安全和社会稳定。国家安监总局及其他相关部门，在减灾救灾中存在条块分割、资源分散、重复建设等问题，已经不能满足形式发展的需要了，组建应急管理部的需求应运而生。
吴超：安全是一个复杂又系统的问题，特别是类似地震、水灾、流行病、重大火灾爆炸、特大交通事故、大规模恐袭等，没有强有力机构的指挥和系统处置，是很难在极短时间内达到相对较佳效果的。正因为这样，国家安监总局成立以后，又设立了一个国务院安全生产委员会，以求达到多部门协同解决复杂安全问题的目的。这次要组建的应急管理部，使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。
4.瞭望智库：即将组建的应急管理部，在职责上与国家安监总局有何异同？
沈荣华：国家安监总局主要是注重安全生产方面，它行政的职责范围会比较有限。而即将组建的应急管理部，其实包含了国家安监总局的职责，同时又收纳了许多新的职责，比如公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责等，这其实是一种资源的整合，有利于及时有效处理突发事件，也可以进行综合性防灾救灾，显著提高政府应对突发事件、维护公共安全的能力。
应急管理的事件大体分为四类事件：自然灾害、事故灾难、医疗救助和社会安全事件。这些灾害在现代社会，特别是城市化进程中有时候是难以分清楚的。比如发生了地震，一般叫做自然灾害，实际上也涉及到房屋损毁、机器损坏、水坝溃塌等，这其中产生的伤者则需要医疗人员的救助，这又涉及到医疗救助领域，所以在实际应对中，通常都是两类、三类，甚至四类事件相互交织的。在救助过程中，还要抢时间，尽量在72小时黄金救援时间内救更多的人。如果完全按照各部门的职责进行分配管理，有时就会变成部门分割，造成效率低下，耽误救援进度。
所谓“养兵千日，用兵一时”，这些救援队伍在平时都是需要应急管理费用的，在发生事件后他们才能出动去处理或救援，这其实也是一种资源的分散。现在，我们组建应急管理部，就是进行资源的整合和优化配置，把分散在各个部门的各类机构整合在一起，进行统一管理，统一应对各种突发事件，做到专兼常备、平战结合、反应快速。
吴超：总的来说，应急管理部包含了国家安监总局的职责。正如改革方案中所讲，将“国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合”，显然这是非常符合应急管理科学所需要的。
从资源来看，重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持，不仅是应急储备资源，还需要大量人力、物力、财力和技术等的支持。这是需要集中整个国家，有时甚至是国际上的力量才能做好的，即将组建的应急管理部，在应急资源储备和调度及各方力量的共享上，将比以前任何一个机构的力量和功能更大。
从社会发展来看，随着全球人口不断膨胀，地区发展不平衡的加剧，自然环境不断恶化，自然灾害频发；科技不断创新和发展，人造工程不断复杂化和巨型化等等。传统的事故预防工作需要有所转变，突发重大灾难的应急的确日渐重要。
因此，组建应急管理部，可防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定等，发挥更大的国家功能作用。
其实，之前国家安监总局就曾希望利用全社会的安全资源来加强生产安全工作，比如，借助科研机构、高等院校重点实验室以及研发机构的设备设施服务安全生产工作等，但效果毕竟有限，相信应急管理部一定会有新的作为。
5.瞭望智库：方案中还明确，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。这意味着什么？
沈荣华：公安消防部队和武警森林部队，从中央到地方是一支很大的队伍，这两支部队的专业素养是很高的。他们归入到应急管理部之后，就可以作为一个强大的常备力量存在。一旦发生灾害事故，这些常备的部队就可以立即出动，并且应对多种突发事件。比如，消防部队以前主要是奔赴火灾现场，现在集中管理之后，可以统一指挥，统一调动，也可以去救援地震或其他重大事故。
6.瞭望智库：组建应急管理部，对我国基层安全管理人员的工作内容和地位等会不会产生影响？
吴超：没有必要担心基层安全管理人员的安全责任会不被重视，或者基层安全工作被削弱。
安全管理可分为宏观安全管理和微观安全管理，应急管理也是安全管理的组成部分，也可分为宏观应急管理和微观应急管理。宏观的安全管理，由国家层面来完成。而搞好微观的安全管理和微观应急管理，是量大面广的日常事务，这个层面的工作需要发挥每一个人每一个企业公司组织的主体责任制，需要每个人的参与，基层安全管理人员作为安全的守护者，更不能有放松日常安全管理工作的念头。
组建应急管理部，是国家的高层安全管理部门以突发重大事件的“应急”为抓手或切入点，并由此带动整个国家的安全工作。基层工作者不要狭义地理解“应急”，而不管预防为主和提升安全感等重要的安全工作。要知道，安全是一个系统工程、安全是每一个人的事、安全以预防为主、安全教育是终身教育等基本公理是不会改变的。我们之前存在的预防意识薄弱、预警和监控系统不完善、应急协同联动机制不健全、社会参与机制不健全等问题，以后将会得到进一步完善。
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